Лекция 5. Планирование использования земель в муниципальном образовании

Планирование использования земель в муниципальном образовании. (Обоснование необходимости разработки схем землеустройства).

В соответствии с законодательством (Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») административный район представляет собой муниципальное образование — совокупность городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой действует местное самоуправление, используются природные ресурсы, формируется муниципальная собственность и местный бюджет. В муниципальном районе много собственников земли, землевладельцев и землепользователей, использующих землю под объектами промышленности, транспорта, сельского, лесного и водного хозяйства. Здесь постоянно идет земельный оборот, меняются границы землевладений и землепользований, организаций и учреждений, специализация и организационно-правовые формы хозяйствования.

Для упорядочения и организации рационального использования и охраны земель в районе, составляют Схему землеустройства — комплекс текстовых и графических материалов, имеющих юридическое, техническое и экономическое содержание, включающих научно обоснованные предложения по межотраслевому, межхозяйственному и внутрихозяйственному перераспределению и использованию земель на перспективу. Схема землеустройства района — предплановый и предпроектный документ, в котором на основе учета природных, экономических и социальных условий разрабатывают комплекс взаимоувязанных мероприятий по региональному использованию и охране земельных ресурсов, развитию и территориальной организации районного агропромышленного комплекса, регулированию земельных отношений. Схема служит основой для планирования развития АПК, разработки проектов землеустройства, мелиорации земель, объектов капитального строительства, дорожной сети и других элементов инфраструктуры. Главная задача схемы, научно обоснованное перераспределение земель, в условиях изменений форм собственности на средства производства, реорганизации сельскохозяйственных предприятий, приватизации земель. Обоснование экономически выгодного развития различных форм хозяйствования, информационное обеспечение становления элементов рыночных земельных отношений на территории района.

В схеме землеустройства осуществляется анализ состояния и использования земель в районе, определяются пути организации рационального использования и охраны земли. Подготовка нормативов по регулированию стоимости земли и платы за нее, ценообразования, среднерайонных норм бесплатной передачи земли, возмещения землевладельцам и землепользователям убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства при изъятии земель; уточнение границ населенных пунктов, а также

анализ состояния использования земель, находящихся в ведении органов местного самоуправления; выявление или уточнение площадей земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых,

выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья, неиспользуемых земель. Формирование или корректировка площадей фонда земель, подлежащего перераспределению; выделение земель с различными режимами использования; планирование потребности в земельных ресурсах для развития отраслей реального сектора экономики, определение потребности в земле граждан и юридических лиц для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей; выявление резервов земель, пригодных для сельскохозяйственного освоения, мелиорации и улучшения, обоснование включения этих земель в фонд перераспределения и очередности вовлечения новых земель в сельскохозяйственный оборот; разработка рекомендаций по перераспределению земель сельскохозяйственного назначения с учетом устранения недостатков существующих землевладений и землепользовании, образование новых и упорядочение существующих сельскохозяйственных предприятий с учетом перспектив развития крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов, расширения личного подсобного хозяйства, развития коллективного огородничества, садоводства и животноводства. Совершенствование территориального размещения отраслей сельского хозяйства, объектов производственной и социальной инфраструктуры, включая размещение хозяйственных и производственных центров, дорожной сети и других коммуникаций, разработка предложений по совершенствованию специализации и объемов производства сельскохозяйственной продукции с учетом перераспределения земель; уточнение границ территорий (земель) природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; разработка мероприятий по защите земель от эрозии, сохранению, восстановлению и повышению плодородия почв, улучшению ландшафтов, охране окружающей природной среды. Определение потребности в капитальных вложениях, материальных и трудовых ресурсах для реализации намеченных мероприятий, разработка предложений по финансированию и осуществлению мероприятий, намеченных в схеме землеустройства, за счет поступлений от земельного налога и других источников финансирования; расчет технико-экономических показателей, экологической и экономической эффективности мероприятий.

При наличии Схемы, управление земельным фондом в районе существенно улучшаются. В компетенцию районных властей входят вопросы, затрагивающие интересы проживающего населения. К ним относятся: владение, использование и распоряжение земельными и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности, контроль за использованием земель в границах района; регулирование планировки, застройки, благоустройства и озеленения, использование водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, дорожное строительство; охрана окружающей среды и др. Схема землеустройства координирует все мероприятия, связанные с использованием и охраной земель, а также определяет основные направления межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства в районе. Территорию района составляют земли различных категорий: сельскохозяйственного назначения, городов и поселков, промышленности и транспорта, лесного фонда и др. Организационно-территориальной основой развития любого района служит система землевладения и землепользования, отличающаяся по формам собственности, отраслевой принадлежности, методам хозяйствования. В экологическом отношении территория района

Рис.4. Схема землеустройства Быковского района.

