Лекция 1. История возникновения и развития экологического права, его место в правовой системе российского права

План:

1. Экология.

2. Учение В.И. Вернадского о биосфере.

3. Общая характеристика экологических проблем.

4. Пути решения экологических проблем. Концепция устойчивого экономического развития.

5. О роли законов развития природа.

6. Этапы формирования российского экологического законодательства.

Экология. Термин «экология» был предложен во 2-й половине XIX века немецким биологом Э. Геккелем для названия раздела биологии, изу­чающего взаимодействия живых организмов между собой и со сре­дой обитания (греческий корень «ойкос» означает дом. жилище, местообитание). Приведем основные определения экологии. Биоце­ноз - это совокупность всех живых организмов данного места (тер­ритории, акватории), связанных трофическими цепями Биотоп -неживая среда обитания биоценоза. Биогеоценоз (экосистема): -биоценоз вместе со средой обитания, т.е. биоценоз + биотоп. Приме­ры экосистем: лес (хвойный или листопадный ): луг. река, озеро, мор­ская толща или морской берег и т.д. Биосфера - совокупность экосистем Земли. Свойства экосистем:

1} способность к самовоспроизведению;

2) устойчивость. Если не вмешиваться в жизнь экосистемы, она будет самостоятельно существовать и развиваться. Это отличает при­родные экосистемы от искусственных, созданных человеком агроценозов (например, засеянное поле, молочная ферма), которые неустойчивы и не способны к самовоспроизведению.

Некоторые законы классической, т.е. биологической экологии:

1. Закон Эшби: чем экосистема разнообразнее, тем она устойчи­вее. Многообразие биосферы - это основа ее устойчивости. Стано­вится ясно, что уменьшение биоразнообразия, т.е. вымирание видов, ведет к неустойчивости биосферы.

2. Закон незаменимости биосферы: биосфера — это единственная система, обеспечивающая устойчивость среды обитания, т.е. это наш общий и единственный дом. Биосферу не в состоянии заменить со­зданная человеком техносфера.

3. Законы экологии американского эколога Б. Коммонера:

– Все связано со всем. Фактически это повторение основной идеи учения В. И. Вернадского.

– Все должно куда-то деваться. Это мысль об отходах материаль­ного производства и быта человека: мы выбрасываем отходы в био­сферу, т.е. фактически выкидываем их себе на голову (человек — часть биосферы, биосоциальное существо, он принадлежит природе и об­ществу; загрязняя биосферу, мы увиваем себя).

– За все надо платить, и не только в смысле платы за пользование природными ресурсами. Слово «платить» подразумевает «расплачи­ваться»: за ошибки по отношению к природе одного поколения будут расплачиваться потомки.

– Природа знает лучше, ее не надо покорять и обуздывать, чело­век как биосоциальное существо должен вписаться в биосферу, на­ходиться с ней в гармонии. Увы. сегодняшний глобальный экологический кризис, в котором сейчас пребывает все человечество,
свидетельствует о противоположных взаимоотношениях природы и общества.

Учение В.И. Вернадского о биосфере. В начале XX века русский ученый, основоположник геохимии В.И.Вернадский создал учение о биосфере. Первоначально этот тер­мин, введенный в науку австрийским биологом Э. Зюссом в конце XJX века, обозначал совокупность всех живых организмов Земли. В.И. Вернадский понимал под биосферой совокупность всего живого вместе со средой обитания, т.е. с неживой природой. По Вернадскому биосфера - это пространство единства живого и неживого, одна из геологических оболочек Земли, которая распространяется на все ее геосферные оболочки Основой у устойчивости биосферы является многообразие всех живых организмов планеты. Взаимосвязь живого и неживого осуществляется путем круговоротов основных биоген­ных химических элементов: углерода, водорода, кислорода и азота и реализуется в пищевых (трофических) цепях. Именно в круговоротах биогенных химических элементов состоит геологическая роль жи­вого вещества планеты. Его космическая роль заключается в акку­мулировании солнечной энергии и преобразовании ее в энергию химических связей органического вещества. Главный принцип суще­ствования биосферы — ее гармония и целостность.

В.И. Вернадский создал также учение о ноосфере - биосфере, управляемой разумной человеческой мыслью. Однако в конце XX века вместо ноосферы человечество вступило в глобальный экологи­ческий кризис.

