Контролюючі органи

Рахункова палата України і Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим є постійно діючими органами державного контролю, під контроль яких поставлені кошти відповідних бюджетів. Основною метою діяльності цих органів є сприяння досягненню раціонального й ефективного управління державними коштами..

Однією з основних функцій Рахункової палати є контрольно-ревізійна. У звітах про діяльність Рахункової палати дана функція так і називається. З одного боку, з такою позицією можна погодитися, бо Рахункова палата наділена правом проводити ревізії. А з іншого – рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України” (справа про Рахункову палату) визнано такими, що не відповідають Конституції України положення Закону України “Про Рахункову палату”, за якими на Рахункову палату покладено повно­важення здійснювати контрольно-ревізійні види діяльності. А це, в свою чергу, означало, що із статті 7 даного Закону вилучено термін “контрольно-ревізійні”[39].

Контрольно-ревізійна функція являє собою основний напрям реалізації поточного контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів. Ця функція відображена у завданнях Рахункової палати і передбачає здійснення: контролю за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, за фінансуванням загальнодержавних програм у частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України; за дорученням Верховної Ради України контролю за виконанням Державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків з обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів; перевірки за дорученням комітетів Верховної Ради України щодо використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів; контролю за ефективністю управління коштами Державного бюджету України Державним казначейством України, законністю і своє­часністю руху коштів Державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та інших кредитних установах України; за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольних функцій щодо фінансування загальнодер­жавних програм економічного, науково-технічного, соціального і на­ціо­нально-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України; контролю за інвестиційною діяльністю органів виконавчої вла­ди, пере­вірки законності та ефективності використання фінансових ре­сурсів, що виділяються з Державного бюджету України на виконання загаль­нодержавних програм; контролю за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжна­родним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України, за касовим виконанням Державного бюджету України; перевірки за дорученням Верховної Ради України відповідно до свого статуту кошторису витрат, пов’язаних із діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України; контролю за проведенням таємних видатків разом з Міністерством фінансів України у порядку, визначеному Верховною Радою України.

До основних об’єктів контролю законодавець відносить: Державний бюджет України, кошти державних цільових фондів, фінансово-кредитні і валютні ресурси. Необхідно зазначити, що відпо­відно до діючого законодавства Рахункова палата контролює лише видаткову частину державного бюджету, контроль за дохідною частиною було забрано відповідно до рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 року. Діюче законодавство встановлює й основні критерії контролю: законність та своєчасність руху і використання коштів, відповідність видатків встановленим нормативам, ефек­тивність, цільове використання коштів та інше.[39]

З метою реалізації вказаних завдань і виконання функцій Рахункова палата повинна забезпечити: організацію і проведення оперативного контролю за використанням коштів Державного бюджету України за звітний період; проведення фінансових перевірок, ревізій в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національного банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених законом; проведення комплексних ревізій і тематичних перевірок за окре­мими розділами і статтями Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів.

Закон України “Про Рахункову палату” конкретизує функції Палати щодо окремих об’єктів контролю. Так, встановлено порядок діяльності Рахункової палати з проведення контролю за виконанням Державного бюджету України, за фінансуванням загальнодержавних програм, за використанням кредитних ресурсів, за діяльністю установ банківської системи.

Контрольно-ревізійна функція палати реалізується шляхом здійснення перевірок та ревізій. У ході перевірок і ревізій на основі докумен­тального підтвердження їх результатів, достовірності бухгалтерського обліку і фінансо­вої звітності визначаються своєчасність і достовірність взаємних розрахунків об’єкта, що перевіряється, і Державного бюд­жету України. Якщо перевірка чи ревізія належить до компетенції як Рахункової палати, так і іншого державного контрольного органу, вона повинна проводитись ними спільно.

