Внешнего государственного финансового контроля

В 25 статьях Лимской декларации нашло свое концентрированное выражение единство принципов деятельности высших органов государственного финансового контроля (аудита). Собственно, формулировки этих принципов в декларации нет, их можно вычленить из текста декларации. Они касаются:

- независимости высших органов финансового контроля;

- их отношений с парламентом, правительством и администрацией;

- прав высших контрольных органов;

- методов контроля, персонала контролеров, международного обмена опытом;

- отчетности перед парламентом и перед обществом;

- контрольных полномочий высшего контрольного органа.

Основные, принципиальные положения Лимской декларации таковы:

- организация финансового контроля является обязательным элементом управления общественными финансами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом;

- высший контрольный орган является органом внешнего финансового контроля;

- в качестве внешней контрольной службы высший орган государственного контроля должен проверять эффективность внутренней контрольной службы;

- традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов;

- цели контрольной деятельности высшего органа государственного финансового контроля – законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными ресурсами – одинаково важны;

- высший орган государственного финансового контроля должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач;

- высший орган государственного финансового контроля проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа;

- учреждение высшего органа государственного финансового контроля и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены законом;

- высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для обеспечения возложенных на него задач;

- основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены в Конституции, детали могут быть установлены законом.

На XIX Конгрессе ИНТОСАИ, состоявшемся в городе Мехико (Мексика) в 2007 году, принят документ, в котором изложены 8 основных принципов независимости высших органов государственного финансового контроля. Этот документ получил название «Мексиканская декларация независимости».

Изложенные в ней принципы вытекают из Лимской декларации и решений, принятых на XVII Конгрессе ИНТОСАИ в Сеуле (Корея) и являются важнейшими требованиями к аудиту государственного сектора. В перечень основных принципов включены:

Принцип 1. Существование достаточных и эффективных конституциональных (законодательных) юридических рамок и их фактическое применение.

Этот принцип означает, что в государстве должно действовать законодательство, в котором бы описывалась степень независимости ВОФК и существовал механизм обеспечения этой независимости.

Принцип 2. Независимость глав и членов ВОФК, включая безопасность пребывания в должности и юридические иммунитеты при нормальном выполнении ими своих обязанностей.

Такая безопасность должна законодательно обеспечиваться процедурами назначения руководителей без участия исполнительной власти, достаточно длительными сроками пребывания в должности, гарантиями защиты от преследования во время и после окончания срока полномочий.

Принцип 3. Достаточно широкие полномочия и полная самостоятельность при выполнении функций ВОФК.

Под широтой полномочий понимается законодательное определение достаточно широкого круга полномочий ВОФК, включающего возможность проведения аудита:

- использования государственных средств, ресурсов и активов всеми получателями или выгодоприобретателями;

- задолженности перед государством;

- финансовой отчетности органов власти и учреждений;

- качества управления финансами;

- эффективности и результативности действий правительства и органов исполнительной власти.

Право принимать решения при выполнении функций ВОФК должно быть законодательно обеспечено предоставлением самостоятельности в выборе объектов и способов проведения аудита, планировании деятельности, организации своей работы и применении мер по итогам контрольных мероприятий.

Принцип 4. Неограниченный доступ к информации.

Право ВОФК на доступ к информации должно быть обеспечено обязанностью подконтрольных объектов предоставлять аудиторам всю необходимую информацию, желательно законодательно установить санкции за неисполнение законных требований проверяющих.

Принцип 5. Право и обязанность отчитываться о своей работе.

Подотчетность не исключает независимости. Наоборот, этим подчеркивается, что ВОФК свободен в своих действиях в процессе работы, никто не вправе вмешиваться в процесс аудита, обсуждению подлежит лишь его результат.

Принцип 6. Свобода принимать решения относительно временных рамок контрольных мероприятий и содержания аудиторских отчетов, их публикации и распространения.