выступает как единое и обособленное пространство с неповторимым комплексом природных и экономических условий и особенностями антропогенных воздействий. По отношению к схемам использования и охраны земельных ресурсов региона, схема землеустройства района представляет собой «единичную», частную разработку. Одновременно она является «общей» по отношению к проектам межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, выполняет функцию реализации стратегических землеустроительных замыслов, разработанных на уровне субъектов Федерации. Актуальность схем землеустройства районов определяется их значением как связующего звена между прогнозированием, планированием и проектированием в землеустройстве; необходимостью интеграции землеустроительной науки и производственной практики; локализацией землеустроительных действий на районном уровне.

Составные части, землеустроительной и градостроительной документации по планированию использования земель.

Землеустроительная и градостроительная документация по планированию использования земель в муниципальном районе состоит из следующих частей (разделов):

1.Природно-экономическая характеристика района

2.Анализ использования земельного фонда района

3.Планирование развития материальных и нематериальных ресурсов района

4. Определение прогнозной численности района

5. Определение перспектив развития рынка недвижимости района

6.Планирование развития промышленной и селитебной застройки

района

7. Планирование отводов земель для промышленной застройки

8. Планирование отводов для селитебной застройки в районе

9. Планирование развития промышленной и транспортной застройки

10.Планирование природоохранных мероприятий в районе

11. Прогнозирование уровня загрязнения воздушного бассейна и других показателей здоровья населения

12. Планирование мероприятий по защите земель района от антропогенного воздействия и от эрозии и заболачивания

13. Определение экономической эффективности природоохранных мероприятий в районе

14.Планирование межотраслевого баланса земель района и технико-экономических показателей

Планирование использования земель района осуществляется на основе показателей схем территориального планирования, материалов подго­товительных работ проводимых при составлении схем землеустройства и др. источникам.

Содержательная часть, материалов планирования использования земель включает решение следующих вопросов:

обоснование использования и охраны земель и распределение земель по категориям;

распределение земель по формам собственности;

определение (уточнение) режима и условий землевладения и землепользования (ограничений, обременений, сервитутов), вы­деление территориальных зон;

разработка земельного баланса района.

Основными задачами планируемого перераспределения земель являются: уст­ранение недостатков в целевом распределении зе­мельных ресурсов и повышение научной обоснованности меро­приятий, проводимых в рамках земельной реформы; приведе­ние земельно-ресурсной базы различных отраслей в соответ­ствие с перспективами развития производства и отраслевой пригодностью земель; достижение оптимальных пропорций меж­ду земельной обеспеченностью, наличием и размещением тру­довых ресурсов, материально-техническими и инвестиционными возможностями; создание предпосылок для стабилизации эколо­гической обстановки и окультуривания ландшафтов.

Научно-информационной основой перераспределения земель служит эколого-хозяйственное районирование территории. По ком­плексу первичных природных факторов (рельеф, почвы, подсти­лающие породы и т. д.) и совокупности социально-экономических условий устанавливают отраслевую пригодность земель (для сель­ского или лесного хозяйства; городского, промышленного или во­дохозяйственного строительства; охраны и воспроизводства при­родной среды). Целесообразность полной или частичной (по­этапной) реализации плана определяют с учетом ожидаемых изменений социально-эко­номических условий.

При распределении земель по формам собственности уточняют площади и месторасположение земель, находящихся в собствен­ности (пользовании):

государства (федеральных министерств и ведомств); органов муниципального управления; юридических и физических лиц.

Параллельно с этим земли района перераспределяют по катего­риям земельного фонда: сельскохозяйственного назначения; насе­ленных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, кос­мического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначе­ния; особо охраняемые (природоохранного, природно-заповедно- го, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения); лесного и водного фондов; запаса.

Анализируют состояние и оценивают степень использования земельных ресурсов, определяют перспективы развития землеполь­зования муниципального района по каждой категории земель, исходя из их приоритетности в конкретных природных, экономи­ческих и социальных условиях.

23. Планирование перераспределения и использования земель сельскохозяйственного назначения.

При планировании пло­щади и состава данной категории земель в районе:

дают характеристику земельных угодий по основным агроэкологи-ческим, технологическим и культуртехническим свойствам и со­стоянию (засоленные, переувлажненные, заболоченные, ка­менистые, эродированные), выявляют состояние почвенного по­крова, определяют степень деградации почв;

устанавливают соответствие состава и качества угодий, структуре посевных площадей агроэкологическим условиям земель района и перспективам развития сельскохозяйственного производства;

определяют потребность в сельскохозяйственных угодьях с учетом перспектив развития отраслей агропромышленного ком­плекса;

устанавливают необходимость и целесообразность улучше­ния сельскохозяйственных угодий и их трансформацию, объе­мы окультуривания, известкования, гипсования, орошения, осу­шения земель;

выявляют земли, пригодные для вовлечения в сельскохозяй­ственный оборот, а также малопродуктивные сельскохозяйствен­ные угодья и нарушенные земли, требующие землевания и прове­дения рекультивационных работ; земли, непригодные для исполь­зования в сельском хозяйстве, с целью их облесения и размеще­ния объектов внутрихозяйственного строительства;

намечают мероприятия и организационные формы использо­вания земель, вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот;

выявляют земли, которые целесообразно передать для органи­зации новых сельскохозяйственных предприятий, личных подсоб­ных и крестьянских хозяйств, коллективных садов и огородов, а также для других целей;

разрабатывают направления наиболее эффективного использо­вания и охраны земель.