Контрольно-ревізійна функція Палати здійснюється на плановій основі та у певних випадках, за рішенням Колегії Рахункової палати, позапланово. Перевірка законності передбачає визначення відповідності фінансової роботи підприємства, установи, організації, державного органу встановленим нормативними актами нормам. Перевірка доцільності передбачає визначення потреби, необхідності у використанні коштів. Також здійснюється перевірка використання коштів за цільовим при­зна­ченням. У Бюджетному кодексі України вперше на законодавчому рівні визначено поняття “нецільове використання бюджетних коштів”, тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису”. Вчинення таких дій веде до зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України. На сьогодні навіть внесено відповідні зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема встановлено адміністративну відповідальність за використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами. Встановлено кримінальну відповідальність (стаття 210 Кримінального кодексу України) за використання службовою особою бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню. Перевірка ефективності передбачає оцінку фінансової віддачі від вкладення державних ресурсів там, де вона передбачається[40].

Відповідно до законодавства за підсумками проведених перевірок і реві­зій складається звіт, за достовірність якого відповідні посадові особи Рахункової палати несуть персональну відповідальність.

Контрольно-ревізійна функція є важливим джерелом для прове­дення експертно-аналітичної роботи. Інформація за пере­вір­ками, реві­зіями та обстеженнями використовується при проведенні експертизи та поданні висновків Рахунковою палатою щодо проекту Державного бюджету України, проектів нормативних актів з питань бюд­жетно-фінан­сової та грошово-кредитної систем, окремих напрямів бюджетно-фі­нан­сової, грошово-кредитної політики тощо.

Експертно-аналітична функція реалізується у двох напрямах: у підготовці експертних висновків за конкретними документами і ана­лі­тичних матеріа­лів. Так, Рахункова палата проводить експертизу проектів Державного бюд­жету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України; здійснює аналіз і дослідження порушень і відхилень бюджетного процесу, підготовку і внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо їх усунення, а також удоско­налення бюджетного законодавства в цілому; готує і подає висновки до Верховної Ради України та її комітетів щодо виконання Державного бюджету України, зокрема доходів і видатків загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік; проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету України про здійснення ним державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна України та посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управління майном, що є основним національним багатством, власністю україн­ського народу.

Значне місце у системі контролю за дотриманням бюджетного законодавства займає Міністер­ство фінансів України, яке розробляє та проводить єдину державну фінансову політику, а також забезпечує її проведення.

Відповідно до Бюджетного кодексу України Міністерство фінан­сів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законо­давства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законо­давством України.

Однією з основних функцій Міністерства фінансів України є здій­снення фінансового контролю у процесі розробки Державного бюд­жету. Так, відповідно до Бюджетного кодексу за складання проекту закону про Державний бюджет України відповідає Міністерство фінансів України. Воно здійснює загальну організацію та управ­ління ви­конанням Державного бюджету України, а це означає, що Міністерство фінансів контролює як надходження коштів до бюджету, так і їх витрачання. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.

Відповідно до пункту 4 Положення про Міністерство фінансів України, яке затверджене Указом Президента України від 26.08.1999, Міністерство фінансів здійснює в межах своїх повноважень контроль за цільовим вико­ристанням коштів державного та місцевих бюджетів, бере участь у здійсненні контролю за дотриманням інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами відповідно до зако­нодавства; здійснює у межах своїх повноважень контроль за додержанням суб’єктами підприємницької діяльності законодавства, що регулює питання видобутку, виробництва, використання і реалі­зації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, проводить в уста­новленому порядку перевірку щодо операцій з дорогоцінними мета­лами і дорогоцінним камінням; здійснює фінансовий контроль за діяль­ністю агентів, що мають свідоцтво на проведення державних грошових лотерей, а також проводить у міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самовряду­вання, на підприємствах, в установах і організаціях, в установах банків та інших фінансово-кредитних установах усіх форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів, звітів, планів, кошторисів та інших документів щодо зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів, а також одержує пояснення, довідки й відомості з питань, що виникають під час перевірки. Відповідно до Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України разом з Рахунковою палатою у порядку, визначеному Верховною Радою України здійснює контроль за проведенням таємних видатків[22].