Общая характеристика экологических проблем. Современные ученые считают, что человечество уже жи­вет в разрушающемся мире в условиях нарастающего жес­токого экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации. Экологический кризис мы можем определить как нарушение равновесия в экологических сис­темах и в отношениях человеческого общества с природой. Он характеризуется, в частности, тем, что человек, обще­ство и государство неспособны преломить тенденцию ухуд­шения состояния окружающей среды.

Итоги современного глобального кризиса оценены во многих трудах. Составляющие кризиса разнообразны. В глобальном масштабе окружающая среда и ее экологические системы истощены. По данным ЮНЕП, земельные ре­сурсы планеты составляют 140 млн. км, но 15% почв отне­сено к полностью деградированным, а 23% – к деградируемым, 30% содержания гумуса в почвах уже смыто в процессе эрозии.

Что касается состояния земель в Российской Федерации, то по оценкам Правительства РФ, здесь продолжают дей­ствовать следующие негативные процессы:

дальнейшее со­кращение общей площади сельскохозяйственных угодий;

уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования;

нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне (до 1—3 т на гектар в год);

усиление процессов эрозии и опустынивания;

загрязнение почв тяжелыми ме­таллами, радионуклидами;

увеличение площадей с сильно кислыми почвами, на которых ограничивается сельскохо­зяйственное производство;

интенсивное развитие заболачи­вания и подтопления земель, зарастания их древесно-кустарниковой растительностью, ухудшение естественных лугов и пастбищ.

Указанные негативные процессы приведут к резкому сокращению площади сельскохозяйственных уго­дий, к ухудшению водно-физических, физико-химических свойств почв и снижению их плодородия. В ближайшие 10 — 15 лет плодородие почв может снизиться до естественного, а урожайность зерновых — до 8—10 центнеров с гектара.

Из всей массы глобальных запасов воды только 2, 5% приходится на пресную воду. При этом две трети аккумули­ровано в ледниках, а одну пятую составляют грунтовые воды. Из 35 млн. км³ пресной воды человечество эксплуати­рует всего 200 тыс. км³, т.е. менее 1% всех запасов, и тем не менее испытывает острый дефицит пресной воды в зоне своего расселения. Главной проблемой являются загрязне­ние пресных вод и их очистка. Мировых запасов воды хва­тит на удовлетворение в лучшем случае лишь вдвое возрос­ших потребностей людей, т.е. на ближайшие 20—30 лет.

В России многие водоемы оцениваются как экологически неблагополучные. По данным органов Госсанэпиднадзора, около половины населения страны вынуждены использо­вать для питья воду, не соответствующую по ряду показате­лей гигиеническим требованиям. Хроническое загрязнение водоемов привело к серьезному ухудшению условий вос­производства ценных видов рыб, сокращению их запасов и уловов.

До того как человек начал заниматься земледелием, на Земле было 6 млрд. га лесов. К настоящему времени их оста­лось 4 млрд. га, из которых только 1, 5 млрд. га — нетрону­тые, девственные леса. При этом половина лесных массивов исчезла в период с 1950 по 1990 г; США потеряли треть сво­их лесных массивов и 85% первичных лесов. В Европе пер­вичных лесов практически не осталось. Обширные лесные массивы умеренного пояса — примерно 1, 4 млрд. га — сохра­нились в Канаде и в России, причем половина из них никог­да не разрабатывалась. Исчезла и половина первичных ле­сов в тропиках, а половина того, что осталось, интенсивно разрабатывается и деградирует. Чрезмерная вырубка — это лишь одна из опасностей, угрожающих лесам. Другой явля­ется загрязнение окружающей среды. Три четверти евро­пейских лесов, длительное время находившихся в сбаланси­рованном состоянии, пострадало от загрязнения воздуха и кислых дождей.

На Земле существует от 10 млн. до 100 млн. различных форм жизни. Из них только 1, 4 млн. классифицированы и поименованы. Подсчитано, что за исторический период фо­новая скорость истощения видового состава млекопитаю­щих и птиц составляла один вид на 500—1000 лет. В XX в. она возросла на два порядка. Сейчас под угрозой полного исчезновения в фауне млекопитающих, птиц, рептилий, ам­фибий и рыб находится: в Азии — 1469 видов, в Латинской Америке — 873 вида, в Африке — 723 вида, в Северной Амери­ке — 269 видов, в Европе — 260 видов, в Западной Азии — 71 вид, в полярных странах — 14 видов. Особенно разрушитель­ным для биоразнробразия оказалось осушение болот, став­шее массовым в прошлом веке. Темпы исчезновения видов живой природы нарастают: по приближенным оценкам, ежедневные потери составляют от 10 до 100 видов.

Одно из существенных проявлений экологического кри­зиса связано с чрезмерным потреблением природных ре­сурсов. Уже сейчас человечество потребляет ресурсов при­роды на порядок больше того, что можно изъять из биосферы без ущерба, нарушения ее биохимических циклов и способности к самовосстановлению. Весь XX в. человече­ство жило за счет своих потомков. В результате оно поста­вило биосферу, а следовательно, и себя как неотъемлемую часть биосферы на грань полной деградации.

Природа деградирует, а вместе с ней деградирует и чело­век. По данным главного государственного санитарного врача РФ, из общего количества поверхностных и подзем­ных источников централизованного водоснабжения пятая часть (19, 88%) не отвечает санитарным нормам и прави­лам. Более тяжелое положение сложилось с источниками водоснабжения из открытых водоемов, так как 48, 22% от их числа не отвечает санитарным нормам и правилам. Прак­тически две трети населения России проживает на террито­риях, где состояние атмосферного воздуха не соответствует гигиеническим нормативам. По оценкам Минздрава Рос­сии, 21 тыс. человек ежегодно умирают от загрязнения ат­мосферного воздуха взвешенными веществами.

Ущерб, причиняемый ежегодно окружающей природной среде, оцененный несколько лет назад экспертами по пока­зателям ущерба вследствие потери природными комплекса­ми конкретных функций и экспертным оценкам, уже сегод­ня огромен. В этих условиях ученые предсказывают гибель человечества в обозримом будущем. Это произойдет, если мы не сумеем в ближайшее время сменить доминирующие тенденции развития и наше отношение к природе.

Пути решения экологических проблем. Пути выхода из сложившейся экологической ситуации были на­мечены на второй Конференции ООН по проблемам окружающей сре­ды, состоявшейся в 1992 году в Рио-де-Жанейро, где была принята Концепция устойчивого экономического развития.

На первый взгляд идея и основные критерии этой Концепции мо­гут показаться тривиальными, но по существу они означают коренную перестройку всей мировой экономики. Главная идея Концепции - вес­ти мировое хозяйство так. чтобы не вредить следующим поколениям.

Основные критерии Концепции устойчивого развития:

1) добыча невозобновляемых природных ресурсов (руд метал­лов. угля, нефти и газа) должна стать нормативной, ограниченной, те следует резко уменьшить темпы извлечения ресурсов из недр. Мировому сообществу придется отказаться от гонки за лидерство по до­быче того или иного природного ресурса, главным должен стать не уровень добычи, а эффективность его использования;

2) эксплуатация возобновляемыхресурсов (в основном это ка­сается лесов и рыбных запасов) должна осуществляться хотя бы в рамках простого воспроизводства, т.е. их количество не должно умень­шаться во времени;

3) загрязнение планеты сбросами отходов (производственных и бытовых) не должно превышать уровня 1992 г Это означает повсеме­стное строительство очистных сооружений, заводов по переработке бытового мусора, уменьшение площадей под свалками;

4) более широкое использование вторичного сырья: металлоло­ма, макулатуры, стеклотары;

5) минимизация количества отходов, внедрение малоотходных и безотходных технологий. Это означает, что отходы одной отрасли хо­зяйства должны стать сырьем для другой;

6) уменьшение инвестиций в отрасли, эксплуатирующие приро­ду, и повышение удельного веса наукоемких отраслей и технологий;

7) изменение потребительского поведения людей (ограничение по­требностей в товарах и услугах), экологическое воспитание и образо­вание.

В 1996 г. указом Президента РФ Концепция устойчивого развития была введена в России. Наша страна в настоящее время переживает глубокий экологический кризис, подразделяющийся на две части -естественную и социальную. Естественная часть свидетельствует о деградации биосферы, т.е. о разрушении природной среды, социальная — о неспособности государственных и общественных структур оста­новить процесс деградации природы.

Большинство ученых, исследующих экологические про­блемы, считают, что у человечества есть еще около 40 лет для возврата природной среды в состояние нормально функцио­нирующей биосферы и решения вопросов собственного вы­живания. Но этот период ничтожно короткий. Более того, имеются ли у человека ресурсы для решения хотя бы ост­рейших проблем?

К главным достижениям цивилизации XX в. относят ус­пехи науки и техники. Достижения науки, в том числе науки экологического права, можно рассматривать и как главный ресурс преодоления экологического кризиса. Рассмотрим основные пути решения экологических проблем в русле и в рамках экологического права.

1. Формирование нового эколого-правового мировоззре­ния. Для преодоления экологического кризиса и последова­тельного решения проблем окружающей среды необходимо совершенно новое ценностное юридическое мировоззрение. Его научной и философской основой может стать учение о но­осфере, в разработку которого огромный вклад внес русский естествоиспытатель академик В.И. Вер­надский. Это учение пронизано идеями гуманизма, направле­но на преобразование отношений с окружающей средой в интересах свободно мыслящего человечества в целом.

При этом нуждается в решении проблема восстановле­ния давно утраченной здоровой связи человека с природой и соотношения правовых норм, по которым живет или дол­жен жить человек, с природными императивами, вытека­ющими из законов ее естественного развития. При воспи­тании, формировании экологического мировоззрения эти истины должны быть взяты за основу. Признавая свою жизнь высшей ценностью, человек должен учиться ценить все живое на Земле, для того чтобы решительно перестро­ить условия совместного бытия человечества и природы.

2. Выработка и последовательная, максимально эффек­тивная реализация государственной экологической полити­ки. Эта задача должна решаться в рамках постоянной эколо­гической функции государства.

Важнейшими элементами экологической политики явля­ются цели восстановления благоприятного состояния окру­жающей среды, стратегия и тактика их достижения. При этом цели должны быть реалистическими, основанными на реальных возможностях. С учетом указанных целей обще­ство и государство определяют стратегию природоохра­нительной деятельности, т.е. совокупность действий, необхо­димых и достаточных для решения поставленных задач, спо­собы достижения намеченных целей. Одним из таких спосо­бов служит право, в рамках которого регламентируется использование разнообразных правовых средств — норми­рования, оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экспертизы, сертификации, лицензиро­вания, планирования, аудита, мониторинга, контроля и др. Необходимо создание такого положения, когда любое хозяй­ственное, управленческое и иное экологически значимое ре­шение подготавливается и принимается только на основе и в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

3. Разработка современного экологического законодатель­ства. Экологическое законодательство является одновремен­но продуктом и основной формой закрепления, государствен­ной экологической политики. Основные характеристики и критерии современного экологического законодательства включают:

– создание системы специальных законодательных ак­тов в области окружающей среды, актов природоресурсного законодательства и экологизацию иного законода­тельства (административного, гражданского, предпринимательского, уголовного, экономического и др.). Главные требования — отсутствие пробелов в правовом регулирова­нии экологических отношений, его соответствие обществен­ным потребностям;

– формирование механизмов обеспечения реализации правовых экологических требований;

– гармонизацию с экологическим законодательством Европы и мира.

4. Создание оптимальной системы органов государ­ственного управления природопользованием и охраной ок­ружающей среды на основе:

– комплексного подхода к решению задач обеспечения рационального природопользования и охраны окружаю­щей среды;

– организации управления с учетом административно-территориального и природно-географического райониро­вания страны;

– разделения хозяйственно-эксплуатационных и конт­рольно-надзорных полномочий специально уполномочен­ных органов.

5. Гарантирование оптимального финансирования ме­роприятий по обеспечению рационального природопользо­вания и охраны окружающей среды и высокой эффективнос­ти капиталовложений. Государство должно обеспечить
решение данной задачи путем:

– закрепления в законодательстве требования об обяза­тельном выделении в бюджете минимального процента сумм на природоохранные цели от расходной части бюджета;

– осуществления государственного экологического конт­роля за выполнением организациями правовых экологичес­ких требований, закрепления в праве мер экономического стимулирования организаций за обеспечение ими природо­охранного финансирования в пределах реальных возмож­ностей;

– создания правового механизма обеспечения макси­мального эффекта капиталовложений в сферу природо­пользования и охраны окружающей среды.