При формировании земельно-ресурсной базы сельского хозяй­ства района необходимо предусмотреть более полное, эффективное, экологически безопасное использование всех земель, пригодных для рен­табельного производства продукции, экономного использования энергоресурсов.

Рис.5. Карта использования земель Красноярского сельского поселения.

Площадь земель сельскохозяйственного назначения устанавли­вают с учетом возможной передачи участков из фонда перераспре­деления вовлечения в производство новых мелиорированных и освоенных земель.

Лекция 6.

24. Планирование использования земель населенных пунктов.

В состав земель населенных пунктов, входят земельные участки, относящиеся в соответствии с градостроительным и земельным законодательством к следующим территориальным зонам:

1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Планируемая территория (площадь) населенных пунктов, определяется на основе изучения градостроительных проектов, ген­планов, схем территориального планирования и других материалов.

При проведении работ устанавливают:

динамику площади городских земель и численность населения;

удельную обеспеченность землей;

изменении в связи с расширением городов и поселков город­ского типа и включением земель сельского поселения в го­родскую (поселковую) черту и отнесением их к категории городов (поселков городского типа);

Рис.6. Схема территориальных зон г.Серафимович.

состав городских земель по угодьям;

зоны возможного расширения городов и поселков городского типа за чертой населенных пунктов.

Площади, находящиеся в ведении сельской (поселковой) администрации, определяют в границах и вне границ сельских населенных пунктов. При этом составляют экспликацию зе­мель, находящихся в ведении администрации сельского поселения, определяют пло­щади для расширения личных подсобных хозяйств, устанавлива­ют резервы свободных земель для строительства и сельскохозяй­ственного использования.

Рис.7 Карта функциональных зон.

Потребность земель для администрации сельского поселения определяют по данным проектов планировки и застройки, межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, а при их отсутствии — на основе расчетов. Дефицит земель может быть восполнен за счет районного фон­да перераспределения, а избыток — изъят и передан нуждающим­ся гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям. В результате землеустройства района должны быть созданы ус­ловия, необходимые для динамичного развития всех населенных пунктов, возвращения им полноценного хозяйственного значе­ния, а в ряде случаев — строительства усадеб крестьянских (фер­мерских) хозяйств и кооперативов.

25. Планирование использования земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специ­ального назначения.

Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на:

1) земли промышленности;

2) земли энергетики;

3) земли транспорта;

4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

5) земли для обеспечения космической деятельности;

6) земли обороны и безопасности;

7) земли иного специального назначения.

При планировании использования земель, на основе землеустроительной документации, определяют соответствие использования земель данной категории целевому назначению; площади, необходимые для развития промышленно­сти, транспорта и иных несельскохозяйственных отраслей, а так­же площади, подлежащие охране от отрицательного воздействия

Рис.8.

промышленных и других предприятий. Общее правило формирования несельскохозяйственного зем­лепользования — строжайшая экономия земель при строительстве и эксплуатации промышленных объектов, а также обеспечение выполнения природоохранных мероприятий. В процессе работ оценивают:

динамику изъятия земель для промышленных, транспортных и других несельскохозяйственных предприятий, организаций и уч­реждений;

состав и структуру угодий, нарушенные земли, в том числе под­лежащие рекультивации;

фактическое использование земель и сельскохозяйственных угодий;

степень техногенного воздействия предприятий на природу.

По землеемким предприятиям (имеющим очистные сооруже­ния, карьеры, подъездные пути, резервные территории, санитарно-защитные зоны и т.д.) оценивают соответствие их площади нормативам, аналогам или типовым проектам.

Использование земель менее землеемких промышленных пред­приятий анализируют в сравнении с проек­там строительства и реконструкции предприятий путем сравнения фактической плотности застройки с нормативной.

Потребность в землях для промышленных предприятий, разме­щаемых вне городов и поселков городского типа, устанавливают по проектам и схемам строительства и реконструкции объектов. При отсутствии проектов развития промышленных предприятий потребность в земельной площади на перспективу для них опреде­ляют по типовым проектам аналогичных предприятий с учетом утвержденной строительными организациями плотности застрой­ки или по укрупненным нормативам.

Использование земель, находящихся под железными и автомо­бильными дорогами, трубопроводами и другими линейными со­оружениями, анализируют по данным земельного кадастра, проектной и технической документации.

Потребность в землях для строительства железных и автомо­бильных дорог, других линейных сооружений устанавливают по утвержденным нормам; для прочих несельскохозяйственных нужд (курортов, домов отдыха, пионерских лагерей и т. п.) — по схемам и проектам или укрупненным нормативам.