Рекомендуется в законодательстве минимально урегулировать требования к содержанию, срокам предоставления, порядку обнародования аудиторских отчетов. В вопросах, законодательно не урегулированных, ВОФК принимают решения самостоятельно.

Принцип 7. Существование эффективных механизмов последующих мероприятий по рекомендациям ВОФК.

Такие механизмы должны быть законодательно установлены, в том числе предусмотрена обязанность ВОФК информировать о результатах аудита законодательные органы и возможность иметь собственные полномочия по выработке системы контроля за устранением выявленных нарушений.

Принцип 8. Финансовая и управленческая административная автономия и доступность соответствующих человеческих, материальных и денежных ресурсов.

Исполнение данного принципа должно обеспечиваться невозможностью органов исполнительной власти контролировать предоставление перечисленных ресурсов ВОФК, они сами управляют своим бюджетом, нанимают необходимое количество сотрудников. В то же время законодательный орган должен отвечать за то, чтобы ВОФК был обеспечен необходимыми ресурсами.

О международном признании перечисленных принципов свидетельствует тот факт, что в 22 декабря 2011 года на 66 сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций принято решение о необходимости всем странам – участницам ООН неукоснительно руководствоваться принципами, изложенными в Лимской и Мексиканской декларациях.

Нетрудно убедиться в том, что состояние российского законодательства, в основном, соответствует международным принципам, изложенным в этих декларациях (таблица 11).

Таблица 11

Реализация в российском законодательстве

основных принципов Лимской и Мексиканской деклараций

Одной из основных целей ИНТОСАИ является выработка стандартов аудита для высших органов финансового контроля. Стандарты – это общие требования к организации ВОФК, правила осуществления ими государственного финансового контроля. Они ориентированы на унификацию и повышение эффективности деятельности ВОФК, а также на развитие международного сотрудничества в сфере государственного финансового контроля.

Стандарты носят рекомендательный характер. Однако, поскольку признаются всеми ВОФК, являются основой их организации и деятельности.

В структуре ИНТОСАИ в 1984 году создан Международный комитет по аудиторским стандартам, который в 2005 году был реорганизован и получил наименование Комитет по профессиональным стандартам.

В июне 1992 года Комитетом по аудиторским стандартам приняты аудиторские стандарты ИНТОСАИ. Они кодируются первыми буквами термина «InternationalStandards of SupremeAuditInstitutions» (Международные стандарты высших органов аудита) – ISSAI и набором цифр:

- Основные принципы аудита в государственном секторе – ISSAI 100;

- Общие стандарты – ISSAI 200;

- Стандарты исследовательской работы – ISSAI 300;

- Стандарты отчетности – ISSAI 400.

Их структура приведена на рисунке 23.

Рис. 23. Структура первых аудиторских стандартов ИНТОСАИ.

В дальнейшем система международных стандартов получила свое развитие. В настоящее время она состоит из 4 уровней.

Первый уровень – основные положения. На этом уровне располагается всего один, основополагающий стандарт: ISSAI 1 – Лимская декларация.

Второй уровень (ISSAI 1 – 90) – необходимые условия работы ВОФК. На этом уровне пока 6 стандартов:

ISSAI 10 – Мексиканская декларация независимости ВОФК:

ISSAI 11 – Методическое руководство и лучшие практики обеспечения независимости ВОФК;

ISSAI 20 – Принципы прозрачности и подотчетности;

ISSAI 21 – Принципы прозрачности и подотчетности. Лучшие практики;

ISSAI 30 – Этический кодекс;

ISSAI 40 – Контроль качества работы ВОФК.

Третий уровень (ISSAI 100 – 999) – основополагающие принципы аудита. Это уже упомянутые стандарты:

ISSAI 100 – Основные принципы аудита в государственном секторе;

ISSAI 200 – Общие стандарты;

ISSAI 300 – Стандарты исследовательской работы;

ISSAI 400 – Стандарты отчетности.

