Особенности территориального устройства г. Тюмени

В последние годы местное самоуправление стало одним из важнейших политических институтов страны. На наш взгляд, считать совершенствование системы местного самоуправления в России реформой не совсем точно. Реформой эти изменения, на мой взгляд, можно назвать только в одном аспекте - существенное расширение возможностей определять устройство местного самоуправления непосредственно на территории, а не из Москвы, не с федерального уровня. И это, безусловно, крайне важное решение для нашей огромной, многонациональной и многообразной по климатическим, географическим и социально-экономическим условиям страны.

Федеральные законодатели решили приблизить местную власть к народу, изменив структуру муниципальных образований. Эта инициатива вызвала немало вопросов у депутатов Тюменской областной Думы.

На очередном заседании комитета по государственному строительству и местному самоуправлению регионального парламента народные избранники обсудили поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Цель предлагаемых изменений - повысить эффективность работы муниципальной власти по обеспечению жизнедеятельности населения, усилить позиции городских и сельских поселений в организации межмуниципального сотрудничества.

Для этого авторы законопроекта предлагали ввести два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, а также определить перечень вопросов местного значения внутригородского района. Критерии деления городских округов на районы должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации и уставом самого округа. Преобразование должно осуществляться с учетом мнения и согласия населения соответствующих муниципалитетов.

Инициатива федеральных законодателей вызвала неоднозначную оценку у региональных парламентариев.

Сергей Медведев, более десяти лет возглавлявший Тюменскую городскую Думу, назвал проект сырым. По его мнению, структурное дробление городов приведет к увеличению численности чиновников и, следовательно, к бюджетным расходам на их содержание.

Аналогичную точку зрения высказали либерал-демократ Михаил Селюков и бывший председатель Думы Тюменского района единоросс Александр Крупин, который, к тому же, считает, что реформирование местного самоуправления может привести к неравенству полномочий поселений, в том числе при формировании представительных органов власти.

Первый заместитель председателя Думы, руководитель фракции «Единая Россия» Андрей Артюхов пояснил: идея разделения городов на районы и округа родилась во время встречи Владимира Путина и Дмитрия Медведева с руководителями первичных организаций «Единой России».

По мнению партийных лидеров, в мегаполисах депутаты далеки от населения. Поэтому и предложено проводить выборы по внутригородским округам. Избранные в округах депутаты будут делегировать своих коллег в представительный орган власти муниципалитета.

Этим проектом вводится двухуровневая система местного самоуправления. Полностью меняется порядок выборов в муниципалитеты. Фактически нам предлагается очередная муниципальная реформа, — заявил заместитель председателя регионального парламента, руководитель фракции ЛДПР Владимир Сысоев. На его взгляд, чем меньше Федерация вмешивается в дела муниципалитетов, тем лучше. Закон еще больше запутает отношения между властью и населением, которое и сейчас не понимает, кто и за что отвечает на уровне местного самоуправления.

В итоге большинство членов комитета поддержали концепцию проекта о внесении изменений в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следует напомнить, что муниципальное сообщество с большими надеждами восприняло Послание президента России Владимира Путина в декабре 2013 года. Один из главных вопросов, который поднял тогда глава государства, как раз касался устройства местного самоуправления. Он предложил обществу задуматься над принципами организации МСУ и совершенствования этой системы.

По предложению президента, озвученному в Послании, две крупнейшие в сфере местного самоуправления общественные организации Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС[KA10]) и Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО[KA11]) создали рабочую группу, в которую пригласили глав муниципальных образований и ведущих экспертов, депутатов, представителей профильных министерств и ведомств, губернаторов.

В рабочей группе шли жаркие споры, мнения зачастую были полярными. Например, обсуждалась модель, при которой государственное управление " прошивало" всю систему местной власти, как, например, во Франции.

Сторонники данной реформы отмечали возможность принимать самостоятельные решения об устройстве местного самоуправления на местах. Возможность регионов самим решать, как формировать органы исполнительной и представительной власти, какими полномочиями наделять различные уровни, как перераспределять эти полномочия и обеспечивать доходными источниками. У нас федеративное государство, и эти решения состоят в конституционной логике.

