Глава 2. Проблемы сущности и типов государства 2 страница

Одним из наиболее важных по своему объему и влиянию видов общественной власти является политическая власть. Она понимается как возможность и реальная способность отдельного лица (абсолютизм, фашизм) или группы лиц, социального слоя или класса (аристократическая республика, конституционная монархия, демократическая республика) проводить свою волю и отстаивать свои интересы в политике.

В реальной действительности политическая власть осуществляется всеми составными частями – структурными элементами политической системы общества, включая государство, политические партии, различные общественные объединения. Каждый из субъектов политической системы в соответствии со своими статутными задачами участвует в организации политически значимых общественных отношений, вырабатывает необходимые для этого политические нормы, обеспечивает их при помощи небезразличных с политической точки зрения средств, оказывая тем самым политическое воздействие на соответствующие социальные процессы. В борьбе за политическую власть, в ее осуществлении огромную роль играют политические партии, политические элиты, политическое лидерство.

Однако главенствующую роль в политике всегда играла и продолжает играть особая разновидность власти политической - власть государственная.

Проблемы соотношения публичной политической власти и государственной власти решаются исследователями по-разному. В научной и учебной литературе термины «государственная власть» и «политическая власть» часто отождествляются. Такое отождествление, хотя и не бесспорно, однако возможно. Во всяком случае, государственная власть всегда является политической и содержит элемент классовости. В частности, В.Е. Чиркин пишет, что публичная политическая власть неразрывно связана с государственной властью, хотя и не идентична ей. Она может сочетаться с ней, может предшествовать государственной власти. С другой стороны, государственная власть является главным, типичным способом реализации политической власти народа, класса, блока классов в государственных формах, специфическими государственными средствами и методами[39].

Если исходить из концепции нетождественности государственной и политической власти, то понятие политической власти – шире по объему содержания и включает в себя понятие государственной власти. Главное различие между ними применительно к современному демократическому обществу состоит в том, что они имеют разный состав субъектов, обладающих соответствующими властными полномочиями. Реально государственная власть принадлежит органам государства, его должностным лицам в соответствии с законами государства (в этом выражается ее легализация). Субъектами, осуществляющими остальные разновидности политической власти, выступают политические партии, общественные движения, субъекты избирательного процесса. Соответственно они имеют разную сферу реализации своих полномочий. Полем действия политической власти является, в основном, гражданское общество. Полем реализации государственной власти является государство и его органы. Поэтому существует глубокое единство государства и государственной власти. В ряде случае оба понятия употребляются как тождественные, взаимозаменяемые. Например, раньше, когда употреблялось выражение «Советская власть», имелось в виду именно государство, существовавшее на территории СССР. Такое единство заложено в их генезисе, социальной природе, функциональных взаимосвязях, исторических судьбах и некоторых других факторах. Характеризуясь одинаковыми закономерностями развития и функционирования, они не могут существовать в отрыве друг от друга. С одной стороны, государственная власть является неотъемлемым свойством (и соответствующим признаком понятия) государства. С другой стороны, само государство – своеобразная форма организации государственной власти, непосредственный институционализированный ее носитель, ее «физическое», материально-предметное и организационное воплощение. Поэтому к вопросу о соотношении государства и государственной власти предлагается подходить с разных точек зрения. Если под государством понимать политико-территориальную организационную форму общества, то государственная власть выступает важнейшим признаком государства, корни которого уходят глубоко в общество. Если под государством имеется в виду особым образом организованный механизм (аппарат) политической (государственной) власти, то они соотносятся как содержание и форма. Причем характер государственной власти определяет особенности государства, его механизма[40].

Для обозначения единства государства и государственной власти в юридической литературе предлагается использовать термин «государственность». С.С. Алексеев считает, что государственность – это наиболее широкое государствоведческое понятие, которое охватывает любые проявления, признаки государства и государственной власти независимо от того, сложилось или нет государство, в каком оно находится состоянии (именно такой смысл имеет этот термин, когда речь идет о «возникновении государственности» на начальных стадиях цивилизации или же о «восстановлении государственности»)[41].