Здійснення суто контрольної функції у сфері фінансів не можливе без виконання, здійснення інших функцій. Якщо функцію контролю вважати основною, то інші функції, які сприяють її виконанню або обслуговують її, будуть мати назву допоміжних. Звичайно, такий поділ функцій на основні та другорядні в даному випадку є умовним, бо Міністерство фінансів не є суто органом фінансового контролю, а є центральним спеціалізованим органом державної виконавчої влади з управління фінансами. Тому поряд із контрольною функцією слід відмітити організаційну функцію. Вона створює умови для здійснення Міністерством фінансів України покладених на нього завдань, передбачає їх встановлення, здійснення певних дій, які спрямовані на забезпечення виконання контрольної функції. Інакше кажучи, організаційна функція полягає у здійсненні Міністерством фінансів певних організаційних дій, що в подальшому сприятиме здійсненню контролю. Оскільки Міністерство фінансів є органом управління фінансами, то воно, відповідно, відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України; подає проект закону про Державний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду; затверджує бюджетний розпис; бере участь у розробленні прогнозних показників економічного і соціального розвитку України на поточний період та перспективу; у межах своєї компетенції здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України; бере участь у розробленні та здійсненні заходів щодо фінансового оздоровлення і структурної перебудови економіки; забез­печує у встановленому порядку цільове фінансування загальнодержавних національних програм; погоджує в установленому порядку призна­чення на посаду та звільнення з посади керівників фінансових управ­лінь обласних, Київської і Севастопольської міських державних адмі­ністрацій; визначає порядок подання центральними та місцевими орга­нами виконавчої влади необхідних матеріалів для проведення аналізу ефективності діючої податкової системи та пропозицій щодо її вдосконалення; здійснює за дорученням Кабінету Міністрів України в установленому порядку випуск державних цінних паперів, визначає обсяги емісії облігацій внутрішньої державної позики за строками погашення у межах загального обсягу емісії, виступає від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення облігацій, що випускаються; організовує в межах своїх повноважень виготовлення бланків цінних паперів і документів суворого обліку; співпрацює відповідно до визначених повноважень з міжнародними фінансовими організаціями та за дорученням Кабінету Міністрів України проводить з ними переговори і консультації з питань фінансової політики та укладення кредитних договорів, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України; здійснює у випадках, передбачених законодавством, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; надає з Державного бюджету України в установленому порядку позички в разі виникнення тимчасових касових розривів під час виконання бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, які мають бути погашені в установлені строки у межах поточного бюджетного року; надає відповідно до законодавства відстрочку та розстрочку за платежами Державного бюджету України[40].

Міністерство фінансів України, здійснюючи організаційну функцію, бере участь у розробленні, підготовці різноманітних заходів, пропозицій, зокрема: подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вдосконалення взаємовідносин між Державним бюджетом України і місцевими бюджетами.

З метою забезпечення належного виконання Державного бюджету, що в подальшому сприятиме і належному здійсненню контролю, Міністерство фінансів здійснює функцію регулювання. Так, якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших асигнувань головним розпорядником бюджетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) приймає рішення про при­ведення у відповідність бюджетного призначення Державному бюджету Укра­їни (місцевому бюджету). У певних випадках функція регулювання тісно пов’язана із контрольною і здійснюється після проведення контрольних дій. Так, якщо за результатами місячного звіту про виконання загального фонду Державного бюджету України виявиться, що отриманих надходжень недостатньо для здійснення бюджетних асигнувань відповідно до бюджетних призначень з урахуванням граничного рівня дефіциту (профіциту), затвердженого законом про Державний бюджет України, Міністерство фінансів України встановлює тимчасове обмеження асигнувань загального фонду Державного бюджету України. Якщо ж за результатами квартального звіту про виконання Державного бюджету України має місце недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більш ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом Державного бюджету на відповідний період, Міністр фінансів готує пропозиції про внесення змін до Державного бюджету України[39].

