Совершенствование информационного обеспечения землеустройства

Для совершенствования информационного обеспечения земле­устройства:

совершенствуют формирование, ведение и распоряжение госу­дарственным фондом данных, полученных в результате землеуст­ройства;

вводят в практику подготовки на базе государственного фонда данных информации о топографической, почвенной, геоботани­ческой и иной землеустроительной изученности территории Рос­сийской Федерации и на этой основе прогнозируют развитие зем­леустройства;

обеспечивают гласность в реализации государственной полити­ки в сфере землеустройства, проводят консультационно-разъяс­нительную работу среди населения о сути землеустроительного обеспечения земельных преобразований, о правах граждан на воз­буждение ходатайства на проведение землеустройства и способах реализации этих прав, а также оказывают практические консуль­тационные и иные услуги по конкретным вопросам разработки и осуществления землеустроительной документации;

готовят каталоги земельных участков, находящихся в фонде пе­рераспределения земель, и систематически их публикуют в сред­ствах массовой информации;

обеспечивают доступность землеустроительной информации для всех пользователей, но в рамках ограничений, вызываемых правовыми проблемами и проблемами конфиденциальности;

упорядочивают платное использование сведений, содержащих­ся в землеустроительной документации, не допуская, чтобы плата была бременем для пользователей;

систематически осуществляют мониторинг земель, оценку их как средства производства в сельском хозяйстве для целей налого­обложения и других;

организуют взаимодействие между информационными систе­мами разного уровня.

Кроме этого одним из важных направлений информационного обеспечения землеустройства должно стать формирование право­вой и научно-технической документации, изучение и внедрение в производство новых технологий и передового опыта, проведения землеустроительных работ с целью своевременного обеспечения этой информацией разработчиков и потребителей землеустрои­тельной документации.

11.10. ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Государственная деятельность в области обеспечения междуна­родного сотрудничества в сфере землеустройства должна быть на­правлена:

на расширение информационного обмена в сфере землеустрой­ства;

содействие в обучении и стажировке российских специалистов по землеустройству в зарубежных компаниях и фирмах по земле­устройству; „

привлечение зарубежных инвестиций, кредитов и грантов, тех­нической помощи, расширение взаимодействия по проведению совместных пилотных проектов по отработке технологий в прове­дении землеустройства, в том числе по разработке и внедрению проектов применения спутниковой системы межевания земель, по внедрению механизмов земельного рынка в сельское хозяйство на основе проектов территориального землеустройства.

11.11. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОДГОТОВКИ,

ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ КАДРОВ

В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И КАДАСТРОВ

Задачи, поставленные перед Роснедвижимостью на 2006— 2011 гг. по созданию кадастра объектов недвижимости, а также увеличение численности территориальных органов и земельно-ка-

дастровых палат в 2006 г. на 22 тыс. чел., требуют дальнейшей организации работы по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров.

Для совершенствования системы высшего профессионального землеустроительного образования Российской Федерации необхо­димо осуществить следующие мероприятия:

разработать прогноз потребности и уточнить государственный заказ (контрольные цифры приема студентов) на подготовку спе­циалистов в соответствии с новыми требованиями ведения произ­водства в области землеустройства и кадастров;

оптимизировать численность вузов учебно-методических объе­динений (УМО) по регионам, провести их аттестацию с целью ус­тановления качества получаемого землеустроительного образова­ния и разместить государственный заказ на подготовку специали­стов;

разработать новые государственные образовательные стандар­ты высшего профессионального образования (ГОС ВПО) и при­мерные учебные планы по землеустроительным специальностям и направлениям;

открыть новую специальность (специализацию) «Кадастр объектов недвижимости»;

развить университетский комплекс «Государственный универ­ситет по землеустройству», организовать в структуре университета институт повышения квалификации и переподготовки кадров, а также совместные кафедры и филиалы кафедр университета на производстве.

Организацию и управление деятельностью всех учебных цент­ров Роснедвижимости и факультетов переподготовки кадров вузов должны осуществлять:

общее руководство и координацию — Роснедвижимость;

методическое руководство — Учебно-методическое объедине­ние вузов России по образованию в области землеустройства и ка­дастров;

учебно-методическое обеспечение, повышение квалификации кадров и переподготовку специалистов — Государственный уни­верситет по землеустройству;

переподготовку госслужащих — Российская академия государ­ственной службы при Президенте Российской Федерации.

В целях улучшения кадрового состава Роснедвижимости сле­дует:

разработать в 2007 г. Концепцию и Программу подготовки, пе­реподготовки и повышения квалификации кадров Роснедвижимо­сти на 2008—2012 гг. и осуществить их;

организовать проведение систематических расширенных засе­даний коллегий Роснедвижимости и совета учебно-методического объединения вузов Российской Федерации по образованию в об-

ласти землеустройства и кадастров по вопросам развития профес­сионального образования на перспективу;

провести аттестацию кадров территориальных органов и подве­домственных организаций Роснедвижимости с целью установле­ния профессиональной пригодности выполнения работниками поставленных производственных задач и формирования плана подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров на перспективу;

наладить взаимодействие Роснедвижимости, территориальных органов и подведомственных предприятий, организаций и учреж­дений агентства с высшими учебными заведениями УМО в облас­ти землеустройства и кадастров для ведения совместной профори-ентационной работы, организации целевого приема граждан на обучение, создание совместных баз производственных и учебных практик, трудоустройства выпускников и т. п.

12. ГЕОДЕЗИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Ш

Одна из важнейших стратегических целей государственной по­литики в области создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации — эффективное вовлечение зем­ли и иной недвижимости в гражданский оборот, стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интере­сах удовлетворения потребностей общества и граждан.