Однако это единство не исключает того, что государство и государственная власть хотя и близкие, но не совсем совпадающие явления. Под государственной властью следует понимать концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила правящих социальных групп, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны. В этом понятии аккумулируются и соотносятся друг с другом двоякого рода факторы, а именно: обусловленная всеми социальными условиями жизни воля правящих кругов, претендующая на признание обязательной для всех членов данного общества, и специфическая универсальная организация тех же социальных групп, способная официально формировать и властно выразить вовне такую волю, а равно обеспечить ее осуществление в стране[42].

Большинство исследователей (Ф.М. Бурлацкий, А.М. Барнашов, А.М. Витченко, И.Н. Гомеров, Л.И. Загайнов, Д.А. Керимов, А.И. Королев, А.И. Лепешкин, Ю.А. Тихомиров В.Е. Чиркин и др.) исходят из того, что государственная власть исторически возникает особая разновидность характеризующейся принудительностью социальной власти. Она обладает всеми свойствами социальной власти, в социально асимметричном обществе существует и функционирует наряду с остальными ее разновидностями, однако принципиально отличается от последних и по своему происхождению, и по содержанию, и по назначению, и по методам осуществления.

Если социальная власть вообще может расцениваться как функциональное свойство любого человеческого сообщества или коллектива, необходимое для упорядочения его собственной, внутренней жизнедеятельности и руководства ею, то в государственной власти аналогичное свойство переведено особое состояние, где оно прямо опирается на мощь государства, проявляется на его территории в целом, рассчитано на управление всей страной, на обеспечение целостности и устойчивости ее политической системы. Она официально действует от имени всего общества, по его уполномочию, хотя на практике она вовсе не всегда представляет интересы всего общества или представляет в одних отношениях и не представляет в других.

Это связано с тем, что всякая государственная власть является политической, регулируя отношения социальных групп в асимметричном обществе. В этом смысле государственная власть выполняет арбитражную роль в обществе. Она регулирует отношения социальных, национальных, иных групп населения, не допуская их противоборства до стадий, причиняющих ущерб «общим делам», грозящих анархией и распадом общества. Иная политическая власть такие задачи выполнять не может, у нее нет для этого необходимых средств и инструментария. Да и цели у политической власти класса, социального слоя совсем другие. Они преследуют свои, а не общие интересы.

Какими же специфическими свойствами обладает государственная власть, отличающими ее от всех иных видов власти? Основными из них представляются верховенство, единство, всеобщность и универсальность, принудительность и обязательность. Только благодаря этим свойствам, отражающим и конкретизирующим ее социально-политическую природу, государственная власть оказывается в состоянии выступать главным средством управления в обществе.

Верховенство государственной власти означает официальное расположение ее на высшей ступени иерархии управляющих в данном обществе субъектов, осуществляющих властные полномочия, ее независимость от них, невозможность существования другой такой же власти. Юридическим преломлением этого свойства является государственный суверенитет, по крайней мере постольку, поскольку то или иное государство реально им обладает. Иногда суверенность государственной власти отвергают под тем предлогом, что на нее оказывается давление. На деле, в данном случае речь идет, скорее, о политической власти и о процессе формирования государственной воли. После того как она сформирована, решения государства (законы и др.) верховны, обязательны и для тех сил, которые оказывали и оказывают на нее давление.

Единство государственной власти корениться в единстве ее социально-политической природы и выражается в ее неделимости ни между различными социальными слоями и группами, ни между различными органами самого государства. Она не может быть разделена по социальным группам в зависимости от силы их давления. Она едина по социальному содержанию, целям, организационной структуре, функциям. Разделение государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную, судебную, а иногда и другие) не отменяет этого единства. В Конституции РФ в статье 11 четко говорится: «1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Так или иначе, государственная власть осуществляется комплексно, в ней участвуют все органы государства. В настоящее время о социальном единстве власти и организационно-правовом разделении властей говорится почти во всех конституциях. В обществе не может быть двух государственных властей, преследующих неодинаковые цели в развитии общества.

