Образовательные учреждения

Одним из важнейших элементов системы образования являются образовательные учреждения. В соответствии со ст. 12 Закона об образовании, образовательным называется учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающих содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Оно является юридическим лицом. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ). Юридическая личность образовательных учреждений обеспечивает их участие в образовательном процессе в качестве полноправного субъекта.

Учредителями образовательных учреждений могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, отечественные и иностранные организации всех форм собственности, общественные и частные фонды, религиозные и общественные организации, а также граждане РФ и иностранные граждане. Как видно из ст. 11 Закона об образовании, возможно совместное учредительство образовательных учреждений. Данная норма вступает в противоречие с положениями Гражданского кодекса. В соответствии со ст. 120 ГК РФ, учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Предусматривается, что учреждение создается только одним собственником. Это противоречие можно объяснить тем, что Закон об образовании был принят раньше, чем первая часть Гражданского кодекса и до сегодняшнего дня не приведен в соответствие с ним. Наличие нескольких учредителей у учреждения становится возможным лишь в случаях, указанных в ст. 125 ГК РФ, когда органы государственной власти РФ или ее субъектов либо органы местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности от имени соответствующих публично-правовых образований. Учредителями могут выступать органы государственной власти или органы местного самоуправления, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или в муниципальной собственности. Таким образом, «соучредительство, не изменяющее унитарности учреждения, допустимо на примере создания государственного или муниципального учреждения. Это основано на том, что собственник един – государство или муниципальное образование, но учредителями могут выступать различные органы исполнительной власти», - отмечает Л.Г. Максимец. В качестве примера приводится ситуация, когда орган исполнительной власти в области управления государственным или муниципальным имуществом представляет публичную власть как собственника, а орган исполнительной власти в области образования представляет ее как профессионала, компетентного в принятии специальных решений. «Представляется, что учредителем должен быть последний, обладающий специальной компетенцией в области образования. В таком случае необходимо разработать механизм, предусматривающий передачу имущества в оперативное управление непосредственно данным органам с передачей им правомочий собственника в отношении данного имущества»[52]. Это предложение в полной мере отвечает целям преодоления возникших коллизий на основе ст. 2 ГК РФ, которая предусматривает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу.

Для некоторых типов и видов образовательных учреждений закон предусматривает определенного учредителя. Так, учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство РФ. Специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением могут учреждаться только федеральными и (или) региональными органами исполнительной власти.

Негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций, например, в форме автономной некоммерческой организации. Ею признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Автономные некоммерческие образовательные организации характеризуются значительными особенностями правового статуса в области имущественных правоотношений, но в сфере организации образовательного процесса они подчиняются общим требованиям, предусмотренным Законом об образовании.

Образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе, регистрируется в заявительном порядке. В регистрации образовательного учреждения не может быть отказано по мотивам нецелесообразности. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке. Для регистрации образовательного учреждения учредитель представляет заявление, решение о создании учреждения или учредительный договор, устав учреждения и документ об уплате государственной пошлины. Государственная регистрация осуществляется в срок не более пяти рабочих дней с момента представления указанных документов регистрирующему органу (ст. 8 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц»).

Права юридического лица у образовательного учреждения возникают с момента его регистрации (в части ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной уставом и направленной на подготовку образовательного процесса). Право на ведение образовательной деятельности возникает с момента выдачи учреждению лицензии (об этом более подробно в теме № 3).

Основным документом образовательного учреждения является Устав. Он необходим для регистрации учреждения как юридического лица. Он разрабатывается и принимается учредителем (учредителями), хотя по ст. 32 Закона об образовании эти вопросы отнесены к компетенции образовательного учреждения. Если впоследствии возникает необходимость разработки новой редакции устава или внесения в него изменений, то они разрабатываются и утверждаются общим собранием или советом образовательного учреждения. Затем он утверждается учредителем и регистрируется в органах Министерства РФ по налогам и сборам (эти полномочия с 1 июля 2002 г. были переданы названным органам постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г.[53], принятым в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц»[54].

Содержание устава образовательного учреждения исчерпывающим образом регламентируется в ст. 13 Закона об образовании. В ней названы девять пунктов, которые должны обязательно включаться в устав любого образовательного учреждения: его наименование, место нахождения, статус; учредитель, организационно-правовая форма. Закон требует, чтобы в уставе подробно был охарактеризован образовательный процесс: названы его цели, типы и виды реализуемых образовательных программ, продолжительность обучения на каждом этапе; указан язык, на котором ведется обучение; определены порядок приема, а также основания отчисления обучающихся, режим занятий, форма и порядок проведения промежуточной аттестации обучающихся, система оценок. В уставе, кроме того, следует закрепить порядок регламентации и оформления отношений между образовательным учреждением, обучающимися и их законными представителями, а также порядок предоставления платных образовательных услуг.

В уставе образовательного учреждения необходимо отразить структуру финансовой и хозяйственной деятельности (использование объектов собственности, закрепленных за учреждением учредителем, а также источники и порядок формирования собственности учреждения; финансирование и осуществление предпринимательской деятельности). Важным является раздел устава, посвященный порядку управления учреждением, в котором, в частности, должны быть названы полномочия учредителя; структура и порядок формирования органов управления учреждением, их компетенция; порядок изменения устава, реорганизации и ликвидации учреждения, а также порядок комплектования кадрового состава учреждения. В уставе следует закрепить основные права и обязанности участников образовательного процесса и перечислить видов локальных актов, регламентирующих деятельность учреждения (приказы, распоряжения, положения и др.).

