Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации

Одним из видов государственного финансового контроля является бюджетный контроль. Он осуществляется в бюджетной системе Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Таким образом, бюджетную систему Российской Федерации образуют и государственные, и муниципальные финансы.

Следовательно, бюджетный контроль можно охарактеризовать как государственный и муниципальный финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации (рис. 3).

Рис. 3. Государственный и муниципальный финансовый контроль

в бюджетной системе Российской Федерации

Если в каком-либо документе или тексте речь идет только об одном виде государственного финансового контроля – бюджетном, то понятия «финансовый контроль» и «бюджетный контроль» применяются как синонимы. Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется понятие «государственный (муниципальный) финансовый контроль», так как данный кодекс регулирует только бюджетные правоотношения и на другие виды государственного финансового контроля (налоговый, банковский, валютный и др.) его действие не распространяется.

Предметом бюджетного контроля, таким образом, будут являться государственные и муниципальные финансы, образующие бюджетную систему Российской Федерации.

Кроме того, в предмет бюджетного контроля входит государственное и муниципальное имущество. Данное положение проистекает из того, что это имущество во-первых, имеет балансовую стоимость, во-вторых, является источником доходной части соответствующих бюджетов. Доходы от использования и реализации государственного и муниципального имущества зачисляются в состав неналоговых доходов соответствующих бюджетов. Поэтому процессы управления имуществом и бюджетными средствами тесно связаны и подлежат бюджетному контролю.

Объектами бюджетного контроля являются органы государственной власти и государственные органы, органы местного самоуправления и муниципальные органы, осуществляющие управление бюджетными средствами соответствующих бюджетов, управление и распоряжение государственным и муниципальным имуществом.

К объектам бюджетного контроля относятся и другие участники бюджетного процесса: органы управления государственными внебюджетными фондами, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджетов, получателей бюджетных средств.

В число объектов бюджетного контроля входят также государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, организации, имеющие в составе учредителей государственные и муниципальные органы, а также все организации, получающие средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в формах и на условиях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

Субъектами бюджетного контроля выступают законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и специально созданные для этой цели органы бюджетного контроля. При этом законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления образуют органы внешнего финансового (бюджетного) контроля, а исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления – органы внутреннего финансового (бюджетного) контроля.

Для лучшего понимания сути этих двух форм бюджетного контроля и целей такого разделения рассмотрим схему управления финансами, образующими бюджетную систему Российской Федерации (рис. 4).

Рис. 4. Схема управления финансами, образующими бюджетную систему Российской Федерации

Ключевым звеном системы управления финансами, образующими бюджетную систему Российской Федерации, являются субъекты управления. Это высшие исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Они управляют соответствующими финансами при помощи таких инструментов, как нормативные правовые акты, которые имеют обязательную силу для объектов управления – финансовых органов и других участников бюджетного процесса. По сути, бюджетный процесс – это и есть процесс управления бюджетными средствами. Конечная точка процесса – получение результата. Бюджет исполнен, бюджетные средства израсходованы. Пришла пора подвести итоги – выяснить, насколько качественно исполнен бюджет, использованы ли бюджетные средства по назначению, насколько эффективно, как в этой части сработали объекты управления? В качестве обратной связи для этого существуют органы внутреннего финансового контроля. Они функционируют внутри системы управления бюджетными ресурсами, информируют исполнительные органы, являющиеся субъектом управления, о тех нарушениях и недостатках, которые допущены подконтрольными органами и организациями в результате исполнения бюджета. Рассматриваемая схема максимально упрощена. На самом деле контроль непрерывен и осуществляется в течение всего бюджетного года.

Ни одна система не существует изолированно, на нее обязательно оказывается внешнее воздействие. У субъектов практически всех систем управления есть вышестоящие руководители. Внешними по отношению к системе государственного управления являются судебные органы, высший надзорный орган – Прокуратура Российской Федерации. Субъект управления любой системы не может управлять так, как ему вздумается, а только в соответствии с установленными законодательно правилами.

Вот и в рассматриваемой системе исполнительные органы осуществляют процесс управления бюджетом в соответствии с принятым законодательным (представительным) органом законом (решением) о соответствующем бюджете. В компетенцию законодательных (представительных) органов входит не только утверждение бюджета, но и принятие отчета об его исполнении. При этом законодатель, конечно, хотел бы получить информацию о качестве исполнения бюджета, законности и эффективности расходования бюджетных средств теми органами, которые управляли процессом. Для этого предусмотрено создание законодательными (представительными) органами специальных контрольных органов. А поскольку законодательные (представительные) органы не являются элементом системы управления бюджетом, они стоят вне этой системы, то и созданные ими контрольные органы призваны осуществлять внешний финансовый контроль. Высшим органом внешнего государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. Органы, образованные законодательными органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления муниципальных образований для осуществления внешнего финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации, получили общее наименование «контрольно-счетные органы», сокращенно – КСО.

Субъекты, объекты и предмет бюджетного контроля, а также нормативно установленные взаимосвязи между ними, возникающие в процессе контроля и приводящие к требуемому результату, образуют систему бюджетного контроля Российской Федерации. В качестве элементов данной системы можно рассматривать также теоретическую и нормативную базы, принципы финансового контроля, методическое обеспечение, организационную структуру, научно-исследовательскую и учебную базу, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение, и т.д.

Система, где субъектами бюджетного контроля являются органы внешнего государственного финансового контроля, будет системой внешнего государственного и муниципального финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации. Ее упрощенно можно представить следующим образом (рис. 5).

Вне этой системы находятся законодательные (представительные) органы. Но они отображены на схеме, так как оказывают на систему существенное влияние. Во-первых, они образуют органы внешнего финансового контроля, во-вторых, осуществляют правовое регулирование деятельности этих органов, наконец, они уполномочены заслушивать отчет о результатах их деятельности.

Рис. 5. Система бюджетного контроля, осуществляемого

органами внешнего государственного финансового контроля

Система внутреннего финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации выглядит аналогично, только ее субъектами будут исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) и образованные ими контрольные органы и структурные подразделения, уполномоченные на осуществление внутреннего финансового контроля. Субъекты внутреннего финансового контроля не подотчетны законодательным (представительным) органам.

В последующих главах будут рассмотрены основные элементы системы бюджетного контроля, особенности правового регулирования, организации и осуществления внешнего и внутреннего финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации.