Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения

В процессе осуществления бюджетного контроля выявляются нарушения не только бюджетного, так и иного законодательства Российской Федерации: гражданского, налогового, жилищного, природоохранного, законодательства, регулирующего земельные, имущественные, и другие отношения. При проведении проверок часто приходится сталкиваться и с нарушениями законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий, казенных, бюджетных и автономных учреждений, органов государственной власти (местного самоуправления) и учреждений при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд, и многие другие сферы деятельности.

Выявляемые нарушения весьма разнообразны и требуют какой-то систематизации, классификации. Это может быть классификация по видам нарушений, по предмету контроля, областям законодательства и другим признакам. Прежде всего, систематизация необходима для анализа состояния финансовой дисциплины и финансового менеджмента в публично-правовом образовании. Кроме того, унифицированная классификация выявленных нарушений обеспечивает сравнимость результатов деятельности органов бюджетного контроля, может стать основой для выработки объективных показателей их работы.

Единого классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в процессе бюджетного контроля, не существует.

Так, инспекторы Счетной палаты Российской Федерации пользуются «Классификатором нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля», который одобрен Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 26 июня 2009 года и вступил в силу с 1 января 2010 года.

Классификатор является систематизированным перечнем нарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного финансового контроля. Перечень нарушений в Классификаторе составлен по областям законодательства и состоит из 11 разделов:

1. Финансы.

2. Основы государственного управления.

3. Хозяйственная деятельность.

4. Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело.

5. Труд и занятость населения.

6. Природные ресурсы и охрана окружающей среды.

7. Образование. Наука. Культура.

8. Здравоохранение. Социальная политика. Физическая культура и спорт.

9. Оборона.

10. Безопасность и правоохранительная деятельность.

11. Судебная система. Прокуратура. Органы юстиции. Исполнение наказаний.

В Классификаторе приведен перечень нарушений и соответствующие нормы законодательства, предусматривающие ответственность за эти нарушения.

Как видно из приведенного перечня, не все разделы данного Классификатора могут быть использованы органами бюджетного контроля субъектов Российской Федерации, а тем более – муниципальных образований. Часть из них остается за пределами полномочий, определенных Законом № 6-ФЗ. Поэтому некоторые региональные контрольно-счетные органы составили свои классификаторы, в которых учтены их полномочия по осуществлению бюджетного контроля. В качестве примеров ниже приведены краткие сведения о классификаторах, принятых в трех контрольно-счетных органах.

В Контрольно-счетной палате Москвы действует «Классификатор нарушений, недостатков и их последствий при формировании и использовании государственных (муниципальных) средств, ценообразовании и применении регулируемых цен (тарифов) на продукцию в городе Москве». Характерная особенность данного Классификатора состоит в том, что он разработан Контрольно-счетной палатой Москвы совместно с Департаментом финансов и Главным управлением государственного финансового контроля города Москвы. Утвержден он руководителями этих органов 18 декабря 2007 года и периодически актуализируется. В настоящее время действует редакция от 19 апреля 2012 года.

Составление единого Классификатора, которым руководствуются органы как внутреннего, так и внешнего финансового контроля, свидетельствует о согласованных действиях этих органов при осуществлении бюджетного контроля в данном субъекте Российской Федерации.

В Классификаторе приведено не только перечисление нарушений и недостатков и подробный перечень нарушенных нормативных правовых актов, но и последствия этих нарушений, а также их оценка. Последствия нарушений в Классификаторе делятся на несколько видов:

1. Недопоступление средств в бюджет.

2. Утрата бюджетных средств.

3. Утрата государственной (муниципальной) собственности.

4. Избыточные расходы бюджетных средств.

5. Избыточные затраты государственной (муниципальной) собственности.

6. Безрезультатные расходы бюджетных средств.

7. Безрезультатные расходы государственной (муниципальной) собственности.

8. Непроизводительные расходы бюджетных средств.

9. Длительное неиспользование бюджетных средств.

10. Длительное неиспользование государственной (муниципальной) собственности.

11. Безрезультатное отвлечение бюджетных средств.

12. Длительное неисполнение бюджетных обязательств.

В Республике Татарстан 30 сентября 2005 года одобрен Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного (муниципального) финансового контроля» (последняя редакция – 27 июня 2012 года).