В Российской Федерации существует ряд препятствий к осуще­ствлению эффективного государственного управления земельны­ми ресурсами.

Огромное число объектов недвижимости, подлежащих государ­ственному учету, требует применения наиболее эффективных ме­тодов определения координат географических объектов, основан­ных на современных спутниковых, геоинформационных и цифро­вых технологиях сбора и обработки информации.

В то же время наличие избыточных ограничений на точность определения координат географических объектов не позволяет обеспечить свободный доступ к пространственным данным об объектах недвижимости. Под понятие «географический объект» попадает любой объект природы и общества, в частности реки, дачные и садово-огородные земельные участки, леса и парки, шоссе, проселочные и грунтовые дороги, линии электропередачи, жилые дома и т. д.

По космическим снимкам высокого разрешения (1 м и лучше), открыто распространяемым иностранными государствами, в том числе и на территорию России, можно составить карту в масштабе 1: 10 000, которая позволит определять координаты объектов с точностью не хуже 5 м, что превышает установленную в перечнях сведений, подлежащих засекречиванию, введенных приказами Минобороны России, Роскартографии и Росземкадастра, пре­дельную для несекретных материалов точность определения коор­динат в 30 м.

Современная спутниковая аппаратура, установленная на мо­бильных платформах, в абсолютном режиме обеспечивает опреде­ление координат в 6—10 раз точнее, чем это предусмотрено ука­занными ограничениями для несекретных объектов, а профессио­нальные геодезические системы, используемые Роснедвижимос-

тью, позволяют получать координаты точек местности с еще более высокой точностью.

Таким образом, назрела необходимость внести соответству­ющие изменения в Перечни сведений, подлежащих засекречива­нию, в Вооруженных силах Российской Федерации, Роскартогра-фии и Росземкадастре.

Это необходимо для формирования государственного инфор­мационного ресурса, содержащего публичные сведения обо всех видах недвижимого имущества Российской Федерации, отнесен­ные к единой геоинформационной основе; развития отечествен­ной науки и техники в сфере спутниковой навигации; обеспече­ния безопасности транспортных процессов; получения экономи­ческих выгод при всех видах использования природных ресурсов и управления транспортными объектами.

Координатами кадастра объектов недвижимости, государствен­ного мониторинга земель и землеустройства обеспечивают в соот­ветствии с Федеральными законами «О геодезии и картографии», «О Государственном земельном кадастре», «О землеустройстве» и Положением об осуществлении Государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства Россий­ской Федерации от 28 ноября 2002 г.

В соответствии с п. 3 решения руководителя Роскартографии от 4 апреля 2005 г. «О создании и использовании местных систем ко­ординат для целей ведения Государственного земельного кадаст­ра», согласованного с Генеральным штабом Вооруженных сил Российской Федерации и Роснедвижимостью, работы по Государ­ственному земельному кадастру, мониторингу земель и землеуст­ройству выполняют в государственных и местных системах коор­динат.

При этом государственные системы координат применяются в случаях:

когда возникает необходимость координатного описания како­го-либо объекта, расположенного более чем в одном администра­тивном районе или на площади более 5000 км², как единого цело­го;

необходимости картографирования территории более одного административного района или площади более 5000 км² в масшта­бах 1: 200 000 и мельче.

В качестве государственной системы координат используют си­стему геодезических координат, введенную постановлением Сове­та министров СССР от 7 апреля 1946 г. (СК-42).

После завершения Роскартографией организационно-техни­ческих мероприятий, необходимых для перехода к использованию системы геодезических координат 1995 г. (СК-95), ее будут ис­пользовать в качестве государственной системы координат.

Систему координат 1963 г. (СК-63) в соответствии с постанов­лением ЦК КПСС и СМ СССР от 25 марта 1987 г. для получения

новой продукции в целях ведения Государственного земельного кадастра, осуществления государственного мониторинга земель и землеустройства не используют.

Для координатного обеспечения задач Роснедвижимости ис­пользуют ранее установленные местные системы координат (МСК) при условии, что их качество обеспечивает решение задач Роснедвижимости.

Максимальные объемы геодезических работ выполняют при межевании земельных участков. При этом, учитывая недостаточ­ную плотность пунктов государственной геодезической сети и ее плохую сохранность, возникает необходимость в создании опор­ных межевых сетей (ОМС), построенных менее чем на 30 % тер­ритории, занятой поселениями всех типов, и менее чем на 5 % межселенных территорий.

В целях обеспечения внедрения единого системного подхода к развитию ОМС в регионах Роснедвижимостью принято решение о необходимости создания ОМС на основании соответствующих технических проектов.

Завершаются работы по разработке технических проектов ОМС по 27 субъектам Российской Федерации. Разработаны и реа­лизуются проекты создания спутниковых систем межевания зе­мель Москвы и Московской области (проект «Москва»), Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Проект «Москва» развивается в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Швейцарской Конфедерации об оказании финансовой помощи в форме гранта от 30 марта 2001 г., одобренным Правительством Российской Федерации от 9 июля 2001 г.

Общая сумма гранта, предоставляемого Правительством Швей­царии для финансирования поставок приборов, оборудования и технологий, а также услуг по обучению и оказанию технической помощи российскому персоналу, составляет 4, 9 млн швейцарских франков.

Спутниковые дифференциальные системы предназначены для определения местоположения объектов на местности с точностью 1—2 см. Название «Спутниковая система межевания земель» отра­жает ведомственную принадлежность, а не особую технологию ко­ординатных определений. Тем не менее спутниковая система ме­жевания земель Москвы и Московской области — первая в России спутниковая дифференциальная система, которая соответствует современным представлениям в мире о подобных системах.

