В Российской Федерации

Как было отмечено ранее, основным механизмом реализации земельной политики государства является землеустройство. Эф­фективность осуществления земельной политики определяется уровнем государственного регулирования проведения землеуст­ройства.

Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства определены ст. 5 Федерального зако­на от 18.06.2001 г. «О землеустройстве», однако в период с 2001 по 2005 г. они в большей своей части не были реализованы.

В целях создания условий по выполнению основных задач, сто­ящих перед землеустройством в сфере обеспечения дальнейшей приватизации земельных участков, перераспределения земель по формам собственности, категориям и угодьям, развития оборота земель, включая оборот земель сельскохозяйственного назначе­ния, государственное регулирование проведения землеустройства должно обеспечивать:

повышение эффективности землеустройства;

стимулирование землеустроительной деятельности;

установление порядка проведения землеустройства и разработ­ки землеустроительной документации;

координацию деятельности федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления при про­ведении землеустройства;

организацию и контроль за землеустройством.

В этой связи к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства должны относиться:

совершенствование институциональной системы государствен­ного управления земельными ресурсами и землеустройством;

установление порядка проведения землеустройства, состава, видов и содержания землеустроительных работ;

организация и проведение государственного землеустройства, включая землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;

совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства;

государственная поддержка развития научно-технического прогресса в землеустройстве;

совершенствование финансового механизма проведения земле­устройства;

совершенствование государственного управления землеустрой­ством;

усиление контроля за проведением землеустройства и землеуст­роительных мероприятий;

совершенствование информационного обеспечения землеуст­ройства;

обеспечение международного сотрудничества в сфере землеуст­ройства;

совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров по землеустройству.

11.1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВОМ

Институциональная система государственного управления зе­мельными ресурсами и землеустройством Российской Федерации является результатом исторического, политического и социально-экономического развития страны, а также следствием проводимой в государстве с начала 2004 г. административной реформы в целях упорядочения функций и полномочий государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, устра­нения дублирования и разрозненности услуг.

Вместе с тем проведенный анализ показывает, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере землеустроительной деятельности, госу­дарственного управления земельными ресурсами по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере организации рационального использования земель и их ох­раны, а также контрольные и надзорные функции осуществляют 16 органов государственной исполнительной власти, включая 6 министерств, 8 федеральных агентств и 2 федеральные службы.

Поэтому для институциональной структуры государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации по-прежнему характерны недостаточная определенность ведомствен­ных обязанностей, противоречия интересов различных мини­стерств и ведомств, распыление полномочий, а также существен­ное ослабление федеральной вертикали власти в области осуще­ствления земельной политики.

В результате этого для принятия решений необходимы много­численные межведомственные согласования, что затягивает реше­ние проблем при проведении земельной реформы и землеустрой-

ства, дезориентирует других партнеров и граждан, занимающихся решением земельных вопросов.

Сложившаяся в стране ситуация в области развития землевла­дения и землепользования, характеризующаяся продолжающейся приватизацией земель, перераспределением земельных участков, прогрессирующей потерей продуктивных угодий, ущемлением за­конных государственных и общественных интересов обусловлива­ет необходимость сильного, скоординированного и активного фе­дерального присутствия в этом секторе.

В этой связи требуется неотложный выбор отдельного учрежде­ния, которое следует наделить всей полнотой полномочий для принятия решений по управлению земельными ресурсами страны. Это потребует уточнения полномочий федеральных органов ис­полнительной власти, а также передачи всех функций государ­ственного регулирования проведения землеустройства одному ми­нистерству (ведомству). Только в этом случае система землеуст­ройства сможет выступать в качестве основного созидательного, а не разрушительного механизма, воплощающего в жизнь земель­ную политику государства. Реально все функции государственного регулирования проведения землеустройства целесообразно возло­жить на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости «Роснедвижимость».

Для упорядочения и продолжения осуществления земельной реформы в Российской Федерации необходима разработка и реа­лизация Федеральной целевой программы «Земельная реформа и землеустройство в России (2007—2012 гг.)», главным содержанием которой должно быть землеустроительное обеспечение проводи­мых земельных преобразований и их завершение.