Четвертый уровень (ISSAI 1000 – 8999) – Методические указания по организации аудита. На этом уровне находится большая часть всех стандартов. Это общие методические указания, включающие стандарты по проведению финансового аудита, аудита соответствия и аудита эффективности, а также многочисленные специальные методические указания.

Многие из международных стандартов высших органов аудита (ISSAI) разрабатываются на базе международных стандартов аудита (МСА), принятых для аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов, работающих как в государственном, так и в негосударственном секторе. Зачастую в ISSAI встречаются прямые ссылки на МСА. Это свидетельствует о едином подходе к правилам проведения аудита, например, бухгалтерской отчетности. Однако многие стандарты содержат требования исключительно к органам внешнего финансового контроля, так как они обладают особыми полномочиями и являются высшими органами финансового контроля в своих государствах.

Сотрудничество высших органов государственного финансового контроля на постсоветском пространстве организовано в рамках Совета руководителей ВОФК государств – участников СНГ. В 2010 году на его X сессии создана Рабочая группа по разработке стандартов государственного финансового контроля (аудита) для ВОФК государств – участников СНГ. Она еще только начала работать, но уже разработала проект глоссария терминов стандартов государственного финансового контроля (аудита) для государств – участников СНГ.

Не только высшие органы государственного финансового контроля различных государств, но и региональные контрольные органы испытывают потребность в координации своей деятельности и обмене опытом. В 1992 году создана EURORAI (European Organization of Regional Audit Institutions) – Европейская организация региональных органов аудита (ЕВРОРАИ). В настоящее время она объединяет региональные органы внешнего финансового контроля 18 государств, в том числе 15 контрольно-счетных органов из России. Ее штаб-квартира расположена в Валенсии (Испания). Высшим органом организации является Генеральная ассамблея, заседания которой проводятся раз в три года.

Главная цель ЕВРОРАИ – содействие сотрудничеству между региональными палатами внешнего контроля государственных финансов в Европе и обмен опытом работы по осуществлению контроля за использованием общественных средств. В 2010 году между ЕВРОРАИ и Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР) подписан меморандум о взаимопонимании.

Взаимодействие органов государственного внешнего финансового контроля, действующих в Российской Федерации, с коллегами из зарубежных государств схематично представлено на рисунке 24.

Рис. 24. Международное взаимодействие органов внешнего

финансового контроля.

Взаимодействие с коллегами из других государств, участие в работе международных организаций, изучение мирового опыта способствуют выработке направлений дальнейшего развития внешнего финансового контроля в Российской Федерации.

Изучение международного опыта, применение международных стандартов и лучших практик аудита является основой для совершенствования нормативно-правовой базы и системы стандартов государственного аудита в России. Международное сотрудничество в рамках ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, ЕВРРАИ и других международных организаций способствует повышению качества работы отечественных органов внешнего государственного аудита.

Задания:

1. Проанализируйте устройство рассмотренных высших органов аудита разных государств и сделайте вывод о том, какая из трех моделей (Генерального аудитора, Суда счетов или коллегиального органа) реализуется в каждом из них.

2. На основе анализа приведенных примеров организации и деятельности высших органов аудита некоторых государств выделите положения, которые полезно было бы использовать при организации деятельности органов внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля:

1. Как различаются высшие органы финансового контроля в зависимости от места, занимаемого ими в системе государственной власти в соответствии с конституциями зарубежных стран?

2. Какие три модели организации высших органов финансового контроля можно выделить в зависимости от особенностей их внутренней структуры?

3. Что такое ИНТОСАИ?

4. Каковы основные положения Лимской декларации?

5. Каковы основные принципы Мексиканской декларации независимости?

6. Зачем нужны международные стандарты аудита для высших органов финансового контроля?

7. Сколько уровней содержит система международных стандартов?

8. Участниками каких международных организаций являются Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации?