Классификация сельских и городских земель по их потенциальной пригодности (шт. Новый Южный Уэльс)

Категория земель

Тип земель

Класс земель

Рекомендуемые почвозащитные мероприятия или категория земель

Сельской местности

Городские

Пригодные для постоянной куль­тивации

Не пригодные для постоянной куль­тивации, но пригод­ные для скотоводства с периодической культивацией

Земли, не пригодные

для культивации, но

пригодные для

пастбищ

Другие

I Особые работы по охране зе­
мель не требуются

II Применение агротехнических приемов охраны почв (полос­ное земледелие, специальные системы севооборотов и обра­ботки почв)

III Возведение водоотводных ба­рьеров, выравнивание берегов и водоразделов, проведение приемов, относящихся к клас­су II

IV Мелиорация и улучшение пас­тбищ, регулируемый выпас скота, внесение удобрений, со­здание или воссоздание посто­янных пастбищ

V Структурные работы по охране почв, включая противоэрози-онную агротехнику, создание водопоглощающих водоотвод­ных барьеров, рельефных заг­раждений вместе с мерами, от­носящимися к классу IV

VI Ограничение размеров стада, распыление удобрений и се­мян в целях снижения нагруз­ки на почву, пожароохранные меры и уничтожение вредите­лей. Возможно проведение структурных противоэрозион-ных работ

VII Защита земель лесными насаж­дениями

VIII Утесы, озера или болота и дру­гие земли, не пригодные для земледелия или скотоводства

А Районы с минимальными фи-

зическими ограничениями го­родского строительства

Продолжение

Категория земель

Тип земель

Класс земель

Рекомендуемые почвозащитные мероприятия

Городские Другие Б Районы с минимальными до

средних физических ограниче­ний городского строительства

— В Районы со средними физичес-

кими ограничениями городс­кого строительства

— Г Районы с крупными физичес-

кими ограничениями городс­кого строительства

— Д Районы с очень крупными фи-

зическими ограничениями го­родского строительства

4. Составляют финансовый план фермерского хозяйства, учиты­вающий затраты на работы различного типа и их эффективность, а также намечающий очередность проводимых мероприятий.

Отвод земельных участков в Австралии осуществляют также на основе проектов (планов) территориального (межхозяйственного) землеустройства. При этом принимают следующий порядок зем­леустроительных работ.

1. Составляют план предполагаемого разделения существующе­го земельного участка (массива земель, группы земельных участ­ков). В нашем понимании — это проект землеустройства.

2. Рассматривают и утверждают данный план (проект землеуст­ройства) местные власти после необходимых согласований.

3. Осуществляют перенос проекта землеустройства в натуру, новые земельные наделы получают свои границы, которые зак­репляют межевыми знаками.

4. Подают на рассмотрение властям штата документы на новые земельные наделы, издают акты об их утверждении, регистрируют земельные участки.

5. Вносят в земельный кадастр данные проведенного землеуст­ройства и регистрации земельных участков, устанавливают цен­ность земли для исчисления земельного налога.

Значение землеустройства (землемеров) в процессе проведения землеустроительных работ очень важно. Оно заключается в том, чтобы технически правильно и юридически грамотно составить проект, ясно обозначить ориентиры и границы земельных участ­ков на местности, точно отразить эти сведения в землеустроитель­ных документах, данных регистрации земельных участков и зе­мельного кадастра.

Именно поэтому деятельность государственных и частных зем­лемеров регулируется властями штата соответствующим законода­тельством, разрабатываемым парламентом, и директивами, изда­ваемыми Главным землемером штата, Начальником службы реги­страции, Главным земельным оценщиком.

5.4. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Основные нормативные правовые акты, регулирующие земель­ные отношения и землеустроительные действия в шт. Новый Юж­ный Уэльс: Закон о земле; Закон о территориальном планирова­нии и оценке (NSW Environmental Planning and Assessment Act, 1979); Закон о государственных землях (Crown Lands Act, 1989); Закон о дорогах (Roads Act, 1993); Закон о защите естественной растительности (Native Vegetation Conservation Act, 1997); Закон о землеустройстве (Contaminated Land Management Act, 1997); Закон об оценке земель (Valuation of Land Act, 1916—1998) и др.