Классификатор содержит 6 разделов:

1. Нарушения и недостатки при планировании получения и использования бюджетных средств.

2. Нарушения и недостатки при работе с бюджетными средствами.

3. Нарушения и недостатки при работе с государственной (муниципальной) собственностью.

4. Нарушения учета и отчетности.

5. Иные нарушения и недостатки в деятельности государственных (муниципальных) органов и организаций.

6. Иные нарушения и недостатки при исполнении бюджета.

По каждому нарушению перечисляются нарушенные нормативные правовые акты, указывается ответственность (если она предусмотрена законодательством), отмечаются возможные последствия.

«Классификатор нарушений, выявляемых в процессе осуществления внешнего государственного финансового контроля», действующий в Вологодской области, утвержден Коллегией Контрольно-счетной палаты Вологодской области 31 марта 2014 года. Нарушения и недостатки в нем сгруппированы в следующие разделы:

1. Нарушения при формировании и исполнении бюджета.

2. Нецелевое использование бюджетных средств.

3. Несоответствие принципу эффективности использования бюджетных средств.

4. Неправомерное использование бюджетных средств.

5. Нарушения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной (муниципальной) собственности.

6. Нарушения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

7. Нарушения при ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности.

8. Прочие виды нарушений.

Классификатор содержит перечень нарушений в соответствии с данными разделами, перечень правовых оснований для квалификации действий (бездействия), влекущих нарушения нормативных правовых актов, перечень правовых оснований для принятия бюджетных мер принуждения, привлечения к административной или уголовной ответственности, порядок отражения нарушений.

Даже такого ограниченного объема информации достаточно для того, чтобы сделать вывод о различном подходе к классификации нарушений и недостатков в разных контрольно-счетных органах. Это вполне объяснимо – идет постепенная выработка оптимальных вариантов, наработка необходимого опыта.

Сделаны попытки составить классификаторы, которые могли быть применимы всеми органами внешнего финансового контроля. Еще в 2007 году Президиум Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации утвердил «Классификатор нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса». В 2011 году Президиум Союза муниципальных контрольно-счетных органов утвердил «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий органов финансового контроля». Однако оба эти классификатора далеки от совершенства, поэтому творческие поиски продолжаются.

Счетная палата Ульяновской области в 2010 году выпустила брошюру под названием «200 типовых нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий в муниципальных образованиях». В ней систематизированы нарушения, реально выявленные при проведении проверок бюджетов муниципальных образований, и указаны нарушенные при этом нормативные правовые акты. Выделены следующие группы нарушений:

1. Нарушения и недостатки при организации бюджетного процесса.

2. Нарушения и недостатки при распоряжении муниципальной собственностью, земельными ресурсами.

3. Нарушения и недостатки при осуществлении муниципальных закупок.

4. Нарушения и недостатки при выполнении ремонтно-строительных работ.

5. Нарушения и недостатки в бюджетном учете и отчетности.

6. Соблюдение принципа адресности и целевого характера использования бюджетных средств.

7. Обеспечение эффективности использования бюджетных средств.

Данное издание не является классификатором (это, скорее, систематизация накопленного опыта), однако оказало реальную помощь сотрудникам контрольно-счетных органов муниципальных образований при становлении муниципальных органов внешнего финансового контроля и далее может успешно применяться.

Бюджетный кодекс определил понятие бюджетного нарушения и установил бюджетные меры принуждения за бюджетные нарушения.

Бюджетным нарушением признается действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, главного администратора доходов, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого Бюджетным кодексом предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Бюджетный кодекс определил 5 видов таких нарушений:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Определены следующие бюджетные меры принуждения за данные бюджетные нарушения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Решение о применении бюджетных мер принуждения принимает финансовый орган на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, направленных органами бюджетного контроля по итогам контрольных мероприятий.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, если они осуществляют кассовое обслуживание исполнения бюджета) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), в соответствии с решениями финансового органа об их применении.

Схема применения бюджетных мер принуждения изображена на рисунке 22.

Рис. 22. Схема применения бюджетных мер принуждения

Применение к участнику бюджетного процесса, совершившему бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также от применения мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.