Землевладельцев и землепользователей, от которых предусмат­ривают передачу земель для развития промышленных предприя­тий, транспорта и других несельскохозяйственных целей, устанав­ливают в соответствии с проектами развития предприятий. Кроме того, при планировании:

определяют наличие, изъятие и использование по своему назначению земель, пригодных для ведения сельского или лес­ного хозяйства;

выделяют дополнительные площади (резерв земель) для рас­ширения промышленных предприятий на землях других категорий, а также резерва земель для возможного расширения населенных пунктов;

решают вопрос о сокращении и устранении выбросов вредных веществ и производственных отходов, своевременном проведении работ по рекультивации нарушенных земель;

устанавливают экологически безопасный режим использова­ния земель, в том числе на особо охраняемых территориях.

26. Планирование земель особо охраняемых территорий и объектов.

Площади данной категории земель планируются с учетом экологичес­кой целесообразности, а также потребности района в решении социально-экономических (оздоровительных, рекреационных и историко-культурных) и природоохранных (природозаповедных) задач. При этом учитывают национальные, исторические и другие традиции населения, не только проживающего на данной территории, но и всего общества (государства, субъекта Федерации).

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

Рис. 9. Схема расположения функциональных зон природного парка «Волго-Ахтубинская пойма».

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование; допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а также собственников.

Устройство особо охраняемых территорий предусматривает про­верку соответствия земельно-учетных данных фактическому раз­мещению земель этой категории, их наличия в составе других зем­левладений и землепользование предназначенных для производ­ственной деятельности. Устанавливают необходимость включения в состав особо охраняемых территорий дополнительных площадей в целях улучшения экологической обстановки, определяют поря­док их охраны и режим использования.

Рис. 10. Использование земель ГЛФ в Среднеахтубинском лесничестве.

площади земель лесохозяйственных предприятий, предоставляе­мые во временное пользование сельскохозяйственным предприя­тиям и гражданам для сенокошения и пастьбы скота;

мероприятия по улучшению использования земель лесохозяй­ственных предприятий.

При определении площади земель лесохозяйственных пред­приятий на перспективу учитывают земли других землепользова­телей, подлежащих облесению.

Резервами вовлечения земель лесохозяйственных предприятий в сельскохозяйственное производство могут быть участки с плодо­родными почвами, занятые малоценными лесами (II, III групп) и кустарниками, не имеющими природоохранного и рекреационно­го значения, удобно расположенные по отношению к основным массивам сельскохозяйственных угодий.

Пригодные для сельскохозяйственного использования площа­ди выявляют в лесничествах по имеющимся материалам почвен­ного обследования, лесоустройства, таксационным описаниям или землеустроител ьного обследования.

28. Уточнение площади земель водного фонда и земель запаса.

Земли водного фонда. При установлении планируемых площадей данной ка­тегории земель:

изучают динамику земель водного фонда; определяют потребности земель для водохозяйственных нужд (под водохранилище, пруды, магистральные межхозяй­ственные каналы, полосы отвода по берегам водоемов, ох­ранные зоны и др.);

выявляют резервы земель, пригодных к использованию в сель­ском и лесном хозяйстве;

решают вопрос о защите водохозяйственных объектов от загряз­нения, а смежных территорий от подтопления, оползней и т. п.

Площади, необходимые для строительства и реконструкции гидротехнических и водохозяйственных сооружений, определяют по имеющимся проектам и схемам мелиоративного и водохозяй­ственного строительства, а при их отсутствии — по укрупненным нормативам.

Под водохозяйственные объекты отводят по возможности ма­лопродуктивные земли с хорошими гидрогеологическими и огра­ниченными агроэкологическими свойствами.

Земли запаса. При планировании и определении площадей и месторасположе­ния земель запаса учитывают:

наличие болот, песков, оврагов, пустынь, каменистых поверх­ностей, развитие процессов деградации земель и т. п.;

необходимость исключения из интенсивного оборота ряда зе­мель с целью их консервации, предотвращения и прекращения процессов деградации земель;

размеры фондов перераспределения земель, включенных в ка­тегорию земель запаса;

пригодность земель запаса для использования в сельском, лес­ном и других отраслях народного хозяйства.

При разработке прогноза относительно земель запаса решают:

какие земли надо дополнительно включить в эту категорию (это преимущественно деградированные, малопродуктивные уго­дья, неудобья и т. п.);

какие земли можно исключить из земель запаса и передать конкретным землевладельцам и землепользователям (это земли, по своим эколого-хозяйственным свойствам пригодные для во­влечения в производство и перевода в другие категории).

Оценивают земли запаса по данным земельного кадастра, а также материалам обследований, в которых рассматривают следу­ющие вопросы:

состав и качественное состояние угодий;

закрепление земель по срокам временного пользования за от­дельными землевладельцами и землепользователями; продуктивность сельскохозяйственных угодий; выявление земель, пригодных к использованию в сельском и лесном хозяйстве, для организации подсобных хозяйств промыш­ленных предприятий, организаций и учреждений, коллективных садов и огородов.