Значительные площади в шт. Новый Южный Уэльс занимают государственные земли (Crown Lands), находящиеся в собственно­сти правительства штата. От имени правительства штата ими уп­равляет Служба государственных земель Департамента охраны земли и воды (Department of Land and Water Conservation). Этот департамент готовит документы для продажи и предоставления в аренду земельных участков, выдает лицензии на право пользова­ния ими, устанавливает ограничения и обременения в использо­вании земли, организует рациональное использование, резервиро­вание для общественных целей и охрану земельных участков, на­ходящихся в государственной собственности.

Государственные земли (земли Короны) используют на основа­нии Закона о землях Короны, принятого парламентом штата в 1989 г. (Crown Lands Act).

На основании этого закона Департамент охраны земли и воды проводит также качественную оценку земель штата, учитываю­щую биофизические и химические свойства почв и применяемую правительственными агентствами для планирования использова­ния и охраны земель.

Для контроля за использованием и охраной государственных земель в 100 районах штата имеются также земельные управления (Local Land Board), основанные с 1884 г. и состоящие из руководи­теля и двух специалистов в области землепользования.

Вопросами регулирования землепользования в шт. Новый Юж­ный Уэльс занимаются также и другие государственные службы: Департамент строительства, Департамент общественных работ и услуг, Управление защиты сельскохозяйственных земель, Агент­ство государственных лесов, Управление национальных парков и защиты диких животных, Департамент минеральных ресурсов, Департамент сельского и рыбного хозяйства.

Большое значение в Австралии в деле управления земельными ресурсами имеют общественные объединения землевладельцев, назы­ваемые Лэндкэр и состоящие из людей, стремящихся к выполне­нию совместными усилиями мероприятий по организации рацио­нального использования и охраны земли в своих районах. Напри­мер, по применению почвоводоохранных технологий, закладке за-

щитных лесополос на своих и соседних территориях, по регулиро­ванию стока воды и т. д.

Землевладельцам также активно помогают различные консуль­тационные службы в области фермерского хозяйства, лучшего ис­пользования плодородия почв, защиты окружающей природной среды, предотвращения засоления земель.

Для разрешения спорных вопросов в шт. Новый Южный Уэльс в 1980 г. был основан Земельный суд (Land and Environmental Court). Статус этого суда, а также статус, категории и титул судей приравнивают к Высшему суду штата.

Земельный суд относится к категории специальных и руковод­ствуется примерно тридцатью законодательными актами, связан­ными с планированием, строительством, использованием и охра­ной земель, земельным налогообложением, государственной оценкой земель, правами на землю коренных жителей Австралии и др.

В судебную юрисдикцию суда включают решение вопросов, связанных:

с планированием использования земель (пересмотром заявок на использование земли и застройку, в которых было отказано ме­стными органами власти, и рассмотрением жалоб на решения ме­стных советов);

со строительством (в части споров, жалоб и отказов на получе­ние строительных сертификатов);

со спорами, оценкой стоимости земли, налогообложением, размерами компенсации при изъятии земель, границами земель­ных участков, правами на землю коренных жителей Австралии;

с правомочным исполнением гражданских законов в сфере со­блюдения гражданских Драв, обязанностей или обязательств в со­ответствии с законами использования и охраны земель (при этом суд имеет право и юрисдикцию приостановить действие или при­знать не имеющим силу решение любого государственного органа исполнительной власти, если последний превысил полномочия, данные ему законом);

уголовным преследованием и наказанием за преступления в области землепользования;

пересмотром приговоров, вынесенных местными судами по преступлениям, связанным с окружающей природной средой и природными богатствами, по заявлениям осужденных или обви­нителей.

В 2001 г. Земельный суд штата состоял из 6 судей и 9 членов комиссии.

Вся недвижимость в шт. Новый Южный Уэльс проходит еже­годную оценку для определения ее стоимости и расчета ставки зе­мельного налога. Все 175 муниципалитетов штата ежегодно (но не реже одного раза в 3...4 года) получают результаты оценки земли и недвижимости. Они определяют также ставку земельного налога.

При оценке земельной собственности в сельской местности обязательно учитывают землеустроенность территории через оценку улучшений, которая включает в себя добавленную сто­имость:

включений (скота, посевов, растений, движимого имущества);

зданий и сооружений;

плантаций, садов, виноградников;

ограждений;

ирригационных сооружений;

гидрологического обустройства;

пастбищного обустройства.