Основным назначением системы является обеспечение выпол­нения в регионе государственных функций в части установления и закрепления границ административно-территориальных образо­ваний, упорядочения границ существующих и установления гра­ниц новых земельных участков, определения их размеров (площа­дей).

Сведения, полученные с использованием системы, позволят сформировать Единый государственный реестр земель, выпол­нить регистрацию прав на земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимого имущества, обоснованно и в пол­ном объеме начислить земельный налог и арендную плату за пользование землей, осуществить земельный контроль, выпол­нить иные функции государственного управления земельными ре­сурсами.

Внедрение проекта позволит в 3—4 раза повысить производи­тельность труда и обеспечить ежегодный рост сбора платежей за землю в 1, 5 раза.

Создаваемая система представляет большой интерес не только для ведения земельного кадастра на территории Москвы и Мос­ковской области, но и для выполнения всех видов топографо-гео-дезических, картографических и инженерно-изыскательских ра­бот. Получение заинтересованными организациями дифференци­альных поправок позволит повысить эффективность эксплуатиру­емых спутниковых геодезических систем за счет увеличения объема совместно обрабатываемой информации. Внедрение сис­темы не менее чем в 3—5 раз ускорит создание государственной геодезической основы.

К пользователям услуг системы относятся также организации, эксплуатирующие средства наземного, речного, морского и воз­душного транспорта, а также организующие движение с использо­ванием указанных средств.

Спутниковая система межевания земель Москвы и Москов­ской области находится на стадии сертификации.

19 С.Н.Волков

13. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ

ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ

13.1. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К НИМ

Организация рационального использования земель и их охра­ны, территориальная организация и размещение производства яв­ляются одновременно сферами территориального планирования и землеустройства. Кроме того, территориальное планирование и землеустройство — это главные составные части системы управле­ния земельными ресурсами, без которых невозможно организо­вать рациональное использование земель и их охрану.

Поэтому основные цели землеустройства и территориального планирования, принципы и требования, предъявляемые к ним, очень близки.

При проведении землеустройства необходимо исходить из сле­дующих принципов.

1. Первоочередное решение природоохранных задач, что требу­
ет исключения из рассмотрения любого варианта перераспределе­
ния земель и организации территории, наносящих ущерб окружа­
ющей природной среде.

2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных
свойств территории и экологической устойчивости отдельных ее
частей при реорганизации землевладений, землепользовании и
территориальном размещении производства и его отраслей, что
обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффек­
тивность.

3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного зем­левладения и землепользования при перераспределении земель между категориями земельного фонда, земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами уго­дий, что вызывает необходимость обоснования при землеустрой­стве и территориальном планировании интенсивности использова­ния земли, защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации нарушенных земель.

4. Соблюдение требований законодательства, что вызывает не­обходимость установления при землеустройстве и территориаль­ном планировании определенного правового режима и условий землепользования, строгого следования землеустроительному процессу, создания организационно-территориальных условий для регулирования земельных отношений.

5. Комплексный характер организации территории и производ­ства, что определяет необходимость обеспечения пропорциональ­ности и сбалансированности между выделяемой землей (с ее ко­личественными и качественными характеристиками) и фондово­оруженностью, трудообеспеченностью, технической оснащеннос­тью и другими параметрами предприятий, а также своевременного и обязательного создания необходимой производственной и соци­альной инфраструктуры для обеспечения процесса производства.

6. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории, что требует обоснования всех мероприя­тий по совершенствованию землепользования и землеустройства.

7. Обеспечение стабильности землепользования и сохранение устойчивых элементов организации территории (дорог, лесопо­лос, севооборотов и др.), что обусловливает приспособление орга­низации производства и труда при землеустройстве к сложивше­муся организационно-территориальному каркасу.

К документам землеустройства и территориального планирова­ния предъявляют следующие требования:

директивный, нормоустанавливающий, правовой характер, что определяет необходимость их соответствующего утверждения с целью придания документации юридической силы;

регулирующий, регламентирующий, а не декларативный статус документации, что требует установления правового режима и строгих рамок разрешенного использования земель, внутри кото­рых допускается достаточно широкий диапазон возможного зем­лепользования;

адресность информации, содержащейся в документах землеуст­ройства и территориального планирования, относящей содержа­щиеся в них требования, нормы и правила, территориальные рег­ламенты конкретным участникам градостроительной и землеуст­роительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и несущим ответственность за выполнение этих требований;

обязательность разработки документов территориального пла­нирования административно-территориальных образований раз­личного уровня, их функциональная и информационная увязка, а также систематичность составления и обновления;

обязательность разработки землеустроительной документации при любом перераспределении земель и изменении организации производства и территории;

публичное, открытое составление, рассмотрение, обсуждение и утверждение документов землеустройства и территориального пла­нирования, а также внесение в них соответствующих изменений;

необходимость использования географических информацион­ных и земельно-информационных систем, а также графической информации о пространственных условиях землепользования и размещении земельных участков и иных объектов недвижимости в цифровом виде.

19*

Учет требований, предъявляемых к землеустройству и террито­риальному планированию, позволит:

обеспечить правовые гарантии на разрешенное использование земли в целях инвестирования проектов строительства в границах выделенных зон и земельных участков;

реализовать возможность вступления в права долгосрочного владения земельными участками до начала проектных работ, что создает условия для ипотечного кредитования под залог земли;

сократить сроки получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности и умень­шение связанных с этим издержек;

урегулировать экологические и эстетические проблемы (каче­ства среды проживания);

обеспечить возможность повышения эффективности городско­го землепользования за счет изменения зонирования и переориен­тации существующих зон на иные виды использования, а также резервирования свободных территорий под расширение застрой­ки;

повысить эффективность использования земель и обеспечить их охрану за пределами поселений на основе проведения работ по изучению земель, землеустроительному проектированию и конт­ролю за развитием сельского землепользования.