6. Привлечение к природоохранительной деятельности широких слоев населения, в чем государство как политичес­кая организация общества должно быть кровно заинтересо­вано. Одна из тенденций последнего времени связана с де­мократизацией экологического права. Это проявляется в создании организационных и правовых условий для учас­тия заинтересованных общественных формирований граждан в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений.

Высокая степень демократизации в сфере правовой ох­раны окружающей среды, определяемая потребностями неравнодушной части общества, — важное направление, предпосылка и резерв повышения эффективности природо­охранительной деятельности государства.

7. Экологическое воспитание и подготовка специалис­тов-экологов. «Только переворот в умах людей принесет желанные перемены. Если мы хотим спасти себя и биосфе­ру, от которой зависит наше существование, все... — и стар и млад — должны стать настоящими, активными и даже аг­рессивными борцами за охрану окружающей среды» — та­кими словами завершает свою книгу «Трехсотлетняя война. Хроника экологического бедствия» Уильям О. Дуглас, док­тор права, бывший член Верховного суда США.

Переворот в умах людей, который так необходим для преодоления экологического кризиса, сам по себе не про­изойдет. Он возможен при целенаправленных усилиях в рамках государственной экологической политики и само­стоятельной функции государственного управления в сфе­ре окружающей среды. Эти усилия должны иметь целью экологическое воспитание всех поколений, особенно моло­дежи, привитие чувства бережного отношения к природе. Необходимо формирование экологического сознания, инди­видуального и общественного, основанного на идее гармо­ничного взаимоотношения человека и природы, зависимос­ти человека от природы и ответственности за ее сохранение для будущих поколений.

Одновременно важнейшей предпосылкой решения эко­логических проблем в стране является целенаправленная подготовка экологов — специалистов в области экономики, техники, технологии, права, социологии, биологии, гидро­логии и др. Без высококвалифицированных специалистов, обладающих современными знаниями по всему спектру вопросов взаимодействия общества и природы, особенно в процессе принятия экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений, достойного будущего у планеты Земля может не быть.

Однако, даже имея организационные, людские, матери­альные и иные ресурсы для решения вопросов охраны ок­ружающей среды, хватит ли у людей воли и мудрости, что­бы адекватно их использовать?

О роли законов развития природа. Применительно к деятельности по природопользова­нию и охране природной среды нам часто приходится слышать о необходимости учета законов развития приро­ды. Человек, осознав свою роль в биосфере в качестве лишь одного из многочисленных видов, образующих ее многообразие, как часть ее, должен, как и все остальные, под­чиняться законам природы. При этом сила homo sapiens зак­лючается не в том, чтобы, проявляя свою мощь, перестраи­вать природу, а в том, чтобы правильно понять законы ее развития и следовать им. Законы развития природы — зако­ны более высокого порядка в сравнении с законами развития общества. Это объективные законы, в силу их действия и благодаря им человек появился и может существовать. В то время как законы общества написаны человеком для соб­ственного социального, политического и экономического удобства, организации и обеспечения общежития.

Знание и соблюдение законов развития природы в дея­тельности человека и общества имеют решающее значение и оцениваются как императив. Проявляющиеся во взаимо­действии природы и общества законы ее развития создают естественно-научные и философские основы разнообразной деятельности по природопользованию и охране окружаю­щей среды, в том числе в сфере права. Соблюдение законов природы должно служить основным критерием экологиче­ской обоснованности и допустимости экологической дея­тельности. Их знание и учет особенно важны при осуще­ствлении таких правовых мер охраны природы, как нормирование предельно допустимых воздействий на при­роду, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, планиро­вание мер по охране природы и др. Законы развития при­роды должны учитываться также при подготовке законо­проектов по вопросам окружающей среды. Обеспечение учета и соблюдения законов природы при принятии хозяй­ственных, управленческих и иных экологически значимых решений — одно из условий и методологическая основа выхо­да из экологического кризиса.

Изучением законов развития природы занимались мно­гие ученые. Большой; вклад в их выявление и обоснование на современном этапе взаимодействия обществам и природы внес один из ведущих ученых-экологов России профессор Н.Ф. Реймерс.

Известный американский ученый-эколог Б. Коммонер сводит основные законы экологии к следующему:

1. Все связа­но со всем;

2. Все должно куда-то деваться;

3. Природа «знает» лучше;

4. Ничто не дается даром.