Таким образом, в Австралии земельными ресурсами управляют через систему землеустройства, включающую в себя многофунк­циональные взаимосвязанные государственные, общественные и частные структуры, имеющие общую цель — организацию рацио­нального использования и охраны земли. Это относится к различ­ным сферам общественных отношений: законодательной, испол­нительной, судебной ветвям власти, местному самоуправлению, общественной и частной инициативам.

АМЕРИКА

Глава 6 СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

6.1. ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РАЗВИТИЯ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЯ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Соединенные Штаты Америки (США) — четвертая по размеру страна мира (после России, Канады и Китая). Общая площадь стра­ны — 9 363 200 км² (936, 3 млн га), площадь суши — 916, 7 млн га.

Численность населения — 267, 9 млн чел. (1997 г.), плотность населения — 28, 6 чел. на 1км². Землеобеспеченность — 3, 5 га об­щей площади на 1 чел., в том числе 1, 55 га сельскохозяйственных угодий и 0, 65 га пашни. Сельскохозяйственная освоенность тер­ритории составляет 44, 3 %, распаханность — 18, 6, залесенность — около 25 %.

Большая часть земель в стране (около 60 %) находится в част­ной собственности. Федеральное правительство владеет 29 % зе­мель, правительства штатов и местные органы власти — 9; индей­ским племенам принадлежит 2 % земель.

В состав страны входят 50 штатов.

Колонизация Северной Америки европейцами началась в XVI в. В это время здесь не существовало ни крепостного права, ни земельных отношений, характерных для феодальной Европы.

В XVII — первой половине XVIII в. на будущей территории США сформировались основы государственного и администра­тивно-территориального устройства. Появился класс землевла­дельцев, которые были заинтересованы в закреплении за ними прав на земельные участки. Начиная с Договора 1781 г. об обра­зовании конфедерации тринадцати английских колоний в Се­верной Америке и практически вплоть до 20-х годов XX в. зем­леустроительные действия заключались в распределении обще­ственных земель между собственниками в целях регулирования колонизации, освоения и рационального использования терри­тории страны; оформлении и защите прав земельной собствен­ности.

Известно, что уже в середине XVIII в. в графствах Северной Америки суще­ствовали штатные должности землемеров, а землеустройство преподавали в кол­леджах. Особенно большое значение землеустройству придавал в то время Джордж Вашингтон (1732—1799) — первый президент США.

В 1748 г. Д. Вашингтон со своим другом Фэрфаксом устроились на работу по обмеру земель к землемеру Д. Дженне. Ранней весной этого года они отправились в долину Шснанда (нынешний шт. Вирджиния) нарезать принятые там для ферм участки площадью 160 га. Это было необходимо, чтобы пустить их в продажу или получить деньги с уже построивших бревенчатое жилье колонистов на земле дяди Фэрфакса, Томаса Фэрфакса — лендлорда, владевшего в то время 2 млн га.

Д. Вашингтону, помощнику землемера, была положена щедрая плата — один дублон в день (старинная испанская монета достоинством 7, 5 г золота). Так вы­соко ценился труд землемера. Работы проводили ранней весной, когда снег только что сошел, а листва на деревьях еще не появилась; это способствовало проведению измерений и нормальной видимости через оптические геодезичес­кие приборы.

Зимой 1748/49 г. Д. Вашингтон прошел краткий курс теории геодезии и земле­устройства в колледже Уильяма и Мэри в Вильямсбурге, сдал выпускной экзамен и, дав присягу на «верность королю и правительству», получил свидетельство зем­лемера. Сразу после этого он получил должность штатного землемера графства Колпепр.

В период 1748—1750 гг. Д. Вашингтон занимался объездом и обмером зе­мель. Он помог сделать планировку нового города, который был заложен в 20 км от г. Маунт-Вернона, по просьбе соседей уточнял размеры плантаций (за Блю-Ридж в районе Аппалачских гор).

Сохранился рисунок Р. Холла «Молодой Вашингтон — землемер» [16]. В руках у него железная мерная цепь и шпильки для измерения расстояний, ему помогают двое рабочих (Яковлев Н.Н. Вашингтон. Преступившие грань/Избранные произ­ведения. — М: Молодая гвардия, 1989. — С. 23, 96—97).