Действующее законодательство предусматривает возможность территориального планирования и планирования рационального использования земель и их охраны соответственно на основе гра­достроительной и землеустроительной документации. При этом градостроительная документация ориентирована в первую очередь на оптимизацию размещения объектов капитального строитель­ства, установление правил землепользования и застройки на тер­ритории поселений или в интересах развития поселений.

Как было отмечено ранее, по закону сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фондов, земли запаса, большая часть особо охра­няемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) не охватываются градо­строительными регламентами и должны планироваться и осуще­ствляться на основании землеустроительной документации.

Исходя из этого, необходимо увязать разработку схем террито­риального планирования различного уровня (Российская Федера­ция, субъект Российской Федерации, муниципальный район) с аналогичными схемами землеустройства.

Предлагаемый порядок взаимосвязи градостроительной и зем­леустроительной документации показан на рисунке 13.1.

Данный порядок предусматривает одновременную и техноло­гически взаимосвязанную разработку схем территориального пла­нирования и схем землеустройства соответствующих уровней. При этом первым этапом этой работы должны служить материалы

Схемы территориального планирования субъекта Россий­ской Федерации (размещения объектов капитального строительства, границ отдельных территорий, земель и угодий регионального значения)

Схема землеустройства

территории субъекта

Российской Федерации

Схема территориального планирования муниципальных районов (размещения объектов капитального строительст­ва местного значения)

Территория поселений (городских округов)

Правила землепользования и застройки

Схема землеустройства муниципального или

иного административ­но-территориального образования

Т

Территория

вне поселений

♦

Карта (план) объекта землеустройства

Карта градо­строительного зонирования

Градострои­тельные регламенты

Порядок при­менения и внесения изменений

Проект

внутрихозяйственного

землеустройства

Проект планировки территории

Проект межевания территорий

Градостроительный план земельного участка

Рабочий проект на осу­ществление землеуст­роительных мероприя­тий по организации

рационального

использования земель

и их охране

Рис. 13.1. Взаимосвязи градостроительной и землеустроительной документации

установления границ муниципальных и иных административно-территориальных образований и предварительные сведения по разграничению земель по формам собственности, содержащиеся в схемах землеустройства.

Градостроительная документация нижнего уровня, начиная с Генерального плана поселения (городского округа), должна охва-

тывать территории городских и сельских поселений. Рациональ­ное использование земель и их охрану на межселенных террито­риях, за чертой поселений и прежде всего земель сельскохозяй­ственного назначения и иных категорий земельного фонда орга­низуют на основе схем и проектов землеустройства, как это при­нято в мировой практике.

13.2. ИЗУЧЕНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Состояние земель изучают в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и использовании.

Изучение состояния земель включает: геодезические и карто­графические работы; почвенные, геоботанические и другие обсле­дования и изыскания; оценку качества земель; инвентаризацию земель.

Геодезические и картографические работы. Материалы геодези­ческих и картографических работ являются планово-картографи­ческой основой всех видов землеустроительных действий, осуще­ствления количественного и качественного учета земель, анализа состояния их использования, ведения мониторинга земель, поста­новки земельных участков на кадастровый учет.

Информационное содержание и масштабы устанавливают с учетом конкретных целей и назначения планово-картографиче­ских материалов. Для городов и поселений целесообразны масш­табы 1: 1000 и 1: 2000, в ряде случаев — 1: 500 и 1: 5000; для меж­селенных территорий основных земледельческих районов — 1: 10 000—1: 25 000, для разработки рабочих проектов — 1: 1000— 1: 5000, схем землеустройства — 1: 50 000—1: 100 000, региональ­ных схем — 1: 300 000 и мельче.

Период обновления планово-картографических материалов при современных темпах изменений характеристик состояния зе­мель в зависимости от местоположения регионов и проявления негативных процессов должен составлять 5—10 лет. На урбанизи­рованных территориях, на территориях интенсивной разработки полезных ископаемых сроки обновления планово-картографиче­ских материалов должны быть короче.

Планируемые крупные мероприятия по землеустройству, пол­ной инвентаризации земель, как правило, обеспечивают новыми планово-картографическими материалами.

Основные направления совершенствования геодезических и картографических работ следующие:

разработка предложений по отражению на картах (планах) до­полнительной информации, касающейся объектов недвижимости, линейных сооружений, коммуникаций, других необходимых эле­ментов, с одновременным исключением информации, потеряв­шей свою актуальность, для чего необходимо разработать и внедрить

в производство «Условные знаки, применяемые при землеустрой­стве»;

четкая регламентация установления масштабов съемок и изда­ния карт (планов) с учетом конкретных целей их использования и вида землеустраиваемой территории (межселенные территории, территории поселений и др.), специфических природных и иных условий (земледельческие районы, в том числе с орошаемым зем­леделием, возделыванием технических культур, зоны пустынь и полупустынь, районы Крайнего Севера и приравненные к нему местности и др.). Регламентирующим документом при этом дол­жен стать каталог карт (планов) с описанием правил установления масштабов и составления картографических материалов, в том числе базовых (основных) карт, являющихся основой для прове­дения землеустроительных, кадастровых, оценочных и иных ра­бот;

установление точности съемок и картирования в зависимости от масштаба, потребностей пользователей в информации о состоя­нии земель;

уточнение перечня сведений, подлежащих засекречиванию;

установление сроков обновления планов и карт с тем, чтобы исключить старение информации и своевременно выявить коли­чественные и качественные изменения в состоянии земель;

создание новой и поддержание существующей опорной меже­вой сети;

обеспечение перехода на современные методы выполнения геодезических работ, основанных на спутниковых, геоинформа­ционных и цифровых технологиях;

координация проведения геодезических и картографических работ для нужд землеустройства, кадастра недвижимости и иных ведомственных нужд.