Режим и условия землевладения, землепользования определя­ют (уточняют) на основе земельно-кадастровых карт, дежурных карт ограничений и обременений в использовании земель района, а также ранее составленных проектов землеустройства. При этом подбирают также данные кадастровой оценки и мониторинга зе­мель, а также нормативно-правовые и инструктивно-методичес­кие материалы по выделению охранных, санитарно-защитных, водоохранных и других зон, прибрежных полос и других террито­риальных зон, имеющих ограничения и обременения.

Лекция 7.

Планирование использования земель в зарубежных странах

Данные ра­боты, на сельских территориях, аналогичны схемам землеустройства разного уровня, разрабатываемым в нашей стране, а в городах — схемам градостроительного пла­нирования или генеральным планам поселений.

Необходимость планирования исполь­зования земель на перспективу, в Западной Европе определялась ростом городов и природоохранными целями. Именно города с 80-х годов XX в. стали сильно влиять на земельную политику госу­дарств так как земли, намечаемые под застройку, были наиболее дорогими. Поэтому, планы использования земель одновременно решали вопросы охраны природы, перераспределения земель между городским, сельским, лесным хозяйством, промышленны­ми транспортными и другими отраслями, градостроительства и земельно-хозяйственного обустройства вне и в черте городских территорий. Основой для разработки документации по планированию использования земель, служили специальные за­коны Например, во Франции в 1996 г. были приняты «Нацио­нальные директивы обустройства территории» в Швеции -Закон «Планирование и строительство» (1987 г.), в Швейца­рии _ федеральный закон «О региональном планировании» (1979 г) и т. д.

Планы делят на генеральные, составляемые, как правило, на регион со сроком действия 20...25 лет и местные (муниципаль­ные) со сроком действия 5... 15 лет. Базой любого плана служит зонирование, при котором всю землеустраиваемую территорию делят на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, пер­воочередной застройки для индивидуальных и общественных це­лей и т д. После публичного обнародования таких планов при на­личии положительного общественного мнения их утверждают и они обязательны для исполнения или их рекомендуют для исполнения.

В ряде стран зонирование территориипредставляет со­бой специальный нормативно-правовой акт, принимаемый влас­тями различного уровня и определяющий виды использования зе­мель, дифференцированные по зонам, различные ограничения и условия землепользования. Зонирование определяет и процессы ценообразования. Напри­мер, если участок сельскохозяйственных земель попадает в зону изменения целевого назначения и на нем возможно в дальнейшем строительство, то его цена возрастает в несколько раз.

В ряде европейских стран планирование использования земель нацелено на объединение (консолидацию) земель. Мероприятия по консолидации земель проводятся на основании законов (актов) о формировании не­движимости или специальных законов по объединению земель­ных участков. Задачами консолидации земель, относящимися к межхозяй­ственному (территориальному) землеустройству, являются: комассация земель (сведение разбросанных участков, принад­лежащих одному собственнику, в один массив — парцеллу); ликвидация недостатков землевладения и землепользования (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, дальноземелья и т.д.); укрупнение земельных участков за счет присоединения рядом расположенных земель.

Указанные работы в Европе проводились в первую очередь на землях сельскохозяйственного назначения и на лесных угодьях (там, где есть частная собственность на леса). Наиболее интенсив­но они велись с середины XIX в. до 30-х годов XX в., когда в Евро­пе происходило укрупнение фермерских хозяйств и ликвидация чересполосицы. Например, в Швеции, работы по консо­лидации земель были проведены на площади 20 млн га. При этом из 287 тыс. землевладельцев на новые места переехали (перенесли дома) 83 тыс.

Консолидацию земель проводят во многих странах в достаточ­но большом объеме. Это прежде всего страны Северной Европы (Швеция, Финляндия, Норвегия), Польша (южные районы), Ав­стрия и др. Работы осуществляют на основе специальных землеус­троительных проектов по консолидации земель. Поми­мо межевания и консолидации проводится перепланировка земельных участков, формирование земельной собственности, изменение целевого назначения земель, определение границ, вынос границ в натуру, разрешение земель­ных споров и др.

Кроме того, землеустроительные действия связанные с планированием использования земель, необходимы при со­вершении сделок с земельными участками, развитом земельном обороте (купле-продаже недвижимости, наследовании, даре­нии, залоге участков и их частей и др.). Работы выполняют землеме­ры, как правило, за счет средств земельных собственников, если государство не вмешивается в регулирование земельных отно­шений.

Развитие законодательства о планировании и организации рационального землепользования.

Без четко определенной политики формулирования ее целей, задач и результатов в зарубежных странах не проводят ни одно мероприятие, касающееся развития территорий. Эта политика воплощается в

широко обсуждаемые перспективные планы использования земель и развития территории на различных уровнях, которые через утверждаемые и финансируемые программы регулирования землепользования и проекты землеустройства осуществляют в конкретной местности.