11.2. УСТАНОВЛЕНИЕ ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА, СОСТАВА, ВИДОВ И СОДЕРЖАНИЯ

ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ

Для установления порядка проведения землеустройства в самое ближайшее время необходимо разработать и утвердить постанов­ление Правительства Российской Федерации «Положение о зем­леустройстве». В связи с изменением направленности землеуст­ройства, состава, видов и содержания землеустроительных работ «Основные положения землеустройства в СССР», утвержденные Государственной комиссией Совета министров СССР по продо­вольствию и закупкам 30.01.1991 г., потеряли свою юридическую силу и подлежат существенной переработке.

Новое Положение о землеустройстве должно быть направ­лено:

на упорядочение проведения землеустроительных работ, обес­печивающих создание условий для достижения наибольшего эф-

фекта от использования земельно-ресурсного потенциала Россий­ской Федерации;

приведение земельно-ресурсной базы различных отраслей эко­номики в соответствие с современными тенденциями в использо­вании земель и перспективами их развития;

устранение недостатков в распределении земель по отраслям экономики, хозяйствующим субъектам, категориям и формам собственности;

достижение социальной справедливости в процессе перерасп­ределения земель между отраслями экономики с учетом интересов всего общества страны;

разработку юридически правомочной землеустроительной до­кументации, позволяющей правообладателю земли иметь опреде­ленные границы своих прав и границы на земле и иметь призна­ние и защиту своих прав, а также их ограничения и обременения (сервитуты);

экономию земельных ресурсов, в том числе от необоснованно­го изъятия ценных земель и земель, ограниченных в обороте или изъятых из оборота;

создание условий для стабилизации экологической обстановки и охраны земель, в том числе для восстановления земель, подверг­шихся негативному влиянию хозяйственной деятельности, радиа­ционному, химическому и другим воздействиям.

11.3. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В целях планирования и организации рационального исполь­зования земель и их охраны в Российской Федерации при участии государства необходимо осуществление следующих видев земле­устроительных действий (работ):

проведение землеустройства на землях, находящихся в феде­ральной собственности;

разработка, согласование и реализация Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;

землеустроительное обеспечение административно-территори­ального деления территории Российской Федерации, упорядоче­ния местоположения, площадей и границ федеральных округов, субъектов Российской Федерации, закрытых, муниципальных и иных административно-территориальных образований;

организация землеустроительных работ по установлению на местности государственной границы Российской Федерации, выявление спорных территорий по внешней границе страны и между субъектами Российской Федерации, определение сроков и порядка делимитации земель и демаркации государственной гра­ницы;

создание и сгущение опорных межевых сетей в целях проведе­ния землеустройства на единой координатной основе;

осуществление земельно-ресурсного обеспечения переселен­ческих мероприятий;

определение земель, находящихся в федеральной собственнос­ти, и землеустроительное сопровождение мероприятий по разгра­ничению государственной собственности на землю;

определение земель, отнесенных к категориям и видам, уста­новленным законодательством Российской Федерации;

природно-сельскохозяйственное районирование земель, вклю­чая установление границ особо ценных и ценных сельскохозяй­ственных угодий;

определение земель, в границах которых гражданам и юриди­ческим лицам могут быть предоставлены земельные участки;

формирование государственного фонда перераспределения зе­мель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Рос­сийской Федерации; для предоставления в целях сельского хозяй­ства (коллективного садоводства, животноводства, огородниче­ства, организации крестьянских хозяйств, выделение земельных участков руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов и т. п.); для продажи на конкурсах и аукционах;

установление территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, территориальное землеустрой­ство, комплексное изучение биологических ресурсов и определе­ние ресурсного потенциала земель территорий традиционного природопользования, организация оленьих пастбищ, охотничьих и иных промысловых угодий;

изучение состояния земель в целях получения информации о количественном и качественном состоянии земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в том числе проведе­ние геодезических и картографических работ, почвенных, геобо­танических и иных обследований и изысканий, оценка качества земель как средства производства в сельском хозяйстве и качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных мало­численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российс­кой Федерации;

проведение инвентаризации земель федеральной собственнос­ти, образовавшейся после разграничения государственной соб­ственности на землю, и при необходимости осуществление работ по упорядочению и установлению границ земельных участков, на­ходящихся в федеральной собственности;

разработка федеральных целевых программ охраны земель, включающих в себя перечень обязательных мероприятий по охра-

18 С. Н.Волков

не земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий;

выявление деградированных земель и разработка предложений по консервации с изъятием их из оборота;

