Теоретические предпосылки организации местного самоуправления в РФ в современный период

Реформа системы местной власти началась в Российской Федерации с конституционной реформы от 24 мая 1991 года, когда местным советам был дан статус органов местного самоуправления.

Местное самоуправление регулировалось Законом Российской Федерации " О местном самоуправлении в Российской Федерации" (от 6 июля 1991 года), в соответствии с которым местное самоуправление осуществлялось населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов (далее - Советы), соответствующие органы управления - местную администрацию, в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

ЕХМС: " Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает".

Что касается российского законодательства, то в ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятом в 1995 году: " Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

В ФЗ 131 от 6 октября 2003 года: " Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций".

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в ФЗ 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое.

Отличие формулировок российских законов от ЕХМС: в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что " принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны".

Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

- государственные гарантии местного самоуправления.

12. Муниципальная реформа 2003-2009 гг.: правовая основа и её ключевые направления

Несовершенство:

- В законе содержалось слишком размытое определение местного самоуправления.

- Закон был ориентирован главным образом на городское самоуправление. Этот акт не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения.

- Документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь " пунктиром" или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения.

- По многим параметрам Федеральный закон был декларативен. Его важнейшие установления не подкреплялись правовыми механизмами их реализации и не действовали.

Основные цели реформы:

1. приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

2. четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления

3. разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий

Основные направления преобразований первоначально сводились к следующим:

• на большей части территории страны предусматривалось введение двухуровневой модели местного самоуправления, когда муниципальные образования формируются как на поселенческом, так и на районном уровне; одноуровневые муниципальные образования – городские округа – могли создаваться на городских территориях по решению региональных властей;

• устанавливался жесткий перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов, городских округов; в целом компетенция органов местного самоуправления достаточно существенно сокращалась по сравнению с дореформенной ситуацией;

• вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

• были ужесточены законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности было предусмотрено наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы и местной администрации, урегулирована численность депутатов представительного органа и т.п.; в то же время усиливались возможности воздействия региональных властей на организацию и состав органов местного самоуправления;

• был ограничен перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

• за муниципальными образованиями на постоянной основе были жестко закреплены доходные источники, принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам в федеральном законодательстве (включая возможность введения отрицательных трансфертов для наиболее финансово обеспеченных муниципальных образований).

1 января 2009 г. завершился переходный период реализации Федерального закона от 6.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С этого момента можно говорить о завершении очередного этапа российской муниципальной реформы, ключевым аспектом которой выступает реорганизация территориальных основ местного самоуправления.