Всеобщность и универсальность государственной власти – взаимообусловленные ее свойства, означающие, что на территории данного государства эта власть действует повсеместно, распространяется на всех находящихся там лиц (как юридических, так и физических), носит всеобъемлющий характер как по объекту (сферам общественной жизни), так и по способам воздействия. Государственная власть как официальный представитель общества охватывает все социальные слои общества, представляет всю страну как во внутренних, так и во внешних отношениях. Не существует форм, методов и средств воздействия, в отношении которых можно было бы вне зависимости от конкретной исторической ситуации сказать, что они не могут применяться этой властью. Наоборот, государственная власть в зависимости от ее исторического типа и характера может проявляться в формах господства и подчинения, принуждения или убеждения, контроля, организации и управления, т.е. в самых различных формах. Основными средствами реализации государственной власти являются средства политического и идеологического воздействия (лозунги, призывы, официально закрепленные политические и идеологические установки, и пр.), экономические и финансовые рычаги, средства психологического, физического и иного воздействия. Однако в отличие от всех иных видов власти государственная власть обладает монополией на два специфических способа своего осуществления, о которых следует сказать отдельно.

Общеобязательность и принудительность государственной власти заключаются в том, что ее акты императивны, обеспечены мощью государственного механизма и должны осуществляться всеми, кому они адресованы, даже при не согласии с ними. В случае уклонения от исполнения принятых государственной властью решений к виновному применяются меры государственного принуждения. Поскольку государственная власть обладает исключительными правами на официальное использование средств правового воздействия на население, на организацию общественной жизни на правовых началах (метод законности), постольку только государственная власть юридически уполномочена от имени всего общества применять легализованное и в большинстве случаев легитимное принуждение, насилие.

Таким образом, государственная власть — публичное явление социально-политического характера. Это основная форма проявления политической власти определенной крупной социальной общности (народа, класса и др.), обладающая указанными выше свойствами, которые в реальной действительности тесно взаимосвязаны и взаимодополняемы и только в своем единстве раскрывают существенное отличие государственной власти от иных видов. Что касается легальности и легитимности государственной власти, то они заслуживают отдельного рассмотрения.

2.3 Проблемы легитимности и легальности государственной власти

Для более четкого уяснения природы государственной власти большое значение имеет правильное понимание ее легализации и легитимации. Еще М. Вебер заложил основы понимания государства как органа легализованного и легитимного насилия. В современной юриспруденции проводится определенное различие между этими терминами.

Легализация государственной власти — это юридическое провозглашение правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности[43]. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется, прежде всего, конституциями, особенно если они принимаются на референдуме, как Конституция России 1993 года, легализовавшая ту государственную власть, которая сложилась после отстранения от власти коммунистической партии, фактического роспуска двухсоставного парламента (Съезда народных депутатов и Верховного Совета). Легализация может осуществляться также путем принятия конституции избранным народом учредительным собранием (например, в Италии в 1947 г.) или парламентом. Считается, что путем принятия конституции народ осуществляет учредительную власть — устанавливает основы общественного и государственного строя. Поэтому в последние десятилетия часто применяется двойное принятие конституции. Текст, обсужденный или принятый в парламенте, учредительным собранием, выносится затем на референдум (Греция в 1975 г., Польша в 1997 г. и др.). Такой способ обеспечивает наиболее полную конституционную легализацию (а при референдуме — и легитимацию) государственной власти. Конституции закрепляют основы общественного и государственного строя, порядок создания и систему органов государства, методы осуществления государственной власти, делая их легальными, законными.

Легализация государственной власти, ее органов, их полномочий, порядка деятельности осуществляется также иными правовыми актами: законами, указами президента, постановлениями правительства, решениями судов.