Этапы формирования российского экологического законодательства. В процессе формирования экологического законодательства следует выде­лить три этапа. Первый этап (конец XIX - начало XX века) — этап консерва­тивной охраны окружающей среды. Тогда законодатель преследовал две эко­логические цели: во-первых, установить запреты на отдельные виды природопользования (лесопользование, охоту и т.д.) и, во-вторых, изъять из хо­зяйственного использования отдельные природные территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые природ­ные заповедники — Баргузинский (1916 г.) и Астраханский (1919 г.).

Второй этап (начало 20-х годов — 1991 г.) — природоресурсовый этап охраны природы. В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране отдельных природных ресурсов. Как отмечал В.В. Меркулов, «в начале 30-х гг. сложилась определенная система природоохрани­тельных актов, объектом охраны которых стали... земля, недра, леса, воды, расти­тельный и животный мир. Однако эти акты еще не давали понятия охраны приро­ды или взаимосвязанной системы природоохранительных мероприятий. Впервые такой подход к охране природы законодатель обнаружил в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в нем записано, что «охрана природы в условиях социалистического стро­ительства должна являться единой системой мероприятий, направленных на защи­ту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны».

Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсо-вого законодательства. Так, были приняты Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г, закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» 1978 г. и т.д. Основное вни­мание в данных законах было уделено проблеме использования соответству­ющих видов природных ресурсов.

Непосредственно же охране природных ресурсов был посвящен Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 26 октября 1960 г. Названный закон включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, живот­ного мира, однако заметной роли в регулировании природоохранных отно­шений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответственности за нарушение его положений.

Намного большее влияние на формирование последующего экологичес­кого законодательства оказали принятые на данном этапе постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением «О ко­ренной перестройке дела охраны природы в стране» от 7 января 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране природы, а также за­ложены принципы экономического механизма охраны окружающей при­родной среды, впоследствии развитые в разделе III закона РСФСР «Об охра­не окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. В названный период времени впервые публикуются научные работы о методике препода­вания правовых знаний об охране окружающей среды в вузах, появляются первые программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отде­льных вузах читаются учебные курсы по правовой охране природы.

Третий этап — экологический (1991 г. — настоящее время). Начало данному этапу было положено принятием закона РСФСР «Об ох­ране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. Впервые зако­ном устанавливается в качестве объекта правовой охраны не только экологи­ческое состояние природных ресурсов или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружающей природной среды в целом, а также предусматриваются правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного хозяйства, обороне, промышленности, сель­ском хозяйстве, на особо охраняемых территориях и тд.

Закон выделял три категории объектов экологических правоотношений: интегрированные (естественные экологические системы, окружающая при­родная среда в целом и озоновый слой), дифференцированные (земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд), особо охраняемые (государственные природные заповедники, заказники, памятни­ки природы и т.д.).

Принятая вскоре Конституция РФ 1993 г. внесла свой вклад в дело охра­ны окружающей среды. Данному вопросу посвящена, во-первых, ст. 36 Кон­ституции РФ, которая устанавливает ограничения прав собственников зе­мельных участков - собственники свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не на­носит ущерба окружающей среде. Во-вторых, ст. 42 - о праве каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную ин­формацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В-третьих, ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и ее субъектов зако­нодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после принятия Конституции РФ дальнейшее фор­мирование экологического законодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее субъектов. При этом экологические отношения начинают регулироваться и посредством заключения соответствующих дого­воров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Наряду с предоставлением субъективных прав Конституция Российской Федерации возлагает на каждого гражданина обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Вступление в силу в январе 2002 г. нового Федерального закона " Об ох­ране окружающей среды" продолжает установленные десять лет назад кон­цептуальные подходы к охране окружающей среды. В новом законе сохра­няются и развиваются нормы, регулирующие нормирование качества окружающей среды, закрепляющие права и обязанности граждан и обще­ственных объединений, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Значительные изменения произошли и в структуре экономического регулирования охраны окружающей среды. Так, прекратил свое существова­ние федеральный экологический фонд, ликвидируются региональные эколо­гические фонды в субъектах РФ. Соответственно, если ранее предусматрива­лась возможность возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями при отсутствии конкретного нарушителя, за счет эколо­гических фондов, то теперь такую возможность закон не предусматривает.