Наступною є функція прогнозування. Міністерство фінансів України, як передбачає Бюджетний кодекс України, здійснює прогнозування доходів бюджету, показників зведеного бюджету України. Прогнозування є початковим етапом, з якого починається формування бюджету. І якщо ці запрограмовані показники будуть найбільш точними, то це в подальшому приведе до повного виконання бюджету.

Існує також аналітична функція.. Так, Міністерство фінансів здійснює аналіз виконання бюджету, на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів.

У системі Міністерства фінансів є спеціальні контрольні служби: Державна контрольно-ревізійна служба та Державне казначейство України.

Структура органів Державного казначейства майже повністю повторює адміністративно-територіальний поділ держави – це цент­раль­ний апарат, яким є Головне управління Державного казначейства України, територіальні органи – управління у Автономній Республіці Крим, у всіх областях, містах Києві й Севастополі, а також районні, місь­кі та районні у містах відділення. Саме Державне казначейство та його органи є юридичними особами, мають розрахункові та інші ра­хунки в установах банків, печатку.

Органи Державного казначейства створені з метою проведення державної бюджетної політики, ефективного управління доходами і видатками у процесі виконання не лише Державного, а з 1 січня 2002 року і місцевих бюджетів, посилення контролю за надходженням, ці­льо­вим і економним використанням державних коштів.

Завдання, що покладені на Державне казначейство України, визначає Указ Президента України “Про Державне казначейство України” від 27 квітня 1995 року із наступними змінами і доповненнями.

У Положенні про Державне казначейство, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року із наступними змінами і доповненнями також виділені ці завдання у статті 4. Тому доцільно на початку даного пункту вказати, що “завданнями Державного казначейства є” і, відповідно, перерахувати їх.

На Державне казначейство відповідно до Указу Президента “Про Державне казначейство” покладені наступні завдання: організація виконання Державного бюджету України і здійснення контролю за цим; управління наявними коштами Державного бюджету України, зокрема в іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фон­дів і позабюджетними коштами установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України; фінансування видатків Державного бюджету України; ведення обліку касового вико­нання Державного бюджету України, складання звітності про стан вико­нання Державного бюджету України; здійснення управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства; розподіл між Державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України; здійснення контролю за надходженням, використанням коштів державних позабюджетних фондів і позабюджетних коштів установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України; розробка нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бюджетів усіх рівнів, які є обов’язковими для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти та кошти державних позабюджетних фондів.

Слід дещо звернути увагу на деякі розбіжності, що існують у визначенні завдань в Указі та у Положенні про Державне казначейство. Так, Указом Президента передбачено складання Державним казначейством звітності про стан виконання Державного бюджету України, а у Положенні йдеться про складання звітності про стан виконання як державного, так і зведеного бюджетів. Останнє, організацію і здійснення збирання, зведення та аналіз фінансової звітності про стан вико­нання як державного, так і зведеного бюджетів, відносить до функцій Головного управління Державного казначейства, отже, до Указу Пре­зидента потрібно внести відповідні зміни. Є деякі неточності у визна­ченні останнього завдання Державного казначейства. В Указі зазначено, що Державне казначейство розробляє нормативно-методичні документи з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бюджетів усіх рівнів, які є обов’язковими для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти та кошти державних позабюджетних фондів, а у Положенні зазначено, що Державне казначейство і затверджує ці документи, але не вказано, що вони є обов’язковими. На думку автора, вказувати на те, що Державне казначейство затверджує ці документи, не потрібно, оскільки розробка документів передбачає і їх затвердження. Із зазначеного у тексті видно, що документи називаються нормативно-методичними, а це не зовсім правильно. Краще зазначити, що Державне казначейство розробляє інструктивні та інші нормативні акти. Так, наприклад, від­повідно до статті 112 Бюджетного кодексу України Державне казначейство встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та скла­дан­ня звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань.