В условиях различного рода военных и государственных переворотов, революционных событий новая власть, ее чрезвычайные органы, стремясь создать легальную основу своей деятельности, принимают временные основные акты («декреты Октября» в 1917— 1918 гг. в России, временные конституции, провозглашавшиеся президентом Г.А. Насером в Египте в 60-х годах и др.). Затем чрезвычайный режим постепенно преобразуется в обычный, гражданский, принимается конституция, а лидер прежнего режима, как правило, организует свое избрание в качестве президента. Так часто было в странах Азии, Африки, Латинской Америки.

Легализация государственной власти — понятие юридическое. Обоснование властных полномочий в данном случае коренится в юридических актах, хотя бывают такие конституционные акты, которые легализуют антинародную, антидемократическую, террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозгласившие безраздельную власть «фюрера», «институционные акты» бразильской хунты, принятые после военного переворота 1964 года, законы ЮАР 50-х — начала 90-х годов XX века, установившие режим апартеида, юридически исключавшего цветное население из числа граждан страны.

Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, меру ее легализации, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, наличие или отсутствие конституции, иного основного закона, определяющего пределы государственной власти, основные права граждан), но и то, насколько правовые акты, осуществляющие легализацию, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе международного права.

Государственная власть должна быть законной. Во-первых, должно быть законным само ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти незаконны, поскольку государственная власть должна вручаться ее органам в соответствии с процедурами конституции. Конституция России 1993 года устанавливает, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). Тем не менее, военные перевороты и создание военных органов, захватывающих государственную власть, осуществляются довольно часто. По разным подсчетам, за последние 200 лет после образования независимых государств в странах Латинской Америки было около тысячи удавшихся и неудачных военных переворотов. Попытка государственного переворота была в СССР в 1991 году, когда был создан Государственный комитет чрезвычайного положения — ГКЧП. Во-вторых, законной должна быть ее организация. В современном государстве власть не может осуществляться без непосредственного участия народа, например без выборов важнейших органов, и если в стране в течение многих лет нет избранного парламента и президента, отсутствуют представительные органы на местах, действуют чрезвычайные суды, организация такой власти не отвечает подлинным принципам легальности. В-третьих, законными должны быть сфера полномочий государственной власти, отношения, которые она вправе и может регулировать. Вмешательство государственной власти в частную жизнь граждан противоречит принципам свободы личности, естественных прав человека, которые являются постулатами подлинной легальности. Наконец, законными должны быть формы и методы деятельности государственной власти. Они должны применяться в соответствии с правовыми нормами, основанными на признании общечеловеческих ценностей. Массовый террор государственной власти по отношению к населению страны, депортация целых народов (как это было в СССР при сталинском режиме), лишение большинства населения избирательных прав, преследование инакомыслящих и другие действия лишают государственную власть подлинной легальности.

Нарушение принципа легальности государственной власти предполагает юридическую ответственность — политическую, уголовную, гражданскую. Она может выражаться в отставке высших должностных лиц, предании суду лиц, совершивших попытку государственного, военного переворота, в смещении с должности президента (импичмент и иные формы), других высокопоставленных должностных лиц за злоупотребление властью, измену государству, в возмещении ущерба гражданам в случае незаконного использования государственной власти ее различными органами и должностными лицами.

Для эффективного осуществления государственной власти особое значение имеет не столько ее легализация, сколько легитимация. В основе термина «легитимация» лежит корень того же латинского слова, что и при употреблении понятия «легализация», но первому термину придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но узаконение не только правовое, главным образом не правовое, нередко не имеющее отношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам. В отличие от прежнего толкования о легитимности монархических династий в современном понимании легитимность — это состояние не юридическое, а фактическое, не обязательно формальное, а чаще — неформальное.

В частности, один из виднейших представителей современной социально-политической философии Ю. Хабермас определяет легитимность в качестве способности публичной власти заслуживать признание общества. Легитимность как политологическое и социологическое понятие (в данном случае ее правовой аспект – как соответствие действий власти правовым установлениям – находится вне контекста излагаемого) есть поддержание и сохранение социальной интеграции, нормативно определенной идентичности общества. Понятие «легитимация» (т.е. узаконение) обществом действий власти означает, что социум признает и подтверждает право государственного аппарата действовать от его имени, поскольку целью власти действительно является реализация основополагающих для общества ценностей[44].

