Глава 3. Основные формы и инструменты государственного бюджетного регулирования социальной сферы

Основными финансовыми источниками, используемыми для функционирования социальной сферы, выступают:

- бюджеты всех уровней (федеральный, региональные, бюджеты муниципалитетов);

- расходы организаций на социальные выплаты и услуги работникам;

- страховые системы обязательного и добровольного социального страхования;

- средства населения за получаемые социальные услуги.

Основными формами и инструментами государственного бюджетного регулирования развития социальной сферы являются:

· государственные приоритеты социальной политики, которые отражаются в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с которыми Президент обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации, а также в программах Правительства Российской Федерации по социально-экономическому развитию страны на среднесрочную перспективу;

· государственные программы и национальные проекты развития образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы, имеющие основополагающее значение для развития человеческого капитала и повышения качества жизни населения¹¹;

· экономические, административные и финансовые механизмы стимулирования развития отраслей социальной сферы с помощью льгот, налоговой и кредитной политики, с одной стороны, и применения системы штрафных санкций за нарушение федеральным Центром и регионами обязательств по реализации социальных гарантий;

· нормативы и стандарты социальной поддержки населения;

· механизмы регулирования межбюджетных отношений между Центром и регионами, позволяющие выравнивать минимальную обеспеченность социальными благами по регионам¹²;

· государственные программы (федеральные и региональные), направленные на решение общественно актуальных (зачастую критических) социальных ситуаций долговременного характера (проблемы радиоактивного заражения регионов, экологические проблемы, проблемы Севера, Нечерноземья, ветеранов и т.д.);

· механизмы бюджетного финансирования организаций бюджетного сектора.

Основными структурными элементами социального бюджета являются:

· консолидированный бюджет Российской Федерации (федеральный, региональные и местные бюджеты);

· бюджеты государственных внебюджетных фондов (социального, пенсионного и медицинского страхования);

· средства предприятий и организаций;

· бюджеты домохозяйств.

Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит: из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Он представляет собой форму образования и расходования средств для обеспечения функций органов государственной власти федерального уровня, уровня субъектов Федерации и местного уровня.

Социальные расходы федерального (и консолидированного) бюджета России включают следующие основные группы затрат (соответствующие разделам бюджетной классификации), предназначенные для финансирования:

· образования (раздел 7);

· культуры, кинематографии, средств массовой информации (раздел 8);

· здравоохранения и спорта (раздел 9);

· социальной политики (раздел 10).

Еще одна группа социальных расходов финансируется в рамках раздела 11 бюджетной классификации, которые обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, предоставляемых в форме трансфертов (финансовой помощи) бюджетам других уровней.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляет консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

В практике бюджетного финансового планирования применяется показатель среднегодового количества единиц сети бюджетных учреждений (численность учащихся школ и студентов, а также преподавателей в образовании, число коек и врачебных должностей в здравоохранении и т.д.), который позволяет достаточно легко проводить обобщающие оценки расходов федерального и, особенно, региональных бюджетов. Это объясняется тем, что в структуре расходов региональных бюджетов большая часть расходов связана с оплатой труда работников бюджетной сферы (до 70-80% от их общей величины), а в федеральном бюджете на эти расходы приходится от 25% до 30% от общей величины расходуемых средств.

По большинству учреждений социальной сферы в основу расчетов расходов на текущее содержание принимаются среднегодовое количество (среднегодовая сеть) и финансовые нормы, выражающие годовую стоимость содержания соответствующей единицы. Среднегодовые показатели рассчитываются исходя из сетевых проектировок плана экономического и социального развития с учетом деятельности, функционирования или сроков развертывания отдельных учреждений.

Нормы расходов на текущее содержание объектов социальной сферы определяются исходя из сложившихся в отчетном периоде средних расходов на сетевую единицу с учетом тех поправок, которые вызываются структурными изменениями планируемых мероприятий. Например, увеличением в школах удельного веса старших классов с более высокой стоимостью обучения.

