Зарубежных органов внешнего государственного финансового контроля

В США высшим органом аудита является Главное контрольное управление (ГКУ)[16], оно фактически является субъектом контрольной ветви власти в государстве и осуществляет как финансовый аудит, так и аудит деятельности государственных органов. В его компетенцию входят контроль за реализацией всех государственных проектов и программ, оценка эффективности их реализации, обоснованности использования бюджетных средств. Большое внимание уделяется экспертно-аналитической и научной деятельности.

ГКУ имеет сложную структуру. Оно включает 7 отделов, в состав которых входят 37 специализированных контрольных подразделений, которые контролируют использование бюджетных средств во всех отраслях экономики. Поэтому независимые группы ГКУ имеются практически во всех министерствах. Общая численность этого высшего контрольного органа составляет более 5 тысяч сотрудников, имеются филиалы в 14 крупных городах.

Возглавляет ГКУ Генеральный контролер. Он назначается Президентом США на срок 15 лет без ограничения по возрасту. По завершении этого срока данное лицо не может занимать должности в государственном аппарате. Генеральный контролер подотчетен Конгрессу США, им же может быть отстранен от должности только в случае неспособности исполнять свои обязанности.

В процессе своей деятельности ГКУ уполномочено оценивать:

- выполняются ли правительственные программы в соответствии с существующими законодательными актами и достоверны ли данные, представляемые Конгрессу о ходе выполнения этих программ?

- существуют ли возможности предотвращения потерь и непроизводительных расходов государственных средств?

- правильно ли расходуются государственные средства, аккуратно ли ведется учет расходов?

- достигают ли программы желаемых результатов?

- необходимы ли изменения в политике и практической деятельности правительства?

- имеются ли пути достижения целей программ с меньшими затратами?

Закон о Генеральном аудиторе Канады (The Auditor General Act) принят в 1977 году. В соответствии с ним Генеральный аудитор назначается сроком на 10 лет (без права повторного переизбрания на новый срок) генерал-губернатором Канады с одобрения Парламента. Он практически несменяем в течение срока своих полномочий, независим от правительства, самостоятелен в решении кадровых вопросов, выборе объектов и методов проведения контрольных мероприятий.

Генеральный аудитор вправе запрашивать и получать всю необходимую для осуществления своих полномочий информацию. В его полномочия входит оценка эффективности работы правительства в сфере управления государственными финансами. Он возглавляет высший орган финансового контроля – Офис Генерального аудитора Канады (ОГА).

Можно выделить следующие направления деятельности ОГА:

- аудит финансовой отчетности Правительства Канады;

- аудит финансовой отчетности государственных корпораций;

- проведение аудиторских проверок министерств и агентств;

- проведение специальных проверок государственных корпораций;

- мониторинг окружающей среды;

- оценка отчетов о результатах работы.

Объектами контрольной деятельности ОГА являются около 70 федеральных ведомств, около 40 государственных корпораций, около 60 крупнейших предприятий, правительства трех северных территорий Канады.

В 1996 году в ОГА учреждена должность генерального аудитора по охране окружающей среды и устойчивому развитию.

Генеральный аудитор ежегодно представляет в Парламент информацию об исполнении государственного бюджета. При этом дается оценка эффективности и обоснованности использования бюджетных средств, вносятся предложения по повышению эффективности управления финансовой системой государства.

В Палате общин Парламента Канады создан комитет по финансовому контролю. Основная его функция – заслушивание отчетов Генерального аудитора и контроль за устранением выявленных недостатков. Обычно комитет возглавляет член Парламента от оппозиционной партии.

В Великобритании высшим органом финансового контроля является Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ)[17], учрежденное в 1983 году в соответствии с законом о национальном аудите (National Audit Act). В его составе работает около 750 сотрудников. НКРУ возглавляет Генеральный контролер и аудитор Великобритании. По статусу он является должностным лицом Палаты общин и отчитывается о работе перед ней и ее комитетом по бюджету. Срок его полномочий законодательно не ограничен. Назначается он на должность Ее Величеством королевой после голосования в Палате общин, куда вносит кандидатуру Премьер-министр страны.

Закон о национальном аудите от 1983 года предусматривает создание при Парламенте комиссии по финансовому контролю, которая состоит из 9 депутатов Палаты общин. Полномочия комиссии весьма широки, например, она проводит проверку бюджета НКРУ, с ее одобрения Премьер-министр страны вносит кандидатуру на должность Генерального контролера и аудитора в нижнюю палату Парламента.

В полномочия Генерального контролера и аудитора входит проведение проверок всех министерств и государственных организаций на предмет бережливости, экономической эффективности и целенаправленности использования государственных средств.