Изменилось (по сравнению с предыдущей редакцией) и само название закона. Дело в том, что ранее имелось расхождение в терминологии между Конституцией РФ (в ст. 42 провозглашалось право на благоприятную окру­жающую среду) и международными актами с одной стороны, и законом «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. с дру­гой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда» и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.

В то же время, характерной чертой нового закона является обилие норм, отсылающих к постановлениям правительства. Следовательно, до принятия та­ких постановлений многие нормы закона фактически не действуют. Новый закон уже получил и ряд других критических замечаний в научной литературе, далеко не со всеми из которых можно безоговорочно согласиться. Так, Р.С Маковик отмечает, что данный закон носит «откровенно природоохрани­тельный характер». Биосферу невозможно охранять, не используя ее, а исполь­зуя — необходимо охранять. В связи с этим предлагается разработка и приня­тие федерального закона «Об использовании компонентов окружающей среды РФ». Однако с таким предложением по мнению А.П. Анисимова трудно согласиться, поскольку воп­росы использования природных ресурсов уже сейчас регламентируются природоресурсовым законодательством (ЛК РФ, ВК РФ, ЗК РФ и тд.). Данные нормативные акты содержат и нормы, посвященные охране природных ре­сурсов. Таким образом, не совсем понятен предмет предлагаемого закона.

Система экологического законодательства России состоит не только из это­го закона, но и ряда других федеральных законов и законов субъектов Россий­ской Федерации, которым также необходимо дать краткую характеристику.

На федеральном уровне за последние десять лет принимались законы, конкретизирующие отдельные положения закона " Об охране окружающей природной среды" по трем основным направлениям.

Во-первых, законы, устанавливающие или конкретизирующие экологи­ческие требования при осуществлении отдельных видов хозяйственной или иной деятельности человека. В числе таких законов можно выделить Закон

о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышленной
безопасности и ряд других. В эту же группу следует отнести и законы, регулирующие свои узкоотраслевые отношения, но включающие и нормы эколо­гического права (экологизированные законы). Например, в числе таких зако­нов следует отметить Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.

Во вторую группу экологических законов последнего десятилетия можно отнести Закон о недрах, Закон о животном мире, ВК РФ, ЛК РФ, ЗК РФ, Закон об охране атмосферного воздуха, Федеральный закон «О рыболовстве и сохра­нении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. и ряд других. Указанные законы, наряду с нормами по использованию соответствующих природных ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану.

В третью группу следует отнести законы, устанавливающие порядок созда­ния территорий с особым эколого-правовым режимом с целью их сохранения и восстановления для настоящего и будущих поколений. В числе таких законов можно выделить Закон об особо охраняемых природных территориях, Закон о природных лечебных ресурсах, Закон об охране озера Байкал и ряд других.

Учитывая, что Конституция РФ отнесла экологическое законодательство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, последние, начиная с 1994 г., внесли свой вклад в регулирование экологических отношений на со­ответствующих территориях.

В субъектах РФ роль источников экологического права могут выполнять Конституции республик (уставы в краях и областях) и законодательные акты по вопросам ох­раны окружающей среды. Кроме того, органы исполнительной власти субъ­ектов РФ могут принимать Указы (в республиках) или постановления и рас­поряжения правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окружающей среды являются ис­точниками экологического права и порождают для населения соответствую­щих регионов права и обязанности наряду с федеральными законами.

По состоянию на 1 января 2002 г. в сфере природопользования и охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации действовало более 18000 нормативных актов, в том числе более 1000 законов.

Формирование экологической политики и принятие нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ обусловлено тем, что в последние годы на терри­тории Российской Федерации напряженность экологической обстановки сущес­твенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сокра­тился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской Фе­дерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, неполного обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, необеспечения радиационной безопасности; в 30% ад­министративных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отде­льных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения био­разнообразия и ресурсов растительного и животного мира.

Между тем, экологическое законодательство отнесено ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов РФ. Данное обстоятельство означает возможность и необходимость раз­работки на региональном уровне системы законодательных и иных норма­тивно-правовых актов, конкретизирующих положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в соответствующем субъекте Российской Федерации.