создание новых и расширение существующих земель особо ох­раняемых территорий и объектов и установление (упорядочение) границ этих территорий и объектов;

подготовка предложений о резервировании земельных, участ­ков для федеральных нужд и определение границ этих земель;

территориальное землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;

внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных организаций федерального подчинения;

разработка землеустроительных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засо­ления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производ­ства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по мелиора­ции и рекультивации нарушенных земель, в целях предотвраще­ния или ликвидации крупномасштабных экологических послед­ствий или улучшения земель на федеральных землях, а также на больших территориях, когда отдельные землевладельцы и земле­пользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприя­тия, а государство напрямую заинтересовано в их проведении;

организация проведения землеустройства на землях сельскохо­зяйственного назначения в целях их перераспределения, разделе­ния или консолидации, если участники землеустройства не могут решить эти вопросы с участием частных землеустроительных фирм и обратились за помощью в органы государственной власти в осуществлении этих работ.

11.4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства должно быть направлено:

на разграничение функций, полномочий и организацию взаи­модействия федеральных органов исполнительной власти между собой и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере землеустройства в связи с осуществлением ад­министративной реформы;

обеспечение согласованности нормативных правовых актов по землеустройству на федеральном уровне и уровне субъектов Рос­сийской Федерации;

гармонизацию законодательства в сфере землеустройства с международным правом;

законодательное закрепление форм и методов участия саморегу­лируемых организаций и граждан в проведении землеустройства;

разработку (уточнение) нормативных правовых актов, регламен­тирующих порядок изъятия земельных участков для государствен­ных и муниципальных нужд; порядок изменения и установления (восстановления) границ субъектов Российской Федерации, муни­ципальных и других административно-территориальных образова­ний и решения споров, возникающих между ними по поводу про­хождения их границ; порядок описания, графического оформления и закрепления границ на местности, перевычисления (уточнения) площадей земель, входящих в территории административно-терри­ториальных образований и территорию Российской Федерации в целом; порядок проведения землеустройства в условиях техноген­ного загрязнения и биологического заражения земель; порядок ус­тановления публичных и частных сервитутов и ограничений прав в использовании земель; порядок установления объектов и проведе­ния инвентаризации земель и других объектов недвижимости.

11.5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ПРОГРЕССА В ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ

Государственная поддержка развития научно-технического прогресса в землеустройстве должна включать в себя проведение следующих мероприятий:

разработку научных основ государственной стратегии в области землеустройства;

создание многоцелевой и специализированной базы данных землеустроительного обеспечения рационального использования земельных ресурсов страны и их охраны, а также совершенствова­ния земельных отношений;

комплексное изучение, количественную и качественную оцен­ку земельных ресурсов в ходе землеустройства;

создание научно-методических основ землеустройства и эф­фективных технологий выполнения землеустроительных работ.

При реализации указанных мероприятий следует обеспечить:

проведение исследований закономерностей развития земель­ных отношений и их землеустроительного обеспечения при пере­ходе к новым формам хозяйствования и собственности на землю;

разработку научных основ и методов эколого-ландшафтного землеустройства;

правил, регламентирующих земельные отношения и землеуст­ройство в районах Крайнего Севера и приравненных к ним мест­ностей, особенно в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Рос­сийской Федерации при введении самообеспечения традиционно­го образа жизни;

I8*

совершенствование методических основ организации земле­пользования и землеустройства в условиях техногенного загрязне­ния и заражения территорий;

установление механизма введения ограничений и обременении прав в использовании земель на основе проектов землеустройства;

совершенствование методов картографирования и составления тематических карт о количественном и качественном состоянии земель;

разработку методов оценки инвестиционной эффективности проектов землеустройства;

оптимизацию механизма экономического стимулирования ис­пользования и охраны земель при реализации мероприятий по со­хранению и восстановлению плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, предусмотренных проектами землеустройства;

совершенствование теоретических основ и методов оптимиза­ции государственного управления землеустройством, в том числе по обеспечению взаимовыгодного партнерства государственного и частного секторов по координации землеустроительной деятель­ности государственных, общественных и частных организаций;

разработку стратегии формирования цен на землеустроитель­ные услуги, вовлечения частного сектора в проведение землеуст­ройства, в том числе и для участия в создании новых инвестици­онных технологий и проектов.