Правовой статус, основные задачи и функции органов государственного управления

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Поло­жением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федера­ции от 6 марта 1998 г. № 273*, является федеральным органом исполнитель­ной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирую­щим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии не только с другими федеральными органами исполнительной власти, но и с органами исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обществен­ными объединениями и иными организациями.

* Российская газета. 1998. 19 марта.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются:

- совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

- разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

- концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации;

- разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполне­ния; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолиди­рованного бюджета Российской Федерации;

- осуществление в пределах своей компетенции государственного фи­нансового контроля;

- разработка и реализация единой политики в сфере развития финансо­вых рынков в Российской Федерации;

- участие в разработке и проведении единой политики в сфере формиро­вания и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней и другие.

В соответствии с возложенными на него задачами Министерство финан­сов РФ выполняет большой объем функций (в Положении закреплено 62 по­зиции, раскрывающие содержание этих функций). Для выполнения возло­женных на него задач Министерство финансов РФ в установленном порядке создает свои территориальные органы и наделяется значительными полномо­чиями в области управления финансами. Так, например, Министерство фи­нансов РФ вправе запрашивать в установленном порядке у федеральных ор­ганов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации материалы, необходимые для разработки проекта фе­дерального бюджета, расчета прогноза консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации, составления отчета об исполнении федерального бюд­жета и консолидированного бюджета Российской Федерации. Министерство финансов РФ представляет в установленном порядке Правительство Россий­ской Федерации при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах размера утвержденного государственного долга.

При выявлении фактов нецелевого использования организациями средств федерального бюджета, а также в случае непредоставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании полученных средств Министерство финансов РФ вправе ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекра­щать в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирова­ние этих организаций из федерального бюджета.

Оно вправе взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, а наложением штрафа в соответствии с законодательством России и др.

Федеральное казначейство Российской Федерации создано Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556*. Единую централизованную систему органов Федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

* Ведомости Верховного Совета РФ (далее - ВВС РФ). 1992. № 50. Ст. 2978.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утверж­денным Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 авгу­ста 1993 г. № 864*, единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), рай­онам и районам в городах. Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации. Органы Федерального казначейства подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской федерации.

* Российские вести. 1993. № 172 (341).

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного уп­равления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморас­четов между бюджетами, а также координации работ по созданию информа­ционной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы го­сударственной власти Российской Федерации о результатах исполнения феде­рального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджет­ной системы Российской Федерации.

В целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнени­ем федерального бюджета Главное управление Федерального казначейства Ми­нистерства финансов РФ взаимодействует с Банком России, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, иными федеральными органами исполнительной власти РФ. Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками, материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд.

Главные задачи органов казначейства:

- организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на открываемых в банках счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы,

- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, исполнениe этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств,

- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным орга­нам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Прави­тельства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации,

- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государст­венных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресур­сами в пределах установленных на соответствующий период государствен­ных расходов,

- управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и дру­гими уполномоченными банками государственного внутреннего долга РФ,

- разработка методологических и инструктивных материалов по вопро­сам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятии, учреждении и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов,

- ведение операций по учету государственной казны РФ.

В соответствии с задачами, возложенными на органы казначейства. Поло­жением определены функции Главного управления Федерального казначейст­ва Министерства финансов Российской Федерации, функции органов казна­чейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам с районным делением, имеющим в своем подчинении нижестоящие органы казначейства, а также функции органов казначейства по городам (за исключе­нием городов районного подчинения), районам, районам в городах. Для реали­зации возложенных на систему органов федерального казначейства задач и вы­полнения ими своих функций Положение закрепляет определенные права и обязанности органов казначейства. Правомочия органов федерального казна­чейства в сфере финансовых (бюджетных) отношений достаточно широкие. Их роль в области бюджета значительно повышается в связи с передачей им из бан­ковской системы функции по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Российской Федера­ции устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г № 1635 в Министерство Рос­сийской Федерации по налогам и сборам была преобразована Государствен­ная налоговая служба РФ, созданная еще в марте 1991 г. *

* Подробная информация о создании, функционировании и полномочиях данного специального органа государственного управления в области финансов изложена в гл. II и гл. IV пособия.

Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осу­ществляющих финансовую деятельность, занимает Центральный банк РФ (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 2 декабря 1990 г (в ред. ФЗ от 26 апреля 1995 г с последующими изменениями и дополнениями) * Централь­ный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федераль­ных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Уставный капитал и другое имущество Банка России являют­ся федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Ду­ме федерального Собрания Российской Федерации.