Для виконання завдань органи Державного казначейства наділені певними функціями, які визначає Положення про Державне казна­чейство. Державне казначейство реалізує принцип єдиного рахунка Державного бюджету, що дає змогу мати щоденно вичерпну інфор­мацію про стан держав­них фінансів. Воно, виконуючи приписи Закону “Про Державний бюджет України”, який приймає законодавчий орган держави, лише контролює його фактичне виконання, хоча у певних ви­падках ці приписи можуть бути незаконними та привести до певних порушень. Зазначене вище свідчить про те, що Державне казначейство є просто виконавцем. А може було б доцільно для попередження таких порушень наділити його певними повноваженнями, зокрема надати право при виявлені явних порушень подавати заяву чи клопотання про їх усунення, наприклад, до Кабінету Міністрів України, який відповідно до Конституції України забезпе­чує проведення фінансової політики та забезпечує виконання Державного бюджету України чи до Президента України, який наділений правом підписувати закони, які, до речі, змінюються незаконно. Це єдиний державний орган виконавчої влади, що займається організацією виконання бюджету. Кримінальний кодекс України (стаття 211)[4] встановлює відповідальність за видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету усупереч встановленому законом порядку.

Відповідно до положень Бюджетного кодексу в Україні застосовується казначейська форма обслуговування Державного та місцевих бюджетів, яка передбачає здійснення Державним казначейством Укра­їни операцій з коштами бюджетів; розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів, контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті завдань та проведенні платежів, бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України зведення, складання та надання звітності про виконання Державного бюджету України здійснюється Державним казначейством України.

Крім зазначених, до організаційних функцій саме Головного управління Державного казначейства можна віднести: здійснення управління доходами і видатками державного бюджету, проведення операцій з наявними бюджетними коштами, зокрема в іноземній валюті, у межах розпису доходів і видатків державного бюджету.

Бюджетний кодекс України надає право Державному казначейству України у передбачених цим кодексом випадках призупиняти бюджетні асигнування, а також застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях. Зазначене вище дає підставу вважати, що однією із функцій Державного казначейства є право застосовна.

Як зазначалося вище, у системі Міністерства фінансів України існує спеціальна служба, яка здійснює фінансовий контроль, – контрольно-ревізійна служба, що діє на підставі Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26 січня 1993 року.

Закон “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” [8]визначає статус державної контрольно-ревізійної служби, її функції та правові основи діяльності. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 року було затверджено Положення про державну контрольно-ревізійну службу в Україні, яке закріпило особливий правовий статус державної контрольно-ревізійної служби України, який полягає у її підпорядкованості центральному спеціалізованому органу державної виконавчої влади з управління фінансами – Міністерству фінансів України. А це означає, що саме державна контрольно-ревізійна служба, відповідно, є органом державної виконавчої влади та має розгалужену структуру.

Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі підпорядковуються Головному контрольно-ревізійному управлінню України. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ревізійні під­розділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.

Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” визначає загальні завдання, що стоять перед органами державної контрольно-ревізійної служби, які розглянуто у попередніх розділах. Законодавство окремо, більш конкретно, визначає коло завдань, що покладені на Головне контрольно-ревізійне управління України, яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України. Положенням про Головне контрольно-ревізійне управління України, яке затверджене Указом Президента України від 28.11.2000 № 1265/2000, до основних завдань Головного контрольно-ревізійного управління України віднесено: підготовку пропозицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; забезпечення у встановленому порядку реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю за використанням відповідно до законодавства міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами і організаціями незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої приналежності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів та державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та попередження їх у подальшому.