В некоторых субъектах и муниципалитетах не изменилось практически ничего. Если система работает успешно и действительно соответствует запросам населения, то и менять особо не нужно. Ну а где-то в силу разных обстоятельств назрели объективные изменения, новые вызовы, причем весьма значительные. Примером может служить новая двухуровневая система организации местного самоуправления в крупных городах.

Лишь один крупный город - Челябинск - получил статус округа с внутригородским делением. Представляется, что через некоторое время эта модель будет применяться и в Самаре в полной мере[24]. Махачкала так же рассмотрела возможность перехода на такую схему устройства местного самоуправления[25].

Собственно, именно благодаря челябинцам, есть возможность проанализировать, какие преимущества дает двухуровневая система местного самоуправления в городах. Те города, которые сейчас ее собираются внедрять, очень внимательно знакомятся с опытом Челябинска, и они уж точно благодаря опыту коллег, их подсказкам, смогут избежать многих подводных камней. А значит, выстроят систему более эффективно и в сжатые сроки. Только через несколько лет можно будет делать первые выводы.

Много говорится о перераспределении полномочий между региональной и муниципальной властью. К примеру, глава городского округа Самара, Д. Азаров высказывал мнение, касаемо полномочий муниципалитетов, он говорил, что, во-первых есть перечень полномочий, которые перераспределять нельзя, они прописаны в законе.

Во-вторых, есть очень простое правило: любые полномочия должны быть на том уровне, где они наиболее эффективно исполняются. Если это поселковый уровень, значит - поселковый. Однако следует согласиться, с тем, что, такие вопросы, как теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, газоснабжение, небольшому поселению зачастую выполнить очень сложно ввиду значительных затрат. Важно, чтобы решения, которые принимаются в регионах, согласовывались и с нормами законодательства, и с мнением муниципального сообщества. [26]

Индикатор, здесь следующий - удовлетворенность людей работой власти, предоставлением муниципальных или государственных услуг. Если город или поселок не справляется и есть претензии от населения, значит, появляется повод задуматься и обсудить, в том числе с муниципальным сообществом, а не нужна ли помощь со стороны государственного управления.

На сегодняшний день порядка 45% регионов приняли решения, что глава муниципального образования избирается либо из состава депутатского корпуса, либо по конкурсу депутатами муниципального представительного органа власти. По остальной части, соответственно, ситуация разная. Как правило, применяется смешанная схема[27].

То есть на территории одного и того же субъекта Российской Федерации есть как варианты прямого всенародного избрания, так и избрание представительным органом - либо из состава депутатского корпуса, либо по конкурсу. Закон это допускает. Говорить о том, какая модель более правильная, невозможно. У нас есть как успешный опыт всенародно избранных мэров, так и, к сожалению, опыт абсолютно обратный, когда люди раз за разом были обмануты. Обмануты кандидатами, которые на всенародных выборах, благодаря популистским лозунгам, а также использованию административных и финансовых ресурсов, имели возможность избираться, нисколько не задумываясь об интересах избирателей и всего муниципального сообщества.

Если же люди доверяют право по избранию главы муниципального образования депутатам, которым они отдали свои голоса, в этом ничего плохого нет. Потому что, как правило, депутаты - люди более подготовленные, опытные и компетентные. Они имеют возможность получить больший объем информации, а значит, и принимать более взвешенные решения. Мы видим, что такая модель сегодня активно применяется на территории России. Кстати, и отозвать такого главу намного проще.

На наш взгляд, главная проблема местного самоуправления сегодня - это низкий уровень вовлеченности людей в решение вопросов местного значения[28].

Низкий уровень самоорганизации. Если власть не создает условия, не вовлекает людей, то, конечно, им сложно сорганизоваться самим, а значит, уровень социальной ответственности невысок.

Общественные организации в этом плане - один из мощнейших потенциалов современного МСУ в России.