* ВВС РФ 1990. №27 Ст. 356; СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593, 1998.№ 31. Ст. 3829

Подотчетность Банка России Государственной Думе означает:

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России;

- представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения;

- определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведе­ния аудиторской проверки;

- проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

- доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятель­ности Банка России (два раза в год при представлении годового отчета и ос­новных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельно­стью банков и других кредитных организаций, принимает меры для поддержа­ния стабильности банковской системы, совершает широкий спектр различных банковских операций, защищает и обеспечивает устойчивость рубля, в том чис­ле его покупательную способность и курс по отношению к иностранным валю­там, обеспечивает эффективное и бесперебойное функционирование системы расчетов. Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и ор­ганизует их обращение. Изготовление денежных билетов и металлических монет по заявкам Центрального банка Российской Федерации организует и обеспечи­вает Министерство финансов РФ. Банк России осуществляет валютное регули­рование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, а так­же организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Банк России имеет уставный капитал и создает за счет своей прибыли резервы и фонды различного назначения в размерах, необходимых для осуще­ствления им своих функций, а также независимо от прибыли и убытков фонд переоценки по операциям с валютными ценностями. Порядок образования и использования резервов и фондов определяется Советом директоров. Полу­чение прибыли не является целью деятельности Банка России, поэтому Банк России является некоммерческой организацией. Но в соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации имеют право осуществлять деятель­ность, приносящую прибыль, если это служит достижению целей, ради кото­рых они созданы, и соответствующую этим целям. Прибыль Банка России по­сле направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и соответствующие фонды перечисляется в доход федерального бюджета. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, в нало­говых органах Банк России не регистрируется *.

* Функции Центрального Банка Российской Федерации (Банка России) в различных сфе­рах его деятельности излагаются в последующих главах настоящего пособия.

Для управления средствами пенсионного обеспечения, средствами госу­дарственного социального страхования и средствами обязательного меди­цинского страхования созданы соответствующие органы управления.

Управление Государственным фондом занятости населения осуществляет Министерство труда и социального развития, которому были переданы функции ранее существовавшей Федеральной государственной службы занятости населе­ния России *.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

Рассмотрим несколько подробнее управление государственными социаль­ными внебюджетными фондами.

Для управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Феде­рации создан Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). В соответст­вии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержден­ным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 27 декабря 1991 г. № 2122-1*, ПФР является самостоятельным финансово-кредитным уч­реждением, обеспечивающим: целевой сбор и аккумуляцию страховых взно­сов; финансирование расходов, связанных с выплатой государственных пен­сий, пособий по уходу за ребенком по достижению определенного возраста; оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ПФР и его органов; капитализацию средств ПФР; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов от работодателей и граждан; контроль за правильным и рациональным расходованием его средств и т.д.

* Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 5. Ст. 180.

Пенсионный фонд РФ возглавляет Правление и его постоянно действую­щий исполнительный орган - Исполнительная дирекция. В субъектах Российской Федерации созданы отделения ПФР, в районах и городах действуют уполномоченные ПФР*.

* Подробное изложение материала о правовом статусе и функциях Пенсионного фонда РФ, а также других государственных внебюджетных фондов содержится в гл. III посо­бия.

Финансирование мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики в области занятости населения, осуществляется за счет денежных средств специального Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, являющегося государственным социальным внебюд­жетным фондом. Для выполнения управленческих функций в отношении созда­ния и использования данного государственного внебюджетного фонда в соответ­ствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 г. № 5131-1 была создана Федеральная государственная служба занятости населения России *. Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Фе­деральная служба занятости населения России была ликвидирована и ее функ­ции были переданы вновь созданному Министерству труда и социального раз­вития Российской Федерации **.

*Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 25. Ст. 911.

**СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

Для управления средствами государственного социального страхования Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. * был создан Фонд социального страхования РФ, который является специализированным финансово-кредитным учреждени­ем. Основные задачи Фонда определены в Положении о нем:

— обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетру­доспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ре­бенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законода­тельством;

— участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

— осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда и т.д.

* Российская газета. 1994. 22 февр.

Фонд социального страхования РФ возглавляет председатель, который, в свою очередь, является председателем Правления Фонда - коллегиального со­вещательного органа. Исполнительными органами Фонда на территории субъектов Федерации являются региональные отделения Фонда социального страхования, в отдельных отраслях хозяйства созданы отраслевые отделения Фон­да. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда создают филиалы регионального (центрального отраслевого) Фонда социального страхова­ния Российской Федерации.

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования управля­ет исполнительная Дирекция Фонда.