Система организации рационального землепользования например, в США наряду, с гарантией абсолютных прав собственности, включает элементы общественного контроля за использованием земель. Эта тенденция в последнее десятилетие усиливалась, несмотря на традиционно минимальное вмешательство в частную собственность со стороны государства, осуществлявшееся в основном на уровне местных властей.

Первоначально законы о распределении земель (включая Закон о гомстедах) не содержали каких-либо ограничений для перевода любых участков в частную собственность. Затем, это положение было пересмотрено, и статус некоторых земель был определен как не подлежащих переводу в частное владение. К их числу были отнесены леса (ставшие национальными) и индейские резервации. Кроме того, значительные площади земель (например, пастбища), которые формально могли быть переданы в частную собственность, так и остались в общественной.

Анализируя государственную политику в области планирования использования земель в период их освоения, можно сделать следующие выводы.

1. Первоначальное сосредоточение земли в общественной собственности и монополизация федеральным правительством права ее распределения стали важным условием развития Американского государства. В частности, земельные ресурсы оказались важнейшей «расходной статьей» государственного бюджета — с помощью их распределения происходило целевое финансирование программ развития общественной инфраструктуры.

2. Передача земельных ресурсов, которые могли быть использованы в целях производства, в частную собственность было наиболее эффективной мерой из всех возможных в сложившейся ситуации. Огромные массивы плодородных земель требовали освоения, и в условиях ограниченности государственных средств наилучшим способом для этого было создание класса мелких собственников и закрепление за ними земельных участков.

3. Фактически бесплатная раздача земель оказалась оптимальным способом их распределения в условиях низкого стартового капитала землевладельцев.

4. Предоставление земель в частную собственность может происходить лишь после предварительного обоснования необходимости в этом. Определенные виды земель (рекреационные, особо охраняемые, регулирующие состояние экосистем и т.п.) составляют общенациональное достояние, и их передача в частные руки нецелесообразна.

В США были выработаны и апробированы разнообразные методы воздействия государства на использование земель, находящихся в частной собственности. Для этих целей государство использует как прямые законодательные ограничения абсолютного права собственности на землю, так и методы косвенного воздействия на принятие решений по использованию земель. К прямым ограничениям можно отнести сохраняющееся за государством право изымать в определенных случаях земельные участки у собственников без выплаты компенсаций, а также ограничения на продажу сельскохозяйственных земель иностранным гражданам.

Началом пересмотра роли государства в системе регулирования землепользования стал Закон о ревизии, принятый в 1891 г. Этот закон обозначил поворот в государственной политике землепользования от позиции невмешательства к положению, когда государство в лице федерального правительства стало наиболее последовательным хранителем земли — национального достояния. Одним из результатов этого закона стало образование государственного лесного фонда на площади около 61 млн га. В целях сохранения почв и предотвращения процессов эрозии в 1935 г. был принят Закон о консервации почв. Принятию этого закона предшествовала засуха, охватившая большинство штатов страны в 1934 г., и последовавшие за этим сильные пылевые бури на Великих равнинах. Практическое руководство действиями по принятой тогда программе осуществляла Служба консервации почв, созданная в рамках Министерства сельского хозяйства. Специалистами этой службы был разработан типовой вариант закона о консервации почв для штатов, в котором предусматривалось создание так называемых консервационных районов, что облегчало и повышало эффективность проведения консервационных мероприятий. В результате к 1952 г. все штаты страны приняли соответствующие законодательные акты.

В сельскохозяйственном законе, принятом в 1936 г., были дополнены и развиты положения закона о консервации от 1935 г.

Предусматривалась классификация всех сельскохозяйственных культур по воздействию на почву — истощающие (зерновые, хлопок и т. п.) и консервирующие (люцерна, клевер, пастбищные травы и т. п.). Фермерам, согласившимся перевести часть своих посевных площадей из-под культур первого типа под вторые, предлагались определенные субсидии. В соответствии с законом была начата продолжающаяся до настоящего времени (с корректировками) программа сельскохозяйственной консервации.

. Наиболее заметно тенденция к усилению государственного регулирования проявилась в начале 70-х годов, совпав по времени с активизацией движения по защите окружающей природной среды. Центр тяжести мероприятий по регулированию переместился с локального уровня на региональный и федеральный. Так, в 1975 г. федеральное правительство израсходовало 40 млрд долл. на программы, в той или иной степени оказывающие воздействие на использование земель, находящихся в частной собственности. В этом же году федеральное правительство получило в собственность 558, 9 тыс. акров частных земель.