В настоящий момент экологическое законодательство субъектов Россий­ской Федерации в целом (за исключением некоторых регионов) страдает се­рьезными недостатками: декларативностью, отсутствием системы (концеп­ции) развития экологического законодательства региона; противоречием отдельных региональных законов федеральным и т.д. Формирование научно обоснованной системы экологического законодательства субъекта РФ должно стать первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ. Для этого может быть предложен следующий алгоритм.

Во-первых, представительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает, а после публичного обсуждения утверждает Концепцию раз­вития экологического законодательства субъекта РФ, выступающую в качес­тве социально-политического компромисса между нередко противоречивы­ми интересами власти, населения и коммерческих структур. В данной концепции определяются цели и задачи экологической политики в регионе на ближайшие 5-10 лет, устанавливаются основные направления (способы) достижения этих целей, а также экономические, политические, организаци­онные и иные методы достижения указанных целей.

Во-вторых, на основе принятой Концепции разрабатывается и принимает­ся закон субъекта РФ «Об охране окружающей среды», реализующий предо­ставленные федеральными законами возможности по созданию дополнитель­ных гарантий экологических прав граждан с учетом специфики региона.

В-третьих, после вступления в силу данного закона субъекта РФ разраба­тываются и принимаются законы, регулирующие экологические отношения на уровне отдельных эколого-правовых институтов. Следовательно, в числе таких законов будет закон субъекта РФ «Об экологическом контроле», «Об охране окружающей среды городских и сельских поселений», «Об особо ох­раняемых природных территориях» и т.д.

В-четвертых, на основе данных законов могут быть разработаны и нор­мативно-правовые акты субъекта РФ на уровне субинститутов экологичес­кого права. Например, для детализации положений закона субъекта РФ «Об особо охраняемых природных территориях» могут быть приняты ре­гиональные законы «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови­тельных местностях и курортах» или «О природных парках». Принятие такой схемы развития регионального экологического законодательства поз­волит ему стать более системным и эффективным и сделает экологическую политику в регионе более приближенной к интересам жителей субъекта Российской Федерации.

На сегодняшний день реализация данной стратегии в различных регио­нах далеко не одинакова. Так, во-первых, в нескольких субъектах РФ дейс­твительно приняты базовые региональные законы об охране окружающей среды (Дагестан, Тамбовская область, Рязанская область и другие) либо об экологической политике (Калининградская область).

Во-вторых, в ряде регионов приняты законы, устанавливающие или кон­кретизирующие экологические требования при осуществлении отдельных видов хозяйственной или иной деятельности человека, то есть законы на уровне отдельных эколого-правовых институтов - законы об отходах производства и потребления (Калининградская область, Волгоградская область, Ка­бардино-Балкарская республика, республика Татарстан, Краснодарский край и другие), безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтай­ский край), обеспечении радиационной безопасности (Волгоградская об­ласть, Калининградская область, Краснодарский край), экологическом обра­зовании (Приморский край, республика Дагестан) и тд.

Другим не менее важным направлением в пределах данной группы явля­ются законы субъектов РФ об охране отдельных природных ресурсов. В их числе — законы о сохранении почв и земель (Ставропольский край, Чуваш­ская республика), о недрах и недропользовании (Московская область), об охране животного мира (республика Калмыкия), охране атмосферного воз­духа (Белгородская область, Воронежская область, Иркутская область) и тд.

Третьим направлением данной группы являются законы субъектов РФ, устанавливающие порядок создания территорий с особым эколого-правовым режимом. В первую подгруппу следует отнести законы о создании осо­бо охраняемых природных территорий. Такие законы приняты в Волгоград­ской, Калининградской, Вологодской, Кемеровской, Кировской областях; республиках Башкортостан, Татарстан; Приморском, Алтайском крае и ряде других субъектов РФ. В рамках второй подгруппы региональных законов были предприняты попытки урегулировать порядок придания отдельным частям (или всей) территории субъекта РФ статуса зоны экологического не­благополучия (Калмыкия).

На уровне субинститутов экологического права количество законов субъ­ектов РФ невелико. Тем не ме­нее, следует выделить законы о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздо­ровительных местностях и курортах (Краснодарский край, Омская, Волго­градская, Тамбовская области, Республики Бурятия, Башкортостан и другие), памятниках природы (Ивановская область), природных заказниках (Иванов­ская область), природных парках (Московская область), защите растений (Волгоградская область, Краснодарский край) и ряд других.