Муниципалитеты должны задумываться о дополнительных доходных источниках. Необходимо, чтобы муниципалитеты стали полноправными участниками реализации общенациональной задачи улучшения делового климата в стране. Прежде всего, речь идет о необходимости разработки с учетом регионального опыта на местном уровне " дорожных карт", содержащих системные меры по улучшению делового климата в муниципалитетах. Должны быть выстроены системные стимулы увеличения доходов местных бюджетов.

Но здесь есть одна серьезная проблема, которая касается и муниципалитетов, и регионов. Представим себе, что муниципальная власть активно ищет дополнительные источники доходов. Привлекли инвестора, построили предприятие, создали новые рабочие места. Соответственно, увеличилось количество налогов, которые стали выплачиваться на территории муниципального образования. Часть из них, естественно, попадает в муниципальный бюджет, значит, и доходы муниципального бюджета возрастают. Как правило, муниципалитет уже на следующий год получает снижение уровня поддержки из вышестоящего бюджета, то есть регионального[29]. И, соответственно, глава муниципального образования не имеет системных стимулов для увеличения доходной базы. Человек, который работает эффективно, ради увеличения доходной базы, получает снижение уровня региональной поддержки. Другой же ничего для этого не делает, а у него доходы остаются на том же уровне, то есть результат один и тот же.

Для решения данной проблемы законодатели сейчас находятся в поисках оптимальных решений. Чтобы муниципалитеты, эффективно увеличивающие доходную базу, имели от этого реальное увеличение доходов бюджета. Сегодня законодательство позволяет регионам самостоятельно варьировать доходные источники, а значит, в руках региональной власти уже этот инструмент есть. Необходимо сделать так, чтобы и регионы также получили возможность сохранять уровень федеральной поддержки при увеличении доходных источников.

Так же, например, возникает целый ряд вопросов при объединении муниципалитетов, остается много нерешенных проблем в связи с перераспределением полномочий. Нужны " точечные" законодательные решения.

Так, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, и Курганская область отказались от проведения на своей территории реформы местного самоуправления[30].

Главная причина отказа в реализации кремлевской инициативы - малочисленность муниципалитетов, входящих в состав перечисленных регионов.

«Городские округа Ямала не имеют деления, поскольку количество жителей в них очень невелико: самые крупные муниципалитеты, Ноябрьск и Новый Уренгой - это чуть более ста тысяч человек", - говорит глава законодательного собрания ЯНАО Сергей Харючи.

Выделение внутригородских районов при такой «разреженности» населения, по его словам, создало бы региону совершенно излишние и, уж конечно, нежелательные трудности.

По тем же соображениям от реформы МСУ отказалась Тюменская область. По словам зампреда думы ХМАО Сергея Дегтярева, в регионе «отсутствует ярко выраженное внутригородское деление».

Например, в городе Екатеринбурге[KA12] обсуждение дальнейшей судьбы мегаполиса сопровождается рядом разногласий. В то время как власти Свердловской области задумываются о применении в городе системы, аналогичной челябинской, мэрия Екатеринбурга, возглавляемая оппозиционером Евгением Ройзманом, выступает против разделения города на районы и отмены прямых выборов. В конце 2014 года мэрия провела публичные слушания с целью выявить мнение граждан — большинство высказалось против реформы. В марте депутаты гордумы Екатеринбурга направились в Челябинск, чтобы изучить опыт реформирования местного самоуправления. Он им не понравился. «Бюджет Калининского района города составляет 40 миллионов рублей. Причем 30 миллионов из них — это содержание управленческого аппарата, и только 10 миллионов — средства, предусмотренные на благоустройство территории. Следовательно, когда нам говорят, что при разделении города районы получат больше денег, это неправда», — заявлял депутат от «Единой России» Дмитрий Сергин. Помимо этого, парламентарии указывали, что в Челябинске не решен вопрос с разделением имущественного комплекса, а районные депутаты не наделены реальными полномочиями.

Курганская область объясняет свой отказ дефицитом бюджета и нежеланием содержать троекратно увеличившийся депутатский корпус.