В соответствии с положениями сельскохозяйственного закона 1996 г. издержки на программы консервации, увеличены, в течение 1996—2002 гг. на 2 млрд долл., т. е. в среднем на 300 млн долл. ежегодно. Следует иметь в виду, что государственное регулирование земельных отношений ограниченно. Господствует мнение, что такое регулирование служит не целям экономического планирования, а защите общественных интересов — предотвращению угрозы здоровью, безопасности или благосостоянию граждан. В США не существует единого федерального законодательства в области планирования и развития городского и сельского землепользования. Федеральные власти могут лишь опосредованно стимулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов, хотя предлагают стандарты и модельные законы в этой области. Контроль за развитием землепользования и застройкой находится в компетенции штатов, которые полностью или частично передают свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы. Например, Закон Флориды гласит, что каждый округ и каждый муниципалитет в этом штате разрабатывает и утверждает комплексный план (развития территории). В шт. Орегон Верховный суд записал, что план, утвержденный планировочной комиссией, и инструкция по зонированию, принятая администрацией округа, должны быть взаимосвязаны, их используют при контроле за использованием земли. В США впервые зонирование территории было проведено в Нью-Йорке. В 1916 г. был принят закон этого города о зонировании. В 1928 г. был опубликован «Стандартный закон о возможностях городского планирования», на основании которого графства и муниципалитеты могли принимать нормативные правовые акты о планировании. Практика же показала, что сначала отдельные штаты принимали рамочные законы о планировании и зонировании, в соответствии с которыми графства и муниципалитеты разрабатывали и принимали свои нормативные акты.

В 1975 г. Законодательным институтом США был утвержден «Модельный закон о развитии землепользования».

В соответствии с Законом о зонировании местные органы наделены правом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения документы, местные законы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного «Стандартного уполномочивающего закона штата о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Во многих штатах существуют специальные законы о

зонировании. Их принимают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требуется законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существующих законов. Таким образом, если федеральные власти принимают Закон США, то власти штата утверждают свой закон, a муниципалитеты, наделяемые Конституцией штата и

уполномочивающим законом правом разрабатывать и утверждать собственные законы и документы, принимают декреты. Местная нормативная база по зонированию территории состоит из законов (декретов) по зонированию, процедурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Закон о зонировании состоит из двух частей: зональных правил и плана (карты) зонирования территории. Зональные правила

обычно включают общие положения, определение понятий, описание требований к плану землепользования и застройки участка, правил разрешенных видов использования, условий отклонений от зонального плана и др.

Планирование использования земель в США.

Планирование использования земель в США — мощнейший механизм регулирования землепользования. Оно имеет более чем вековые традиции и изначально связано с ростом и развитием городских территорий и их застройкой. В дальнейшем планы использования и охраны земель стали составлять и на территории, прилегающие к городам, охватывая сельские местности и целые округа. Планы и проекты, осуществляются в течение 15...25 лет и полностью меняют облик всей территории. Планы использования земель имеют различное содержание в зависимости от уровня административно-территориального образования, на котором их разрабатывают. В городах планы составляют: на территорию всего города —

генеральный план; на территорию района — районный план; на территорию муниципалитета — местный план, на территорию конкретных земельных участков — план планировки и застройки, строительный план и др.

В сельской местности планы обычно составляют на территорию округов, графств и муниципалитетов.

Все планы имеют тщательное социальное, экономическое и экологическое обоснование, широко обсуждаются и взаимосвязаны между собой.

Многие штаты США имеют стратегические планы своего развития. Для этого существуют специальные отделы, разрабатывающие такие планы. Например, в шт. Небраска имеется Государственное управление планирования и программирования. Каждый округ создает планировочную комиссию с дирекцией зонирования, отделами планирования, земельного контроля, административными подразделениями и комитетом межевания. В шт. Небраска комиссия состоит из 40 чел. планировщиков, сотрудничающих с властями, архитекторами и землемерами. Полномочия комиссии регулируются более 70 документами (стратегический комплексный план, план использования земель, транспортный план, план зонирования, план размещения коммуникаций и т.д.).

Все разрабатываемые планы составляют с учетом следующих требований:

они должны являться частью физического планирования, т. е. трансформировать земельную политику в конкретную схему развития территории и показывать, как, почему, где и когда изменять целевое назначение земельных участков, строить или сносить здания и сооружения, осуществлять природоохранные и другие меры; это не планы охраны здоровья, социальной поддержки или экономического развития, это перспективы развития землепользования, хотя и учитывающие вышеперечисленные моменты; разрабатывают их на длительную перспективу: генеральный план — 20...30 лет, план развития территории округа (района — 15 лет, муниципальный план —5... 15 лет). Планы должны учитывать реальный переход от настоящего к будущему, что может повлечь

за собой разработку плана первой очереди с сроком в 5 лет. Планы должны быть комплексными, всесторонними, учитывать не только использование земель, но и развитие строительства, транспорта, коммунальных систем, рекреации и др.; планы должны проводить в жизнь земельную политику, хотя в ряде штатов США они могут и не приобретать силу закона; в других случаях они служат юридической основой для зонирования, перепланировки, планирования бюджета и различных улучшений; данные планов должны помогать властям, планировочным комиссиям, мэрам, главам администраций различного уровня, менеджерам принимать решения в области развития

землепользования.