При этом в финансировании отраслей социальной сферы используется три метода:

· самостоятельного финансирования - на началах хозяйственного расчета - предприятия бытового обслуживания, коммунального и гостиничного хозяйства, пассажирского транспорта и связи, ряд учреждений культуры и т.д.;

· сметного бюджетного финансирования – учреждения народного образования, здравоохранения и культуры;

· смешанный метод, сочетающий элементы хозрасчета с бюджетным финансированием - жилищные организации, большинство учреждений культуры, искусства и пр.¹³

В качестве критериев и показателей для расчета бюджетных составляющих социальной сферы в субъектах Российской Федерации применяют следующие их виды: качество жизни населения, благосостояние населения, качество трудовой жизни, безопасность жизнедеятельности.

Следует отметить, что центральные органы власти часто применяют фискальные правила или усиление фискальных правил на региональном уровне для корректировки или избегания нежелательного роста задолженности бюджетной системы или расходов бюджетов. Обычно фискальные правила преследуют стратегические макроэкономические цели, такие как налоговая нагрузка, долгосрочная кредитоспособность бюджетной системы.

Фискальные правила можно разбить на два типа. К первому типу относятся ограничения, устанавливаемые по дефициту бюджета, размеру долга и расходов на его обслуживание.

Одной из самых простых и старых форм бюджетных ограничений является «золотое правило», устанавливающее, что текущие расходы не должны превышать бюджетные доходы, иными словами, что дефицит государственного бюджета не может превышать совокупного объема государственных инвестиций. «Золотое правило» до сих пор сохранилось в бюджетном законодательстве некоторых стран.

Весьма распространенным фискальным правилом является ограничение бюджетного дефицита. Ограничение дефицита бюджета является одним из центральных положений европейского пакта стабильности, который ограничивает размер бюджетного дефицита стран, входящих в зону евро, величиной в 3%. Для того чтобы удовлетворить этим требованиям, некоторые страны Европейского союза должны были ввести более строгие фискальные правила на региональном и муниципальном уровнях. В Австрии с 1999 по 2001 гг. это были требования бездефицитного бюджета для муниципалитетов и профицитного бюджета для регионов. В Испании с 2003 г. было введено требование сбалансированности бюджетов земель и муниципалитетов.

В Российской Федерации для субъектов Федерации и муниципальных образований Бюджетным кодексом Российской Федерации введены следующие ограничения. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Государственные внебюджетные фонды, входящие в систему обязательного социального страхования ( Пенсионный фонд Российской Федерации, федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования Российской Федерации) обеспечивают второй по объему (после федерального бюджета) финансовый источник удовлетворения социальных потребностей населения.

В 2009 году в государственных внебюджетных фондах аккумулировано около 3 трлн. рублей или 7, 7% ВВП.

Финансовые ресурсы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей. По своей экономической природе данные страховые платежи предназначены для замещения заработной платы застрахованных лиц, в случаях наступления для них социальных рисков утраты трудоспособности (болезнь, инвалидность, старость) в форме пенсий, пособий, оказания медицинской помощи.

Контрольные вопросы:

1. Каковы основные направления реформы расходных полномочий федерального Центра и субъектов Российской Федерации?

2. Какие принципиальные установки на разграничение финансирования отраслей социальной сферы: в области здравоохранения, образования и ЖКХ?

3. Каковы тенденции в изменении структуры источников финансирования отраслей социальной сферы, по сравнению с советским периодом?

4. Охарактеризуйте распределение расходных обязательств между бюджетами разного уровня.

Литература

1. Роик В.Д. Социальный бюджет России и основы социального бюджетирования. Учебное пособие.– М.: 2008.

2. Бюджетная система России / Под ред.Г.Б.Поляка. -М.:, 2007.

3. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие.- М.: ГУ ВШЭ, 2003.

4. Агапцов С.А., Романов Е.Ю. Доходы социальных фондов. Правовое регулирование доходов государственных внебюджетных фондов: проблемы и решения.-М. 2007.