Американский политолог Д. Истон подразделяет легитимность на следующие три типа: идеологическую (в ее основе лежит моральная убежденность людей в ценности того или иного политического режима); структурную (приверженность людей механизму и номам политического режима); персональную (вера конкретного человека в личные качества политических лидеров, их способность правильно использовать вверенную им политическую власть)[45].

В отечественном государствоведении данную проблему подробно освещает В.Е. Чиркин. Он считает, что легитимация государственной власти — это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность и другие стороны соответствия данной власти, ее деятельности определенным, прежде всего психическим, установкам, ожиданиям общества, народа, людей. Легитимная государственная власть — это власть, соответствующая представлениям общества данной страны о должной государственной власти. Такие представления связаны, прежде всего, не с юридическими нормами, а с материальными, социальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с индивидуальной и общественной психикой людей, их коллективов[46].

В основе легитимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания данного порядка в обществе, убеждение в том, что существующий порядок выражает их интересы, а такой порядок в обществе обеспечивается деятельностью государственной власти. Легитимация прямо связана с интересами людей, которые чаще всего оцениваются ими осознанно, но иногда имеют неосознанный характер. Поскольку интересы людей и различных социальных слоев неодинаковы, а в силу ограниченных ресурсов и других обстоятельств государственная власть не может удовлетворить интересы всех членов и всех слоев общества, она удовлетворяет интересы либо большинства, либо меньшинства (во многих развивающихся странах, в условиях авторитарных режимов), либо определенных групп общества, и только частично. Поэтому легитимация государственной власти, за редчайшими исключениями, видимо, не может иметь всеобъемлющего характера. Со своей стороны органы государственной власти (т.е. государство) считают легитимными одни действия «низов» и нелегитимными другие. Например, по-разному могут быть оценены политические демонстрации в связи с их неодинаковыми лозунгами. Да и различные слои трудового населения по-разному воспринимают одни и те же действия «снизу». То, что является легитимным для одних слоев населения, нелегитимно и противозаконно для других. Поэтому легитимность государственной власти оценивается обычно с точки зрения ее соответствия интересам большинства населения, его представлениям о власти. Следствием легитимности государственной власти является ее авторитет у населения, признание права управлять и согласие подчиняться. Легитимность повышает эффективность государственной власти, опирающейся на большинство населения. Поэтому важнейшей целью любой государственной власти, стремящейся стать прочной, является достижение легитимности. Нередко она достигается не реальными мерами, а популистскими обещаниями. Но это кратковременный успех.

Легитимность государственной власти находит свое выражение в ее поддержке населением. Эта поддержка может быть выражена мыслями, чувствами, но, прежде всего, действиями. Она находит свое выражение в результатах голосования на выборах парламента, президента, других органов, в итогах референдумов, в массовых демонстрациях населения, одобряющих те или иные мероприятия правительства, в массовых выступлениях населения в защиту государственной власти при попытках государственных переворотов. О поддержке государственной власти или ее отсутствии могут свидетельствовать опросы населения, анкетирование, проведение различных публичных мероприятий (например, организация общегосударственного обсуждения проекта конституции).

Наиболее отчетливой формой легитимации новой государственной власти и отказа от легитимации прежней являются социальные и политические революции, если они выражают подлинные интересы населения, свергая угнетательскую антинародную власть и утверждая новую государственную власть. Другое дело, что революционное насилие несет с собой отрицательные явления, потрясения, нередко разруху и жертвы, а новая власть далеко не всегда оправдывает чаяния народа.