Ці завдання є загальними і можуть бути актуальними протягом тривалого проміжку часу. Однак перед органами державної контрольно-ревізійної служби на кожному етапі її розвитку постають більш кон­кретні завдання, які є найактуальнішими для даного періоду, на вико­нання яких направляються зусилля державної контрольно-ревізійної служби і вони викладаються у певних нормативних актах. Так, Наказом Міністерства фінансів України від 31.05.2000 № 118 затверджено Основні завдання державної контрольно-ревізійної служби в Україні на 2000–2004 рр. (Стратегія діяльності державної контрольно-реві­зійної служби). Стратегія діяльності державної контрольно-реві­зійної служби розроблена на виконання завдань, що містяться у Посланні Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у ХХІ століття”, і включає систему правових, організаційних, методологічних і кадрових заходів. Одним із основних завдань, що визначає Стратегія діяльності державної контрольно-ревізійної служби, від виконання якого залежить належне здійснення всіх інших завдань, є вдосконалення діючого законодавства. У період до 2004 року, враховуючи недосконалість Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, необхідно підготувати і забезпечити прийняття нормативно-правових актів щодо надання органам державної контрольно-ревізійної служби повноважень з певних питань. Зокрема, наприклад, передбачається надати повноваження органам державної контрольно-ревізійної служби з питань здійснення контролю за виконанням дохідної і видаткової частин бюджетів усіх рівнів, які входять до бюджетної системи України.

Органи державної контрольно-ревізійної служби виконують також і допоміжні функції, які забезпечують здійснення контрольно-ревізійної. До таких функцій можна віднести організаційну, нормотворчу, аналітичну, інформаційну, правозастосовну.

Для належного здійснення фінансового контролю, реалізації контрольно-ревізійної функції необхідно розробляти методологію контрольно-ревізійної роботи, тобто розробляти інструктивні та інші нормативні акти про проведення ревізій та перевірок – це є одним із елементів нормотворчої функції, яку виконують органи державної контрольно-ревізійної служби. Головне контрольно-ревізійне управління України і контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі ще й розробляють пропозиції щодо удосконалення контролю. А Головне контрольно-ревізійне управління України відповідно до законодавства розробляє і затверджує нормативно-правові акти, що регламентують діяльність органів державної контрольно-ревізійної служби, бере участь у підготовці пропозицій щодо вдосконалення фінансової системи України. Із зазначеного можна зробити висновок, що виконання нормотворчої функції спрямоване на вдосконалення проведення фінансового контролю, а також на вдосконалення діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби.

Однією із функцій органів державної контрольно-ревізійної служби є організаційна. Так, Головне контрольно-ревізійне управління України та контрольно-ревізійне управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі організовують роботу контрольно-ревізійних підрозділів у Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі; здійснюють методичне керівництво та контроль за їх діяльністю. У даному випадку контроль є функцією управління. Крім цього, Головне контрольно-ревізійне управління України здійснює заходи щодо добору, розстановки, професійної підготовки та перепідготовки кадрів органів державної контрольно-ревізійної служби; організовує в межах своїх повноважень роботу щодо забезпечення охорони державної таємниці в органах державної контрольно-ревізійної служби.

Однією з функцій Головного контрольно-ревізійного управління України і контрольно-ревізійного управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі є аналітична. Вони узагальнюють наслідки документальних ревізій і перевірок у випадках, передбачених законодавством, узагальнюють досвід проведення ревізій і перевірок, а Головне контрольно-ревізійне управління України ще й здійснює аналіз стану додержання фінансової дисципліни. До речі, у Стратегії діяльності державної контрольно-ревізійної служби вказано, що одним із кроків щодо підвищення дієвості державної контрольно-ревізійної служби має стати суттєве посилення аналітичної роботи її органів з питань фінансової дисципліни в державі. Визначаючи основні функції органів державної контрольно-ревізійної служби, ні Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, ні Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України чітко не визначають аналітичну функцію. На наявність цієї функції вказує лише те, що органи державної контрольно-ревізійної служби узагальнюють мате­ріали ревізій (перевірок), якому відповідно повинні передувати вивчення та аналіз.