Уже в 2006 г. в системе Роснедвижимости и Роскартографии предусмотрено выполнение больших объемов геодезических ра­бот. Так, в б субъектах Российской Федерации на площади 120 тыс. км² (12 млн га) начато создание цифровой картографичес­кой основы кадастра недвижимости, в 10 субъектах Российской Федерации осуществлены аэрофотосъемочные работы на площади 18 млн га, в 13 субъектах Российской Федерации будут созданы опорные межевые сети на площади 71, 4 млн га.

Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыска­ния. Эти изыскания являются основой качественной характери­стики земель и позволяют органам государственной власти и местного самоуправления, гражданам и юридическим лицам принимать решения по планированию использования земель и их охране; установлению платы за землю; введению ограниче­ний в использовании земель; проведению консервации и ре­культивации земель, восстановлению, сохранению и повыше­нию плодородия почв; организации рационального использова-

ния земель; ведению учета качественного состояния, монито­ринга и оценки земель.

Приоритетными направлениями совершенствования этих ви­дов землеустроительных работ должны стать:

уточнение видов работ, перечня задач и получаемой информа­ции при проведении почвенных, геоботанических и других обсле­дований и изысканий;

совершенствование содержания, технологии проведения обсле­дований и изысканий, изготовления специальных карт (карто­грамм), входящих в состав картографической части материалов обследований и изысканий, для чего необходимо разработать и внедрить в производство соответствующие инструктивно-методи­ческие документы, стандарты и технические регламенты по про­ведению каждого вида работ;

внедрение в производство современных методов проведения обследований и изысканий, в том числе с применением дистанци­онных технологий, введения системы кодирования почвенных и геоботанических описаний с целью дальнейшей обработки мате­риалов на ЭВМ;

организация систематического обновления материалов обсле­дований и изысканий и доведение их до объемов, обеспечива­ющих достоверность характеристик по качественному состоянию земель, с установлением оптимальных сроков обновления (кор­ректировки) этих материалов;

первоочередное проведение обследований земель с целью вы­явления процессов их деградации, загрязнения, захламления, на­рушения, проявления других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, проверки соответствия уровня плодородия почвы экологическим нормативам, выделения тер­риторий, на которых земли изменили свои полезные свойства в результате техногенного, радиоактивного и химического загряз­нения;

организация проведения специальных обследований для выяв­ления земель, подлежащих консервации, и подготовки предложе­ний о дальнейшем использовании нарушенных и рекультивиро­ванных земель;

установление масштабов и точности почвенного и геоботани­ческого картографирования в зависимости от ценности земель, природно-экономических и иных условий;

введение в практику почвенных и иных обследований оценки лимитирующих факторов, влияющих на качественное состояние земель, расширение содержания специальных карт (картограмм) в связи с резким изменением полезных свойств земли, особенно в результате техногенного воздействия;

обеспечение подготовки кадров почвоведов, геоботаников, других необходимых специалистов для квалифицированного про­ведения работ в этой сфере.

В связи с развитием негативных процессов и снижением пло­дородия почв информация, полученная в результате проведения обследований и изысканий, быстро стареет. Это потребует более коротких сроков систематического обновления материалов и до­ведения в перспективе объемов по почвенному обследованию до 30 млн га, а по геоботаническому — до 10—15 % от площади кор­мовых угодий.

Оценка качества земель. В соответствии с Федеральным зако­ном «О землеустройстве» качество земель оценивают в целях по­лучения информации о ее свойствах как средства производства в сельском хозяйстве.

В северных районах проводят оценку качества земель, явля­ющихся исконной средой обитания коренных малочисленных на­родов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федера­ции, которую называют в землеустроительном производстве ре­сурсной оценкой.

Цель ресурсной оценки земель — установление продуктивнос­ти оленьих пастбищ, охотничьих угодий, рыбных промыслов и на­личия биологических ресурсов (ягод, грибов, орехов и др.) и их пригодности для ведения традиционного образа жизни и хозяй­ственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

На основе материалов ресурсной оценки земель формируют территории традиционного природопользования этих народов.

В соответствии с Федеральным законом от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях малочисленных народов Севера, Сиби­ри и Дальнего Востока Российской Федерации» указанные тер­ритории образуют с целью защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов ма­лочисленных народов, сохранения и развития их самобытной культуры, поддержания на этих территориях биологического раз­нообразия природных ресурсов.

На многих территориях Северного региона в результате про­мышленного развития и бесхозяйственного использования земель в последние годы резко обострилась экологическая ситуация, что привело к необратимым изменениям естественного ландшафта, порче и уничтожению оленьих пастбищ и промысловых угодий и, как следствие, вызвало разрушение экономической основы жиз­недеятельности коренного населения.

В этих условиях необходимы:

систематический контроль за состоянием природных ресурсов на основе их ресурсной оценки;

инвентаризация нарушенных земель;

разработка на федеральном уровне соответствующей норматив­но-правовой базы;

формирование территорий традиционного природопользова­ния и установление их границ;

организация рационального использования земель северных территорий и их охраны.

Основные направления совершенствования оценки качества земли как средства производства в сельском хозяйстве следующие:

уточнение целей и задач проведения работ по оценке земель как средства производства в сельском хозяйстве и как основы оп­ределения продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологи­ческих ресурсов, обеспечивающих традиционный образ жизни ко­ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Вос­тока Российской Федерации;

осуществление перехода от экспериментальных работ по оцен­ке качества земель к их повсеместному проведению во всех регио­нах России, для чего необходимо завершить разработку и утвер­дить соответствующие стандарты и технические регламенты по оценке качества земель, а также по ресурсной оценке земель тра­диционного природопользования;

организация использования материалов качественной оценки земель для экономического обоснования проектов землеустрой­ства, расчета убытков, потерь, ущерба и упущенной выгоды при оформлении отводов земельных участков; обновления данных го­сударственной кадастровой оценки, мониторинга земель, в осо­бенности на землях сельскохозяйственного назначения и др.