Основу планирования использования земель, составляет зонирование территории. Под зонированием понимают деление территории муниципалитета (или округа) на зоны (районы) для целей регулирования использования земель, находящихся в частной собственности. Зонирование территории закрепляется соответствующим местным законом или декретом, который включает в себя план зонирования и правила использования земель в различных зонах. В США наиболее распространены виды зон: жилая (низкой, средней и высокой плотности застройки); промышленная; коммерческая; транспортная, коммуникаций и утилизации; торговая;

обслуживания (сервиса); культурная, развлечений и рекреации; использования ресурсов и добычи полезных ископаемых (сельскохозяйственная, лесная, имеющая отношение к сельскому и лесному хозяйству, рыболовства, добычи полезных ископаемых и др.);

водные площади, неразвиваемые и резервные территории. В соответствии со «Стандартной инструкцией кодирования использования земель» в США выделяется 9 основных категорий и 99 классов земель для зонирования. Для каждой зоны устанавливают одинаковый правовой режим, в рамках которого дают перечень основных, вспомогательных и временных видов использования земли и строений, предельные размеры площади участка, ограничения размеров строений и их размещения на участке, плотности застройки, соотношение площади жилой застройки и открытых пространств, условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др.

В плане зонирования территории города также показывают: минимальный размер земельного участка, его минимальную протяженность (длину) со стороны улицы, предельную высоту застройки, минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка, максимальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земельного участка, минимальную или максимальную площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка), совместимость зданий с точки зрения эстетико-архитектурных требований. В дополнение к плану зонирования разрабатывают правила межевания или перепланировки земель, которые вместе с первым документом используют для контроля землепользования. Правила межевания или перепланировки содержат требования и стандарты, которые необходимо выполнять при разделении

фермерских или резервных (свободных) земель на массивы и земельные участки в ходе развития городских территорий. Эти требования и стандарты определяют размер и форму земельных участков, кварталов, ширину и длину улиц, строительные нормы и правила размещения дорог, обочин, коллекторов, водопроводных магистралей, тротуаров, пешеходных дорожек. В связи с урбанизацией в США постоянно требуются новые земли для роста и развития городов. Как правило, это прилегающие сельскохозяйственные территории с плодородными землями, которые находятся в частной собственности. Поэтому через механизм планирования использования земель и зонирования территории государство ищет компромисс между общественными и частными интересами, между природоохранными требованиями и интенсификацией природопользования, ограничивая изъятие ценных сельскохозяйственных угодий для нужд городов, промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей.

Поэтому в США сформировалась система законодательства, ограничивающая перевод сельскохозяйственных земель в иные категории. К ним относятся: федеральный Закон о защите сельскохозяйственных земель (1981 г.), Закон о фермах для будущего (1990 г.), законы штатов о сельскохозяйственных районах.

Последние дают земельным собственникам возможность ослабления на уровне штатов и местном уровне законодательных правил, которые так или иначе препятствуют сельскохозяйственной деятельности; дифференциации налогообложения. Отнесение земель к разряду сельскохозяйственных в плане зонирования дает возможность судебным органам запретить несельскохозяйственное использование земель. Планы использования и охраны земельных ресурсов реализуются через специальные программы регулирования.

Крупнейшей по объему финансирования и числу участников в 90-е годы стала программа консервационного резерва, осуществляемая Министерством сельского хозяйства и предусматривающая долгосрочный (на 10 лет и более) вывод из хозяйственного оборота земель с высоким уровнем эрозии почв. Основная работа была проведена в период с марта 1986 г. по июнь 1992 г. За это время было заключено 375, 2 тыс. договоров по выводу из производства 14, 7 млн га, что составило 8 % всей посевной площади страны. По условиям программы фермерам выплачивали земельную ренту за все выведенные из оборота земли. В 1986—1992 гг. размер компенсаций составил в среднем около 123 долл. в год за 1 га. Большая часть участников программы консервационного резерва выводила пашню из оборота путем высева многолетних трав и бобовых (около 60 % заключенных контрактов), а также устройства естественных лугов (23 %). Посадку деревьев предусматривали лишь в 6 % контрактов, столько же контрактов было заключено на оставление земли под паром (устройство естественного покрытия). Последний способ был наиболее дешевым из всех применявшихся: затраты на него не превышали 0, 1 долл. на 1 га. Наиболее дорогим было устройство лугов, при котором затраты на 1 га земель составляли около 111 долл. Государство компенсировало фермерам до половины стоимости работ по обустройству выведенных из оборота земель.

К середине 90-х годов XX в. срок заключенных по программе договоров начал истекать, что создавало возможность возврата в производство больших площадей «отдохнувших» земель. Это могло вызвать чрезмерный рост производства сельскохозяйственной продукции, нарушить сложившееся равновесие на рынке и вновь повысить эрозионную опасность. Поэтому в соответствии с сельскохозяйственным законом 1996 г. действие программы было решено продлить. Максимально возможная к выводу из оборота

площадь была установлена в размере 14, 7 млн га.