С конца XVIII в. землеустроительные и государственные орга­ны США активно занимались продажей общественных земель в частную собственность и организацией земельных аукционов (табл. 3).

В 1785 г. Томас Джефферсон, президент США, подписал Дек­рет о земле (Land Ordinance от 20 мая 1785 г.), который ввел госу­дарственную систему землеустройства. Этот президент также в свое время был землемером, осуществляя топографическую съем­ку шт. Вирджиния. Его отец Питер Джефферсон также был выда­ющимся геодезистом.

3. Средние размеры и цены земельных участков, передаваемых в частную собственность в США [75]

1785 2, 5 Аукцион Около 770

1796 5» 1165

1800 5» Не менее 130

1820 3, 1» 65

1841 3, 1 Выбор и заселение участка Не более 65

1854 1, 2...2, 5 Тоже -

1862 0, 4...0, 5 Заселение и доказательство Не более 65
преимущественного права на
приобретение земли

В соответствии с положениями Декрета о земле 1, 5 млрд акров (более 600 млн га) были поделены на квадратные участки со сто­ронами в 6 миль, каждый участок был разбит на 36 секторов пло­щадью 1 квадратную милю. Это облегчило описание земли при передаче ее другому владельцу и способствовало защите прав зем­левладения. Замысел оказался и простым и сложным одновремен­но. В результате грандиозной работы были определены 2, 6 млн пунктов топографической сети, отстоящих на милю друг от друга [174]. На выполнение этой задачи было затрачено колоссальное количество человеческой энергии. Люди несли теодолиты, тянули стальные мерные ленты, поднимали нивелирные рейки, прокла­дывали маршруты, поднимались в горы, устанавливали межевые знаки, рыли ямы и делали зарубки на деревьях.

Декрет о земле развил три новых принципа в области землеуст­ройства: первый — «Топосъемка до заселения», второй — «Мате­матически точное планирование всех государственных земель», третий — «Создание стандартной земельной единицы — участка унифицированной формы и площади с размеченными граница­ми».

Эти принципы не использовали в первоначальных американс­ких колониях, где землемерную съемку выполняли нерегулярно и беспорядочно.

Конгресс учредил Главное земельное управление (General Land Office, или GLO) при Министерстве финансов, призванное руко­водить, исполнять решения и проводить в жизнь все законода­тельные акты, связанные с государственными землями.

В XIX в. территория США постоянно расширялась.

В 1803 г. президент Томас Джефферсон договорился о покупке у Франции большого количества земли. Эта сделка, известная как приобретение Луизианы, охватывала площадь более 500 млн. ак­ров (200 млн га) и включала большую часть территории к западу от реки Миссисипи до Скалистых гор, не считая Техаса. Приобрете­ние Луизианы обошлось Соединенным Штатам в 23 млн долл.

В 1819 г. Америка купила у Испании Флориду. Техас стал час­тью США в 1845 г. Годом позже Америка подписала договор с Ве­ликобританией, известный как «Орегонский компромисс» (Oregon Compromise). В результате этого договора страна приобре­ла дополнительную территорию, которая сейчас включает в себя штаты Орегон, Вашингтон и Айдахо.

В 1848 г., всего за год до обнаружения золота в Калифорнии, США получили у Мексики земли, которые теперь являются шта­тами (Калифорния, Невада, Юта, а также частями штатов Аризо­на, Нью-Мексико, Вайоминг и Колорадо). «Территориальное приобретение» Гадсдена в 1853 г. добавило стране нынешний юг Аризоны.

Последнее крупное расширение произошло в 1867 г., когда США купили у России Аляску. Площадь Аляски составляла бо­лее 375 млн. акров (150 млн га — примерно одну пятую осталь­ной территории Америки). Аляска стоила 7 млн долл. Вместе с ней государственные владения протянулись от западной грани­цы Пенсильвании до Тихого океана, от Канадской границы до Мексиканского залива, включив в себя Флориду и Аляску. Об­щая площадь земель составила более 1, 8 млрд акров (более 720 млн га).