Учитывая то, что оценка качества земель должна дать представ­ление о ресурсном потенциале земель государства и отдельных ре­гионов по уровню плодородия и производительной способности почв, что имеет общегосударственное значение, необходимо обес­печить проведение указанных работ за счет средств государствен­ного бюджета.

Инвентаризация земель. В связи со значительными изменения­ми в количественном и качественном составе земель, их использо­вании и правовом статусе целесообразно проведение инвентариза­ции всех земель Российской Федерации.

Работы по инвентаризации должны проводить в несколько эта­пов.

На первом этапе осуществляют инвентаризацию нарушенных земель и земель, подвергшихся различным негативным воздей­ствиям на землях всех категорий; на втором — проводят инвента­ризацию земель, расположенных вокруг крупных городов, а на третьем этапе — инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения.

Во всех случаях при проведении инвентаризации земель:

определяют цели, задачи, приоритеты и сроки проведения работ;

разрабатывают четкую программу работ;

готовят современный планово-картографический материал;

осуществляют соответствующую организационно-правовую подготовку;

обеспечивают финансирование работ.

В ходе планирования работ по инвентаризации земель необхо­димо осуществление следующих мероприятий:

анализ наличия и достоверности всех землеустроительных ма­териалов, содержащих сведения о количественном и качествен­ном состоянии земель, в том числе материалов по разграничению государственной собственности на землю;

разработка предложений о необходимости проведения инвен­таризации земель, в том числе по ее видам: полная инвентариза­ция (всех земель на всей территории России), целевая инвентари­зация [по территориям отдельных субъектов Российской Федера­ции, землям отдельных категорий, урбанизированным территори­ям, деградированным и нарушенным землям для целей их рекультивации, а также по другим землям, требующим уточнения (установления) их количественного и качественного состояния, фактического использования];

проведение инвентаризации границ, площадей и местоположе­ния земельных участков для выявления случаев самозахвата неуч­тенных площадей, уточнения правового положения земель;

разработка стандартов, технических регламентов и требований по инвентаризации земель с целью унификации задач и техноло­гий проведения этих работ.

Законодательно необходимо установить, что инвентаризация земель — единовременное мероприятие и проводят его только на основании соответствующих решений органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления или по инициа­тиве юридических и физических лиц лишь тогда, когда имею­щиеся изменения в количественном и качественном состоянии земель невозможно выявить путем систематического проведе­ния геодезических и картографических работ, почвенных и иных обследований и изысканий. Обновляют количественные, качественные и правовые характеристики состояния земельных участков за счет постоянного проведения работ по изучению состояния земель и территориального землеустройства. Тем са­мым в перспективе из практики землеустройства и земельного кадастра будет исключено проведение инвентаризации земель, кроме локальных работ, осуществляемых по инициативе юри­дических и физических лиц, что подтверждается опытом зару­бежных стран.

Для разграничения земель сельскохозяйственных организаций по формам собственности, последующего устройства их террито­рии, а также в целях дальнейшей реализации прав на земельные участки (купли-продажи, залога, предоставления в аренду и др.) должны быть проведены землеустроительные работы по инвента­ризации сведений о ранее учтенных земельных участках. Это не­обходимо для постановки всех земельных участков, находящихся на территории сельскохозяйственных организаций, на государ­ственный кадастровый учет.

Рассмотрим методику составления землеустроительного дела на проведение работ по инвентаризации сведений о ранее учтен­ных земельных участках на примере АОЗТ «Агромарус» Калинин­ского района Тверской области.

Данные работы выполнены на основании договора с админист­рацией Калининского района от 01.03.2004 г. и в соответствии с «Указаниями для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках» (ГЗК-1-Т.Р.-11-02-01).

Цель работ — подготовка и оформление сведений о ранее уч­тенных земельных участках в границах АОЗТ «Агромарус» для последующей постановки на государственный кадастровый учет составных земельных участков (единого землепользования).

В процессе подготовительных работ собирали, анализировали и готовили следующие документы:

планово-картографические материалы;

копии правоустанавливающих документов;

заверенную копию экспликации земель на 01.01.2004 г. по ви­дам земельных угодий и сведения по видам права;

копии списка собственников земельных угодий, по которому принимали решение о передаче земель в общую долевую соб­ственность;

сведения государственного земельного кадастра на АОЗТ «Аг­ромарус».

На основании собранных сведений был составлен макет инвен­таризационного плана АОЗТ «Агромарус» на бумажном носителе в масштабе 1: 50 000 и в электронном виде (цв. вкл., рис. 13.1). На плане нанесены уточненные границы земель сельских округов, посторонних землепользователей, крестьянских хозяйств, автодо­рог, сельскохозяйственных угодий, находящихся в общей долевой собственности, в постоянном (бессрочном) пользовании, аренде. Для регистрации макета инвентаризационного плана построена дециметровая сетка в условной системе координат.

На основе инвентаризационного плана АОЗТ «Агромарус» был составлен план составного земельного участка (единого земле­пользования) только на земли сельскохозяйственных угодий, на­ходящихся в общей долевой собственности граждан на террито­рии сельскохозяйственного предприятия.

По результатам работы составлена инвентаризационная опись, которая состоит из ранее учтенных земельных участков, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья.