В ходе проверок Генеральный контролер и аудитор имеет право запрашивать у проверяемых все необходимые документы.

Необходимость в оценке эффективности деятельности органов государственной власти возрастает. Поэтому по обращению Правительства Генеральный контролер и аудитор проводит оценку надежности систем данных, поддерживающих отчетность о ходе достижения поставленных целей.

Государственный аудит в ФРГ осуществляется Федеральной Счетной палатой и счетными палатами федеральных земель, которые являются независимыми органами финансового контроля. Федеральная Счетная палата (ФСП) в соответствии с законом о Федеральной Счетной палате от 1985 года имеет статус верховного федерального органа, обладает независимостью, отвечает только перед законом. Президент палаты и вице-президент (назначаемые на срок 12 лет), заведующие отделами и секторами Федеральной Счетной палаты фактически имеют статус судей и не могут быть сняты со своих постов.

Членами Федеральной Счетной палаты являются Президент палаты, вице-президент, заведующие ревизионными отделами и секторами. Другие сотрудники членами палаты не являются, имеют статус обычных государственных служащих.

Президента и вице-президента Федеральной Счетной палаты выбирают Бундестаг и Бундесрат по предложению федерального правительства. Назначаются они на должность Федеральным президентом. Члены палаты назначаются Федеральным президентом по предложению Президента Федеральной Счетной палаты.

При каждом отделе образуется Сенат, а Президент, вице-президент, руководители отделов и 3 руководителя секторов образуют Большой сенат (аналог нашей коллегии). Решения принимаются президентом, Большим сенатом, сенатами, ревизионными группами.

Как верховный федеральный орган Федеральная Счетная палата уполномочена проводить ревизии, консультации на всех стадиях бюджетного процесса, составлять отчеты, оказывать иную помощь Бундестагу, Бундесрату и федеральному правительству при принятии ими решений.

Счетная палата Австрии подотчетна Национальному совету – палате Парламента Австрийской Республики. Президент Счетной палаты избирается Национальным советом сроком на 12 лет без права повторного переизбрания. Аудиторы Счетной палаты назначаются Федеральным президентом по представлению президента Счетной палаты. Численность Счетной палаты – около 330 сотрудников.

Федеральный закон о Счетной палате принят в 1948 году. Его последняя редакция от 1977 года наделяет Счетную палату значительными полномочиями.

В соответствии с данным нормативным правовым актом Счетная палата Австрии уполномочена осуществлять финансовую ревизию всего государственного хозяйства, включая доходы и расходы, долговые обязательства, распоряжение государственным имуществом. Кроме этого, она проводит аудит финансовой деятельности учреждений и фондов, созданных государством, фондов социального страхования. По решению Национального совета, по обращениям федерального правительства или министерств она может проверить финансовое состояние подведомственных им учреждений.

Счетная палата уполномочена проводить ревизии финансовой деятельности предприятий с участием государства в объеме более 50 % их капитала, а также других предприятий, определяемых законодательством, в том числе по обращениям правительства и министерств. Для участия в проверках могут приглашаться независимые аудиторы и другие специалисты.

В Федеральном законе о Счетной палате содержится норма об обязательности реагирования объектов контроля на недостатки и нарушения, выявленные в ходе проверок.

В полномочия Счетной палаты входит и осуществление предварительного контроля, в том числе согласование разрабатываемых министерством финансов документов, касающихся финансовой деятельности государства, и издаваемых министерствами документов, касающихся распоряжения финансами. Предварительная оценка финансовых последствий принятия нормативных правовых актов позволяет Парламенту принимать взвешенные решения.

По окончании финансового года Счетная палата проверяет все отчеты, выявляет недостатки, понуждает отчитывающие органы их исправить, составляет заключительный баланс федерации и передает его федеральному министру финансов. Он может высказать свою точку зрения в отношении данного документа, которая может быть учтена Счетной палатой или доведена до Национального совета вместе с заключительным балансом федерации.

Счетная палата проводит проверки финансовой деятельности органов управления федеральных земель, а также управляемых ими учреждений и фондов и предприятий (если доля участия федеральной земли в их капитале превышает 50 %). Проводит она и проверки финансовой деятельности общин с числом жителей не менее 20 тысяч, однако это число может быть меньшим, если с такой просьбой обратилось правительство федеральной земли.