Наиболее значительным шагом в осуществлении земельных преобразований в США стал Закон о гомстедах (Homestead Law), что в буквальном переводе означает Закон об участках (усадьбах), принятый в 1862 г., в разгар гражданской войны. Данный закон дал возможность большому числу поселенцев за символическую плату (0, 4...2, 5 долл. за акр) стать землевладельцами. Размер участ­ка был ограничен 80 акрами на одного члена^семьи или 160 акра­ми в расчете на мужа и жену. По истечении 5 лет, если поселенцы по-прежнему проживали на этой земле, участок переходил в их собственность.

Гомстед представлял собой, по сути, хуторской участок. Таким образом, Законом о гомстедах правительство развивало «хуторс­кую» организацию территории или «хуторскую» колонизацию.

Вскоре выяснилось, что недостатком Закона о гомстедах было ограничение максимального размера предоставляемого участка. Если на плодородных землях Среднего Запада работа на площади гомстеда могла обеспечить проживание средней семьи фермера, то в западных, более засушливых зонах этого было недостаточно. Поэтому в дальнейших поправках к этому закону, принимаемых в последующие полвека, максимальный размер участка земли был постепенно увеличен с 65 до 365 га.

К концу эпохи заселения земель (20-м годам XX в.) была рас­пределена площадь, составляющая около 20 % территории страны. Это была самая большая распределенная целевым образом часть общественных земель. Следующую по площади группу составляли земли, переданные штатам для реализации различных внутренних

программ развития, — 15, 4 %. В итоге к 1943 г. около 70 % пре­жних общественных земель оказались распределенными между новыми владельцами.

6.2. ТОПОГРАФИЧЕСКАЯ ОСНОВА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Современная система государственной топографической съем­ки в США сохранила основные элементы декрета 1785 г., изменя­емого и дополняемого последующими законодательными актами.

По условиям кадастровой системы вся государственная терри­тория была поделена квадратной сеткой на участки со сторонами 6 миль.

Прежде чем измерить какое-либо расстояние, землемер должен определить нулевой пункт, в котором пересекаются две линии: одна идет с севера на юг, другая — с запада на восток. Первая ли­ния, идущая с севера на юг, — это главный меридиан. Он имеет название, например, Солт-Лейк-Меридиан. Солт-Лейк-Мериди-ан пересекает базовую линию в юго-восточном углу территории храма мормонов, в центре Солт-Лейк-Сити. Вторая линия, иду­щая с запада на восток, — это базовая линия (рис. 1).

Работая вдоль главного меридиана и базовой линии, землемер устанавливает углы участков с интервалом 6 миль, а затем разме­чает оставшуюся территорию. Каждый квадрат со стороной 6 миль называют township, и он имеет площадь 36 квадратных миль (при­мерно 23 040 акров, или 9216 га). Любой такой квадрат может быть привязан к главному меридиану и базовой линии.

Из-за формы Земли меридианы сходятся по мере приближения к Северному полюсу. Для учета этого явления через каждые 24 мили проводят коррекционные линии.

Далее землемер делит квадратный участок со стороной 6 миль на секторы площадью в 1 квадратную милю (640 акров). Каждый сектор (section) нумеруют, начиная с сектора 1, расположенного в северо-восточном углу участка, и заканчивая сектором 36, распо­ложенным в юго-восточном углу (рис. 2).

Сектор делят на четверти по 160 акров, которые по условиям Закона 1862 г. были элементарными единицами (гомстедами). Четверти можно поделить на получетверти по 80 акров или на чет­верть четверти по 40 акров и т.д.

Прямоугольная система топографической съемки заставила по­селенцев брать нежелательные земли наряду с теми, которые они считали хорошими. Но этот недостаток с лихвой окупался сниже­нием числа пограничных конфликтов и дорогостоящих судебных процессов.

Система прямоугольной топографической съемки позволяет легко описать и найти любой земельный участок. Нет двух участ­ков с одним и тем же наименованием.

V" С5^ * K, " W ИиВйИг lt»^S«^5, i" " " ' '(ЖИВЕЙ^-

Рис. 1. Главные меридианы и базовые линии государственного землеустройства в США

Картографическая сетка (TOWNSHIP GRID)

NORTH (Север)

EAST (Восток)

(Запад)

TOWNSHIP 2 SOUTH, RANGE 3 WEST

Рис. 2. Принципиальная схема деления и описания земельных участков в США и их привязки к главным меридианам и базовым

линиям

SECTION 14 (Секция 14)

Например, выбранный на рисунке 2 участок со стороной 6 миль расположен на втором участке (township) к югу (south) от базовой линии и на три ряда (ranges) к западу (west) от главного меридиана. Кратко он может быть описан так: «Т. 2 S., R. 3 W.».