З аналітичною функцією тісно пов’язана інформаційна. Так, узагальнюючи наслідки документальних ревізій і перевірок, Головне контрольно-ревізійне управління України і контрольно-ревізійне управління в Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі повідомляють про них органам законодавчої та виконавчої влади і, узагальнюючи досвід їх проведення, поширюють його серед контрольно-ревізійних служб. Таке поширення, наприклад, відбувається шляхом публікування певних статей у спеціальній рубриці “З досвіду роботи” у журналі “Фінансовий контроль”, який є інформаційно-аналітичним, науково-практичним виданням державної контрольно-ревізійної служби України. Крім цього, Головне контрольно-ревізійне управління України інформує громадськість через засоби масової інформації про заходи щодо здійснення контролю за додержанням фінансової дисцип­ліни та систематично інформує Президента України, Кабінет Міністрів України про факти порушень фінансової дисципліни, виявлені ревізіями і перевірками фінансово-господарської діяльності. Стратегія діяльності ДКРС поза увагою не залишила і належне виконання цих функцій, бо в ній зазначається що державній контрольно-ревізійній службі необхідно підвищити якість інформаційно-ана­літичних матеріалів за результатами проведених ревізій та перевірок, що надсилаються керівникам центральних і місцевих органів влади, підприємств, установ і організацій.

Значне місце у контролі держави за бюджетним процесом та дотриманням бюджетного законодавства відіграють правоохороні органи України. Хоча їх роль досить специфічна та досить вузько направлена. Основним завданням правоохоронних органів являється викриття, попередження та профілактика злочинів у даній сфері. Провідну роль в цьому відіграють державна служба по боротьбі з економічними злочинами та управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, Прокуратура України, підрозділи по боротьбі з економічними злочинами Служби безпеки України та у ряді випадків податкова міліція ДПА України. Дані служби керується у своїй діяльності рядом нормативних актів основними з яких є Кримінальний та кримінально – процесуальний кодекси України, Закони України “Про міліцію”, “Про прокуратуру”, “Про службу безпеки України”, “Про оперативно – розшукову діяльність” та ін.

На відміну від інших органів державного контролю за дотриманням суб’єктами бюджетних правовідносин бюджеткного законодавства правоохоронні органи не проводять планових перевірок, оскільки не можливо запланувати кількість злочинів, які вчинять суб’єкти бюджетних правовідносин в той чи інший період. Робота правоохоронних органів, як правило, планується та проводиться по двом напрямкам.

Перший – коли в ході роботи державної контрольно – ревізійної служби України, Рахункової палати України, Міністерства фінасів України або іншого контролюючого органу встановлюється факт порушення бюджетного законодавства відповідальність за який передбачена нормами Кримінального кодексу України. В такому випадку матеріали перевірки направляються в правоохоронні органи для прийняття рішення згідно ст.97 Кримінально – процесуального кодексу України і якщо в даних матеріалах вбачаються ознаки злочину, то відповідний правоохоронний орган порушує кримінальну справу та проводить попереднє розслідування.

Другий напрям роботи – проведення оперативними підрозділами вищевказаних установ опереативно–розшукової діяльності, самостійне виявлення порушень бюджетного законодавства та притягнення винних у скоєнні злочину осіб до кримінальної відповідальності. В даному випадку оперативні працівники самостійно вибирають об’єкт для перевірки виходячи з наявної інформації отриманої оперативним шляхом, проводять подальший збір матеріалів необхідних для реалізації оперативно-розшукової справи та здійснюють безпосередньо реалізацію зібраних матеріалів.

Крім вищевказаних напрямків роботи правоохоронних органів слід відзначити, що прокуратурою України здійснюється контроль за додержанням бюджетного законодавства в ході загального прокурорського нагляду. Відповідно до вимог ст.5 Закону України “Про прокуратуру”[12] нагляд за виконнаням законів всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами являється однією з основних функцій прокуратури. В останні роки значна увага приділяється прокуратурою України нагляду за дотриманням законів, що стосуються, як економічних відносин у країні в цілому, так і в сфері бюджетного законодавства зокрема. Про вищевказане свідчить той факт, що за останні два роки у порівнянні з минулими роками значно зросла кількість порушених кримінальних справ по статтям кримінального кодексу України, що передбачають кримінальне покарння осіб за скоєні злочини у економічній сфері та притягнення їх до кримінальної відповідальності.

Розділ 2

Поняття та види стягнень за бюджетні правопорушення