Существует несколько основных форм легитимации государственной власти[47]. Немецкий политолог М. Вебер впервые выделил три из них: традиционную, харизматическую и рациональную. Первая связана с обычаями, традициями населения, нередко с особой ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наиболее отчетливым примером является влияние обычаев и рели­гии во многих мусульманских странах. В Великобритании сохранение монархической формы правления (правда, при фактически безвластном монархе) во многом связано с особой ролью традиций в британском обществе.

Харизматическая легитимность (харизма от греч. charisma — талант, божественный дар, божественная милость) обусловлена особыми качествами выдающихся личностей, реже — их коллективов, которым приписываются качества, способные определять поведение людей. К числу таких качеств могут относиться природные способности, пророческий дар, сила духа и слова. Харизмой обладали великие полководцы-завоеватели (Александр Македонский, Чингисхан, Наполеон и др.), а также Гитлер, де Голль и др. Харизма может быть связана с определенной идеологией (например, культ личности И.В. Сталина в СССР, «социалистического вождя» Ким Ир Сена в Северной Корее). Для укрепления харизмы широко используются ритуальные обряды (факельные шествия в фашистской Германии, парады, демонстрации в определенной униформе и с определенными знаменами, знаками и др.), постоянное восхваление мудрости правителя и др. При воцарении нового монарха для легитимации используется торжественный обряд коронации (возложение короны в присутствии знати и представителей других слоев общества, совершаемое первосвященником в главном соборе страны). Приход к власти вновь избранного президента характеризуется особым обрядом инаугурации в столице. Это также происходит в особом здании, историческом центре (в Москве — в Кремле) в присутствии руководителей партий, государственных деятелей, представителей религиозных конфессий и др.

Рациональная легитимация основана на разуме: население поддерживает или отвергает государственную власть, руководствуясь собственной оценкой мероприятий этой власти. Основой рациональной легитимации являются не лозунги и обещания, они имеют сравнительно кратковременный эффект, хотя, например, обещания грядущего коммунистического общества, где люди будут трудиться по способностям, а получать по потребностям, длительное время способствовали легитимации государственной власти в странах тоталитарного социализма. Такой основой являются не имидж благодушного и мудрого правителя, часто даже не справедливые законы, а практическая работа органов государства на благо его населения, соблюдение руководителями государства, должностными лицами установленных для всех законов, а не создание привилегий для себя. Важное значение имеют этичное поведение руководителей страны, других должностных лиц в обществе, открытый и честный диалог власти и политических партий, других общественных объединений граждан. Готовность власти к диалогу, умение выслушать оппонента, понять аргументы других участников диалога, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием этих доводов имеют огромное значение для психологического воздействия на население, для легитимации государственной власти.

Есть и другие классификации процессов легитимации и легитимности как результата этих процессов. Французский автор Ж.Л. Шабо различает типы демократической, идеологической, онтологической (в соответствии с космическим порядком мироздания) легитимности[48]. Различают легитимацию с точки зрения широты поддержки ее населением: специальную (по определенным вопросам), диффузную, а также смешанную из этих двух составляющих с преобладанием той или другой, с точки зрения субъекта легитимации: народную, внешнюю и легитимацию «для себя» — уверенность власти в своих силах, по полноте (минимальная и максимальная), по реальности (реальная и мнимая), демократическую и технократическую и др.

Легальная и легитимная государственная власть предполагает подчинение ей. Право народа на сопротивление угнетательскому правительству получило закрепление в Декларации независимости США 1776 года. О праве народа на сопротивление угнетению говорилось и во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года.

2.4 Государственная власть и бюрократия

Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его механизм (аппарат). Слово «бюрократия» образовано от фр. bureau — стол, канцелярия и греч. kratos — власть и буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы. Французский государствовед Ж. Мейно выделяет четыре основных признака бюрократии: а) специализация задач; б) иерархия власти; в) строгая и жесткая система правил деятельности; г) игнорирование личного фактора в осуществлении власти. Иерархически организованная, неукоснительно соблюдающая процедуры делопроизводства профессиональная бюрократия объективно необходима для качественного управления в современном, все усложняющемся мире.