Выбранный для примера сектор на рисунке 2 может быть опи­сан так: «Sec. 14, Т. 2 S., R. 2 W.» плюс название главного меридиа­на. Название штата не требуется, но его обычно добавляют для удобства.

Одно из преимуществ такой системы заключается в том, что она позволяет описывать мелкие земельные участки, не проводя подробную полевую съемку.

Участки земельного сектора называют «кратными долями» — aliquot parts. Кратную долю всегда описывают относительно че­тырех сторон света. Заштрихованный участок можно описать как «северо-восточная четверть северо-западной четверти (NE 7₄ NW 'Д) Sec. 14, Т. 2 S., R. 2 W.» плюс название главного меридиана.

Землемерам иногда приходится согласовывать и одобрять ис­пользование земельных участков, на которых не была произведена топографическая съемка. В таких случаях применяют карту, нео­фициально продлевающую государственную топографическую сеть, даже если границы участков еще не определены на местнос­ти. Это позволяет отдавать в аренду участки для разработки не­фтяных и газовых месторождений, а также регистрировать дей­ствия, совершаемые с государственными землями. Такие карты не заменят официальную топосъемку, но они обеспечивают основу для различных видов землеустройства.

6.3. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПЛАНИРОВАНИИ И ОРГАНИЗАЦИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Основой организации рационального землепользования в США служит следующая схема (рис. 3).

Без четко определенной политики формулирования ее целей, задач и результатов в стране не проводят ни одно мероприятие, касающееся развития территорий. Эта политика воплощается в широко обсуждаемые перспективные планы использования зе­мель и развития территории на различных уровнях, которые через утверждаемые и финансируемые программы регулирования зем­лепользования и проекты землеустройства осуществляют в конк­ретной местности.

Отличительная черта земельного строя США — его стабиль­ность. В течение длительного периода в стране не происходило каких-либо революционных изменений, затрагивающих его осно­вы. Это касается как законодательства, так и порядка использова­ния земель. По мере освоения территории земельная политика го-

з*

Рис. 3. Система организации рационального землепользования в США

сударства наряду с гарантией абсолютных прав собственности все больше включала элементы общественного контроля за использо­ванием земель. Эта тенденция усиливалась, несмотря на традици­онно минимальное вмешательство в частную собственность со стороны государства, осуществлявшееся в основном на уровне ме­стных властей.

Первоначально законы о распределении земель (включая За­кон о гомстедах) не содержали каких-либо ограничений для пере­вода любых участков в частную собственность. Затем, однако, та­кое положение было пересмотрено, и статус некоторых земель был определен как не подлежащих переводу в частное владение. К их числу были отнесены леса (ставшие впоследствии нацио­нальными) и индейские резервации. Кроме того, значительные площади земель (например, пастбища), которые формально могли быть переданы в частную собственность, так и остались в обще­ственной.

Анализируя государственную политику землепользования в пе­риод освоения земель, можно сделать следующие выводы.

1. Первоначальное сосредоточение земли в общественной соб­ственности и монополизация федеральным правительством права ее распределения стали важным условием развития Американско­го государства. В частности, земельные ресурсы оказались важ­нейшей «расходной статьей» государственного бюджета — с помо­щью их распределения происходило целевое финансирование программ развития общественной инфраструктуры.

2. Передача земельных ресурсов, которые могли быть исполь­зованы в целях производства, в частную собственность было наи­более эффективной мерой из всех возможных в сложившейся си-

i уации. Огромные массивы плодородных земель требовали освое­ния, и в условиях ограниченности государственных средств наи­лучшим способом для этого было создание класса мелких соб­ственников и закрепление за ними земельных участков.

3. Фактически бесплатная раздача земель оказалась оптималь­ным способом их распределения в условиях низкого стартового капитала землевладельцев.

4. Предоставление земель в частную собственность может про­исходить лишь после предварительного обоснования необходимо­сти в этом. Определенные виды земель (рекреационные, особо ох­раняемые, регулирующие состояние экосистем и т.п.) составляют общенациональное достояние, и их передача в частные руки неце­лесообразна.