Конституция 1958 года Французской Республики определяет, что Счетная палата (Суд счетов) Франции независима и от Парламента, и от Правительства. В соответствии с законом 1967 года ее возглавляет Президент палаты, в ее состав входят 7 председателей палат, более 200 магистратов (советников и ревизоров), которые имеют статус судей, их нельзя сместить со своих постов. Кроме того, учреждена должность генерального прокурора, который следит за тем, чтобы в деятельности Счетной палаты соблюдалась законность.

Счетная палата уполномочена исполнять некоторые судебные функции: определять степень виновности лиц, выносить приговоры о возмещении похищенных средств, налагать штрафные санкции.

Она осуществляет контроль за счетами и управлением финансами государства, общенациональных государственных учреждений и предприятий, не вмешиваясь при этом в текущие финансовые операции, которые контролируются министерством финансов, контроль всегда осуществляется по завершенным финансовым операциям.

В ходе контрольной деятельности оценивается не только полнота и достоверность финансовой отчетности, законность совершения финансовых операций, но и эффективность деятельности государственных органов при управлении государственными финансами. Такой вид контроля получил название «контроль управления делами». При его осуществлении исследуется организация контролируемых государственных служб, а также учреждений и предприятий, численности, степени квалификации и оплаты труда их работников.

Проверки проводятся штатными сотрудниками (магистратами), а также сотрудниками, приглашенными в Счетную палату на ограниченный срок. Отчеты по результатам проверок рецензируются юридическими советниками, затем представляются в Совет Счетной палаты, возглавляемый Президентом и включающий председателей палат и юридических советников. Таким образом, решения по результатам контрольной деятельности принимаются коллегиально (в отличие от системы личной ответственности за принятие решений, существующей, например, в США и Великобритании).

Годовой отчет финансовой администрации, подготовленный министром финансов и обобщающий все финансовые операции, предоставляется в Счетную палату, которая утверждает его достоверность в форме заключения на соответствие бухгалтерским счетам, представленным на ее рассмотрение. Заключение вместе с отчетом о соблюдении финансового законодательства и применении бюджетных санкций представляются в Парламент.

Контроль за управлением местными финансами осуществляется с 1982 года 22 региональными счетными палатами (РСП).

Все РСП имеют одинаковую структуру, схожую со структурой Счетной палаты Франции. В их состав входят магистраты, к которым относятся президент РСП, правительственный комиссар и советники, а также ассистенты контролеров и административные работники. Президент РСП назначается декретом Президента Французской Республики по предложению Президента Счетной палаты Франции. Правительственный комиссар является советником, делегированным для выполнения прокурорских функций при РСП. Советники РСП назначаются декретом Президента Французской Республики. Они осуществляют проверки, в ходе которых руководят деятельностью ассистентов контролеров.

Фактически РСП осуществляют контроль со стороны государства за качеством управления территориальными финансами. Они контролируют исполнение (а в случаях, предусмотренных законом – и составление) бюджетов, осуществляют последующий контроль всех счетов государственных бухгалтеров административно-территориальных единиц и государственных заведений (больниц, приютов, колледжей, лицеев и др.).

В полномочия РСП входит проведение допросов контролируемых лиц, принятие судебных решений, которые могут быть обжалованы в Счетной палате Франции.

В Королевстве Нидерланды, согласно Конституции, осуществление демократии в стране обеспечивают три независимых органа государственной власти: Государственный совет (совещательный орган, вырабатывающий рекомендации в отношении принятия законопроектов), национальный омбудсмен (рассматривающий жалобы граждан на действия государственных органов) и высший орган финансового контроля Нидерландов – Суд счетов Королевства Нидерландов.

Полномочия Суда счетов определяются в законе о государственном учете, принятом в 2001 году. Это орган, не зависящий от правительства и парламента, самостоятельно принимающий решения об объектах и методах проведения контрольных мероприятий, формах доведения их результатов до сведения общества.

Бюджетная реформа, заключающаяся в переходе к бюджетированию по результатам, затронула и Суд счетов, деятельность которого все больше смещается в сторону оценки результативности и эффективности финансовой деятельности органов власти. При проверке годового отчета Суд счетов проверяет:

- решены ли поставленные перед бюджетом задачи?

- был ли реализован предусмотренный в бюджете план действий?

- не превысили затраты бюджетных назначений?

Ценен опыт работы ВОФК по обширному анализу, проведенному на предмет сравнения эффективности деятельности 29 учреждений в течение последних нескольких лет. Сделаны выводы о том, что, несмотря на значительный объем бюджетных средств, направленных правительством на разработку различных процедур, большая часть запланированной работы не выполнена.

Закон Монголии о государственном аудите, действующий с 2003 года, является современным нормативным правовым актом, отражающим все тенденции развития государственного аудита в международном сообществе. Он определил устройство и функционирование системы государственного аудита, учредил высший государственный орган аудита, урегулировал отношения, связанные с осуществлением государственного аудита на территории всего государства.