Землеустроительное дело включало в себя следующие докумен­ты: пояснительную записку; экспликацию земель на 01.01.2004 г.; копии правоустанавливающих документов; копию списков соб­ственников земельных долей; инвентаризационную опись; инвен­таризационный план; каталог координат поворотных точек ок­ружной границы сельскохозяйственной организации.

В результате землеустроительных работ была составлена инвен­таризационная опись (табл. 13.1), данные которой были использо­ваны для постановки земельных участков на государственный ка­дастровый учет.

13.1. Инвентаризационная опись АОЗТ «Агромарус»

Аналогичные задачи выполняет и инвентаризация земельных участков, проводимая в черте поселений. Пример инвентаризации земель поселка Крючкове Лихославльского района Тверской об­ласти показан на рисунке 13.2 (цв. вкл.).

В этом случае материалы инвентаризации данного поселка яв­ляются достоверной основой для последующей разработки терри­ториального плана развития поселения и постановки всех земель­ных участков и других объектов недвижимости на кадастровый учет.

ПЛАНИРОВАНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Зе­мельным кодексом Российской Федерации, Федеральным зако­ном «О землеустройстве» и другими нормативными правовыми актами государство определяет земельную политику развития зем­лепользования страны, организует планирование, рациональное

использование и охрану земельных ресурсов, являющихся осно­вой жизни и деятельности своего народа. Земельная политика формируется в соответствии с перспективами развития экономи­ки страны и экологической доктриной и обеспечивает сочетание интересов всего общества, законных интересов и гарантий граж­дан на свободное владение, пользование и распоряжение принад­лежащими им земельными участками.

Стратегическая цель государственной земельной политики — достижение оптимального уровня эффективного, рационального и сбалансированного использования земельных ресурсов для ро­ста экономического потенциала страны и уровня жизни людей, реализации прав землепользования ныне живущих и будущих поколений, создания условий национальной безопасности Рос­сии.

Государственная земельная политика должна быть направлена:

на сохранение земли как территории, определяющей целост­ность государства и составляющей основу жизни и деятельности населения;

предупреждение негативного антропогенного воздействия на земельные и тесно связанные с ними другие природные ресурсы, сохранение биологического потенциала территории;

повышение качества жизни населения за счет улучшения усло­вий его проживания и хозяйственной деятельности;

увеличение полезной отдачи земли и рост ее потребительской стоимости.

Эффективная реализация государственной земельной полити­ки может быть достигнута на основе четко действующей системы планирования рационального использования земель и их охраны.

Рациональное использование земель и их охраны планируют на уровне страны, субъектов Российской Федерации, муници­пальных и других административно-территориальных образова­ний, отдельных регионов на основе землеустроительной докумен­тации.

В ее состав входят:

генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;

схемы землеустройства территорий субъектов Российской Фе­дерации;

схемы землеустройства территорий муниципальных и других административно-территориальных образований;

схемы использования и охраны земель по отдельным частным проблемам (формированию целевых земельных фондов; размеще­нию и установлению границ особо охраняемых природных терри­торий; размещению территорий традиционного природопользова­ния коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальне­го Востока Российской Федерации и др.).

В каждой из схем землеустройства определенного уровня с со-

ответствующей детализацией и соблюдением иерархичности должны быть:

установлены приоритетные направления земельной политики, исходя из перспектив развития экономики, социальных и эколо­гических задач соответствующих объектов землеустройства;

систематизированы межотраслевые и отраслевые требования, предъявляемые к распределению и использованию земельных ре­сурсов с учетом региональных и местных условий, отражающих общественные, коллективные и личные интересы собственников земли, землевладельцев и землепользователей;

разработаны предложения по упорядочению границ объектов землеустройства;

подготовлены предложения по перераспределению земель по формам собственности, в том числе находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муни­ципальных образований, юридических и физических лиц, а также по категориям земель в зависимости от их целевого назначения, изменения межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу;

сформированы государственные фонды перераспределения зе­мель и иные специальные фонды для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Рос­сийской Федерации; для предоставления в целях коллективного садоводства, животноводства, огородничества, организации крес­тьянских хозяйств; для продажи на конкурсах и аукционах;

разработаны мероприятия, направленные на формирование ус­тойчивого землепользования в соответствии с экологическими, социально-экономическими требованиями, а также на создание благоприятных условий для эффективного ведения сельского и лесного хозяйства и иной деятельности, для устойчивого развития городов и других поселений;

уточнено размещение территорий с особым правовым режи­мом и условиями использования, имеющих федеральное, регио­нальное или местное значение (особо охраняемых природных тер­риторий и объектов; территорий традиционного природопользо­вания в местах проживания малочисленных народов Севера, Си­бири и Дальнего Востока Российской Федерации; земель, включаемых в состав охранных, защитных, санитарных, запрет­ных зон особо охраняемых территорий, объектов промышленнос­ти, транспорта, энергоснабжения, связи, источников водоснабже­ния, инженерной инфраструктуры и коммуникаций; других тер­риториальных зон и территорий, имеющих ограничения, обреме­нения или особый режим использования, в том числе районов экологического бедствия, опустынивания, деградации, водосбор­ных бассейнов рек, требующих экологической защиты и др.);

определены виды и местоположение объектов инфраструкту­ры, имеющих федеральное, региональное или местное значение (газопроводов, нефтепроводов, высоковольтных ЛЭП, автомо­бильных и железнодорожных магистралей, аэропортов, морских и речных портов и т. п.);

установлены состав и площади земель объектов землеустрой­ства на перспективу по угодьям, обоснованы объемы возможного освоения новых земель, мелиорации, консервации и восстановле­ния земель, трансформации и улучшения сельскохозяйственных угодий, рекультивации нарушенных земель;

разработаны предложения по развитию и размещению агро­промышленного комплекса и повышению эффективности ис­пользования земель в сельском хозяйстве;

запланированы и территориально привязаны системы приро­доохранных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, под­топления, заболачивания, вторичного заселения, иссушения, уп­лотнения; загрязнения отходами производства и потребления, ра­диоактивными и химическими веществами, а также от заражения и других негативных воздействий;

определены потребности в инвестициях и других ресурсах, не­обходимых для осуществления мероприятий, намеченных в соот­ветствующих схемах землеустройства по периодам их освоения и в программах реализации;

проведена оценка экологической, экономической и социаль­ной эффективности мероприятий по организации рационального использования и охране земель;

подготовлены предложения по разработке необходимой норма­тивной правовой и методической документации, обеспечивающей составление схем землеустройства соответствующего уровня и ре­ализацию предусмотренных ими мероприятий.