В США были выработаны и апробированы разнообразные ме­тоды воздействия государства на использование земель, находя­щихся в частной собственности. Для этих целей государство ис­пользует как прямые законодательные ограничения абсолютного права собственности на землю, так и методы косвенного воздей­ствия на принятие решений по использованию земель. К прямым ограничениям можно отнести сохраняющееся за государством право изымать в определенных случаях земельные участки у соб­ственников без выплаты компенсаций, а также ограничения на продажу сельскохозяйственных земель иностранным гражданам.

Началом пересмотра роли государства в системе регулирования землепользования стал Закон о ревизии (Revision Ast), принятый в 1891 г. Этот закон обозначил поворот в государственной политике землепользования от позиции невмешательства к положению, когда государство в лице федерального правительства стало наи­более последовательным хранителем земли — национального дос­тояния. Одним из результатов этого закона стало образование го­сударственного лесного фонда на площади около 61 млн га.

В целях сохранения почв и предотвращения процессов эрозии в 1935 г. был принят Закон о консервации почв. Принятию этого закона предшествовала засуха, охватившая большинство штатов страны в 1934 г., и последовавшие за этим сильные пылевые бури на Великих равнинах. Практическое руководство действиями по принятой тогда программе осуществляла Служба консервации почв, созданная в рамках Министерства сельского хозяйства.

Специалистами этой службы был разработан типовой вариант закона о консервации почв для штатов, в котором предусматрива--лось создание так называемых консервационных районов (conservation districts), что облегчало и повышало эффективность проведения консервационных мероприятий. В результате к 1952 г. все штаты страны приняли соответствующие законодательные акты.

В сельскохозяйственном законе, принятом в 1936 г., были до­полнены и развиты положения закона о консервации от 1935 г.

Предусматривалась классификация всех сельскохозяйственных культур по воздействию на почву — истощающие (зерновые, хло­пок и т. п.) и консервирующие (люцерна, клевер, пастбищные травы и т. п.). Фермерам, согласившимся перевести часть своих посевных площадей из-под культур первого типа под вторые, предлагались определенные субсидии. В соответствии с законом была начата продолжающаяся до настоящего времени (с опреде­ленными корректировками) программа сельскохозяйственной консервации. В соответствии с ней фермерам, внедряющим на своих землях различные сберегающие или консервирующие почву технологии, компенсируется часть издержек.

Наиболее заметно тенденция к усилению государственного ре­гулирования проявилась в начале 70-х годов, совпав по времени с активизацией движения по защите окружающей природной сре­ды, что дало даже повод назвать этот период «тихой революцией». Центр тяжести мероприятий по регулированию переместился с локального уровня на региональный и федеральный. Так, в 1975 г. федеральное правительство израсходовало 40 млрд долл. на про­граммы, в той или иной степени оказывающие воздействие на ис­пользование земель, находящихся в частной собственности. В этом же году федеральное правительство получило в собствен­ность 558, 9 тыс. акров частных земель [25].

В соответствии с положениями сельскохозяйственного закона 1996 г. издержки на программы консервации должны были увели­читься в течение 1996—2002 гг. на 2 млрд долл., т. е. в среднем на 300 млн долл. ежегодно. Следует иметь в виду, что государствен­ное регулирование земельных отношений ограниченно. Господ­ствует мнение, что такое регулирование служит не целям эконо­мического планирования, а защите общественных интересов — предотвращению угрозы здоровью, безопасности или благососто­янию граждан.

В США не существует единого федерального законодательства в области планирования и развития городского и сельского земле­пользования. Федеральные власти могут лишь опосредованно сти­мулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов, хотя предлагают стандарты и модельные законы в этой области.

Контроль за развитием землепользования и застройкой нахо­дится в компетенции штатов, которые полностью или частично передают свои полномочия местным органам власти через соот­ветствующие законы. Например, Закон Флориды гласит, что каж­дый округ и каждый муниципалитет в этом штате разрабатывает и утверждает комплексный план (развития территории). В шт. Оре­гон Верховный суд записал, что план, утвержденный планировоч­ной комиссией, и инструкция по зонированию, принятая админи­страцией округа, должны быть взаимосвязаны, их используют при контроле за использованием земли.