В законе установлено, что система государственного аудита Монголии включает:

- центральную организацию аудита, которой является Национальное аудиторское управление (НАУ) – высший государственный орган аудита Монголии;

- местные организации, представленные аудиторскими управлениями аймаков и столицы.

Генеральный аудитор Монголии назначается Великим хуралом по представлению его председателя на срок 6 лет и может быть один раз назначен повторно. В составе НАУ учреждены следующие должности: заместитель Генерального аудитора, главный государственный аудитор, уполномоченный государственный аудитор, государственный аудитор – консультант, старший государственный аудитор, государственный аудитор, помощник государственного аудитора.

Полномочия НАУ аналогичны тем, что установлены для ВОА в других странах. В основном, это проведение аудиторских проверок деятельности юридических лиц, финансируемых из бюджета, перечисляющих в бюджет доходы или же являющихся объектами полной или частичной государственной собственности. Аудиту подлежит также годовой финансовый отчет правительства.

Аудиторские проверки включают аудит финансовых отчетов, аудит эффективности и результативности использования государственными органами и организациями государственных ресурсов для выполнения своих функций.

По итогам аудиторских проверок НАУ составляет отчеты, направляет проверяемым организациям представления, может представлять в Великий хурал предложения и рекомендации.

Полномочиями по осуществлению предварительного контроля НАУ не обладает.

В законе о государственном аудите определены основополагающие моменты организации деятельности местных аудиторских организаций. Так, установлено, что их полномочия аналогичны тем, что установлены для НАУ. Генеральные аудиторы аймаков и столицы назначаются и смещаются Генеральным аудитором Монголии после консультаций с Председателем Президиума Хурала гражданских представителей соответствующего аймака или столицы. О результатах своей деятельности они ежегодно отчитываются перед Хуралом аймака и столицы, а также посылают отчеты в Национальное аудиторское управление.

Особенностью Закона Монголии о государственном аудите является то, что в нем установлена административная ответственность за создание препятствий государственной аудиторской деятельности, уклонение от предоставления информации государственным аудиторам, предоставление недостоверной, фальсифицированной информации.

В Конституции Японии 1947 года установлено, что заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии Ревизионным советом[18] и представляется Кабинетом министров Парламенту. Структура и полномочия Ревизионного совета определены специальным законом.

Руководящим органом Ревизионного совета является Контрольно-ревизионная комиссия, состоящая из трех комиссаров, назначаемых сроком на 7 лет Кабинетом министров с одобрения Парламента. Решение утверждается Императором. Один из членов Комиссии избирается Президентом Ревизионного совета.

Непосредственное проведение проверок организует Генеральное исполнительное бюро, которое состоит из 35 ревизионных отделов, каждый из которых проверяет определенные министерства и ведомства. Аппарат бюро и секретариат насчитывает свыше 1200 сотрудников, что позволяет охватывать контролем значительную часть финансовых ресурсов государства.

Проверяется не только законность финансовых операций и правильность ведения учета, но и эффективность использования государственных средств. Подлежит контролю также деятельность налогового управления на всех уровнях. В качестве принятия мер по итогам контрольной деятельности Ревизионный совет может предложить руководителю лица, допустившего нарушение, привлечь его к дисциплинарной ответственности и потребовать возместить ущерб, принесенный государству.

Суд Счетов Турции был создан в 1862 году. Согласно Конституции 1982 года Суд Счетов не относится ни к одной из трех традиционных ветвей власти и занимает уникальное положение в организационной структуре Турецкой Республики. Президент, члены Суда Счетов и аудиторы назначаются на постоянный срок пребывания в должности.

Суд Счетов является одновременно и контрольным, и судебным органом и организационно состоит из двух частей: контрольного органа и правового органа. Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется аудиторами, входящими в состав контрольного органа. Правовой орган состоит из Генеральной ассамблеи и 8 судейских коллегий, которые рассматривают отчеты аудиторов и принимают по ним решения. Окончательное решение принимает Генеральная ассамблея.

Основные функции Суда Счетов заключаются в осуществлении:

- контрольно-ревизионной деятельности;

- судопроизводства;

- проверки финансовой отчетности об исполнении бюджета и предоставлении информации Парламенту;

- консультативной помощи, являющейся, по сути, предварительным контролем.

В законе о государственном управлении и контроле финансовой деятельности, принятом в 2003 году, Суд Счетов обозначен как орган внешнего финансового контроля, действующий в соответствии с международными стандартами аудита.