Исходя из необходимости научно обоснованного планирова­ния рационального использования земель и их охраны, с 2006 по 2010 г., необходимо разработать:

Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации;

88 схем землеустройства территорий субъектов Российской Фе­дерации;

более 23 тыс. схем землеустройства муниципальных, закрытых и других административно-территориальных образований;

региональные схемы использования и охраны земли.

В связи с тем что после 01.01.2008 г. в соответствии с Федераль­ным законом от 21.07.2005 г. и Градостроительным кодексом Рос­сийской Федерации от 29.12.2004 г. не допускается принятие орга­нами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципаль­ных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсут-

ствии документов территориального планирования, за исключени­ем случаев, предусмотренных федеральными законами, землеуст­роительная документация по планированию использования земель и их охраны должна быть законодательно приравнена к документам территориального планирования. Таким образом, отечественная система планирования развития землепользования будет прибли­жена к мировой, включающей городское (градостроительное) и пространственное (землеустроительное) планирование.

Главным документом, определяющим основные направления развития землепользования в стране, должна быть Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, ис­пользуемая органами государственной власти страны для приня­тия решений по управлению земельными ресурсами государства.

В этой связи Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации служит средством:

для увязки и согласования территориальных и земельно-иму­щественных интересов Российской Федерации и ее субъектов;

оценки земельно-ресурсного потенциала страны и включения его в экономику государства;

совершенствования федеральных и региональных систем зем­левладения и землепользования и регулирования земельных отно­шений;

научно обоснованного и сбалансированного использования свойств земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей составной части природы; природного ресурса, явля­ющегося главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой осуществления хозяйственной и иной дея­тельности на территории России и одновременно как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.

Необходимо также законодательно установить, что все разраба­тываемые ведомственные программы и схемы (комплексные схе­мы использования и охраны водных ресурсов, схемы территори­ального планирования, программы в сфере АПК, программы ре­гионального и территориального развития и др.) являются осно­вой для разработки Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, а также соответственно тер­риторий субъектов Российской Федерации и муниципальных об­разований.

Материалы схем землеустройства соответствующих уровней должны также служить для окончания в 2006—2011 гг. землеустро­ительных работ по установлению государственной границы Рос­сийской Федерации, границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных и других административно-территориаль­ных образований.

Схемы землеустройства различных административно-террито­риальных образований могут быть использованы для установле­ния правового режима и условий использования земель и их охра-

20 С. Н. Волков

ны на основе проведенного территориального зонирования земель вне поселений. В этой же землеустроительной документации оп­ределяют перспективы развития агропромышленного комплекса, обосновывают природоохранные мероприятия на межселенных территориях, устанавливают ограничения и обременения в ис­пользовании земель, данные о которых включают в документы, удостоверяющие право собственности на земельные участки, зем­левладения и землепользования.

Так, основой для разработки схемы землеустройства террито­рии Московской области послужило установленное Законом «О землеустройстве» природно-сельскохозяйственное районирова­ние, в соответствии с которым выделено 7 природно-сельскохо-зяйственных округов, 27 природно-сельскохозяйственных райо­нов и осуществлена классификация земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве (цв. вкл., рис. 13.3).

На этой основе в схеме землеустройства разработаны перспек­тивы использования земельных ресурсов; установлены назначе­ние, категории и виды разрешенного использования земель; обо­снованы предложения по развитию поселений, промышленной, транспортной и иной производственной инфраструктуры; выделе­ны особо охраняемые природные территории и объекты, зоны сельскохозяйственного использования, территории льготного ре­жима предоставления земельных участков для всех видов деятель­ности; намечены участки, подлежащие охране, использованию для лесохозяйственных целей, под облесение и рекультивацию и др. (цв. вкл., рис. 13.4).

Кроме этого в схеме землеустройства обоснованы: размещение, специализация сельскохозяйственного производства и структура посевных площадей с учетом качественного состава угодий (цв. вкл., рис. 13.5).

В процессе зонирования межселенных территорий Курской об­ласти (цв. вкл. рис. 13.6, табл. 13.2) были выделены территориаль­ные зоны, дифференцированные по пригодности для использова­ния в сельском хозяйстве. Они включали в себя следующие кате­гории земель с плодородием: среднего уровня и выше среднего уровня; ниже среднего уровня; малопродуктивные земли; земли, непригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном со­стоянии по природным свойствам.

В зависимости от категории пригодности земель для террито­риальных зон были определены виды разрешенного использова­ния земельных участков. Указанные данные могут быть использо­ваны для предоставления и изъятия земельных участков для раз­личных целей.

Кроме этого в составе схемы землеустройства территории Кур­ской области было осуществлено эрозионное районирование, ма­териалы которого использовали при проектировании комплекса противоэрозионных мероприятий.

Землеустроительная документация по планированию рацио­нального использования земель и их охраны должна быть основой проектов территориального землеустройства.