В США впервые зонирование территории было проведено в Нью-Йорке. В 1916 г. был принят закон этого города о зонирова­нии. В 1928 г. был опубликован «Стандартный закон о возможнос­тях городского планирования» (Standart City Planning Enabling Act) [118], на основании которого графства и муниципалитеты могли принимать нормативные правовые акты о планировании. Практи­ка же показала, что сначала отдельные штаты принимали рамоч­ные законы о планировании и зонировании, в соответствии с ко­торыми графства и муниципалитеты разрабатывали и принимали свои нормативные акты [32].

В 1975 г. Законодательным институтом США был утвержден «Модельный закон о развитии землепользования» (A Model Land Development Code).

В соответствии с Законом о зонировании местные органы на­делены правом разрабатывать и утверждать в качестве обязатель­ных для исполнения документы, местные законы по зонирова­нию.

Законы о зонировании большинства штатов разработаны на ос­нове модельного «Стандартного уполномочивающего закона шта­та о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Во многих штатах существуют специальные законы о зонирова­нии. Их принимают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требуется законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существующих законов.

Таким образом, если федеральные власти принимают Закон США (Act), то власти штата утверждают свой закон (Resolution), a муниципалитеты, наделяемые Конституцией штата и уполномо­чивающим законом правом разрабатывать и утверждать собствен­ные законы и документы, принимают декреты (ordinance).

Местная нормативная база по зонированию территории состо­ит из законов (декретов) по зонированию, процедурных правил их разработки, утверждения и корректировки.

Закон о зонировании состоит из двух частей: зональных правил и плана (карты) зонирования территории. Зональные правила обычно включают следующие разделы: общие положения, опреде­ление понятий, описание требований к плану землепользования и застройки участка, правил разрешенных видов использования, ус­ловий отклонений от зонального плана и др.

6.4. ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Планирование использования земель в США — мощнейший механизм регулирования землепользования. Оно имеет более чем вековые традиции и изначально связано с ростом и развитием го­родских территорий и их застройкой. В дальнейшем планы ис­пользования и охраны земель стали составлять и на территории,

прилегающие к городам, охватывая сельские местности и целые округа.

Данные планы и проекты, составляемые на их основе, осуще­ствляются в течение 15...25 лет и полностью меняют облик всей территории. Так, превращение сельскохозяйственных земель в полностью застроенную городскую территорию можно видеть на примере местечка Валей Стрим Лонг Айленда (рис. 4).

Планы использования земель имеют различное содержание в зависимости от уровня административно-территориального обра­зования, на котором их разрабатывают (рис. 5).

В городах планы составляют: на территорию всего города — ге­неральный план (Urban General Plan или City Development Plan); на территорию района — районный план (Regional Plan); на тер­риторию муниципалитета — местный план (Community Plan), на территорию конкретных земельных участков — план планировки и застройки (Land Subdivision Plan), строительный план (Construction Plan) и др.

В сельской местности такие планы обычно составляют на тер­риторию округов или графств (County Plan) и муниципалитетов (Community Plan).

Все указанные планы имеют тщательное социальное, экономи­ческое и экологическое обоснование, широко обсуждаются и вза­имосвязаны между собой.

Многие штаты США также имеют стратегические планы своего развития. Для этого существуют специальные отделы, разрабаты­вающие такие планы. Например, в шт. Небраска имеется Государ­ственное управление планирования и программирования (State office of Planning and Programming). Каждый округ создает плани­ровочную комиссию с дирекцией зонирования, отделами плани­рования, земельного контроля, административными подразделе­ниями и комитетом межевания (Subdivision Committee) [160].

В шт. Небраска такая комиссия состоит из 40 чел. планировщи­ков, сотрудничающих с властями, архитекторами, землемерами и поддерживающих более 70 планировочных документов (стратеги­ческий комплексный план, план использования земель, транспор­тный план, план зонирования, план размещения коммуникаций и т.д.).

Типовая структура управления по планированию и развитию землепользования в округе (городе) показана на рисунке 6.

Все разрабатываемые планы составляют с учетом следующих требований:

они должны являться частью физического планирования (Physical planning), т. е. трансформировать земельную политику в конкретную схему развития территории и показывать, как, поче­му, где и когда изменять целевое назначение земельных участков, строить или сносить здания и сооружения, осуществлять природо­охранные и другие меры; это не планы охраны здоровья, социаль-

К*---

I