Практика показывает, что при разработке уставов общеобразовательных учреждений игнорируют тот факт, что он должен регламентировать прав и обязанности участников образовательного процесса, в первую очередь обучающихся. Как правило, в уставах находят свое отражение общие вопросы (организационная структура, экономические и хозяйственные аспекты деятельности учреждения и т. п.). Типичными нарушениями при определении содержания устава Минобразование считает отсутствие или недоработка таких вопросов, как организация приема обучающихся, порядок и основания их отчисления, перевода и восстановления, система оценок и порядок проведения промежуточной аттестации, порядок регламентации и оформления отношений между учреждением и обучающимся. Таким образом в правовом регулировании педагогических отношений возникает пробел, который не может быть восполнен иначе, как разработкой и принятием соответствующий локальных норм, поскольку решение указанных вопросов отнесено законодательством к компетенции образовательного учреждения. Это может привести к конфликтным ситуациям. В связи с изложенным необходимо не только отразить все названные вопросы в уставе, но и ознакомить с его содержанием обучающихся и их родителей (законных представителей), о чем сделать соответствующую отметку (например, на заявлении о приеме в учреждение или в протоколе родительского собрания)[55].

Отношения между учредителем и образовательным учреждением регулируются договором. Он заключается после регистрации учреждения в качестве юридического лица. Примерные формы таких договоров рекомендованы Минобразованием[56].

Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иное образовательное учреждение по решению учредителя, если это не повлечет за собой нарушение обязательств учреждения либо если учредитель принимает эти обязательства на себя. Необходимо учитывать, что при реорганизации образовательного учреждения его устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу. Передача государственных образовательных учреждений в ведение органов местного самоуправления возможна только с согласия последних.

Ликвидация образовательного учреждения может осуществляться по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то в соответствии с учредительными документами, а также по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии или деятельности, запрещенной законом или не соответствующей уставным целям. Дополнительные условия ликвидации государственных и муниципальных образовательных учреждений устанавливаются Федеральным законом «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». Ликвидация образовательных учреждений, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления, может быть осуществлена только с согласия соответствующих представительных органов государственной власти или местного самоуправления. Представительные органы государственной власти вправе делегировать указанные полномочия комитетам (комиссиям), в ведении которых находятся вопросы образования. Ликвидация сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данными учреждениями[57].

Закон об образовании подразделяет образовательные учреждения в зависимости от их организационно-правовой формы на государственные, муниципальные и негосударственные. К последним от относит частные учреждения, а также учреждения религиозных и общественных объединений. В науке высказана точка зрения, что термин «организационно-правовая форма» нельзя считать приемлемым для обозначения классификационной категории образовательных учреждений, поскольку это не только вносит путаницу в понятийный аппарат (в гражданском праве этим термином обозначается классификационная категория при делении собственно юридических лиц, в связи с чем учреждение рассматривается как организационно-правовая форма), но инее позволяет разграничить образовательные учреждения с позиций структурных особенностей форм[58]. Таким образом, в законе образовательные учреждения разграничиваются не с точки зрения их организационно-правовой формы, а с точки зрения формы собственности, на которой они основаны. Возможно, более правильным будет деление образовательных учреждений на публичные (государственные и муниципальные) и частные, по признаку «юридической характеристики учредителя, которая базируется на характере соответствующего права собственности»[59].

В образовательном законодательстве используется понятие «государственный статус образовательного учреждения». Государственный статус образовательного учреждения – это его тип и вид, определенные в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ. Он устанавливается при государственной аккредитации образовательного учреждения. Это дает право на пользование печатью с изображением Государственного герба РФ и выдачу выпускникам документа об образовании государственного образца, а общеобразовательным учреждениям – на включение в схему централизованного государственного финансирования.

Необходимо подчеркнуть, что действие образовательного законодательства распространяется на все типы образовательных учреждений. В ст. 12 Закона об образовании названы восемь типов образовательных учреждений, и этот перечень является открытым. В него последовательно включены учреждения, реализующие образовательные программы соответствующих уровней, начиная с дошкольных и завершая учреждениями дополнительного образования для детей или взрослых. Но в этом же перечне названы также специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии и учреждения для детей-сирот и оставшихся без попечения родителей. Специфика данных учреждений обусловлена особенностями организации учебно-воспитательного процесса в отношении определенных категорий обучающихся. Например, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны обеспечить не только реализацию общеобразовательных программ, но и социальную защиту детей, медико-психолого-педагогическую реабилитацию и социальную адаптацию, охрану и укрепление здоровья. При этом учреждение, в котором дети не только проживают, но и обучаются, организация учебного процесса осуществляется в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении. Коррекционные учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии реализует образовательные программы дошкольного, всех ступеней общего и начального профессионального образования. Это позволяет сделать вывод о том, что тип образовательного учреждения более правильно определять с учетом того, какие образовательные программы оно реализует.

Тип образовательного учреждения – это понятие более широкое, чем вид. Вид образовательного учреждения определяется с учетом уровня и направленности реализуемых им образовательных программ и особенностей организации образовательного процесса. Проиллюстрируем соотношение типа и вида образовательных учреждений примерами из типовых положений, утвержденных постановлениями Правительства РФ.

Дошкольные образовательные учреждения делятся на следующие виды: детский сад; детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников, детский сад присмотра и оздоровления и др.

Общеобразовательные учреждения могут быть таких видов, как начальная, основная и средняя общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов; гимназия(обеспечивает дополнительную подготовку по предметам гуманитарного профиля), лицей (с дополнительной подготовкой по предметам технического или естественно-научного профиля).

К учреждениям начального профессионального образования относятся профессиональное училище; профессиональный лицей-центр непрерывного профессионального образования, учебно-курсовой комбинат (учебно-производственный центр, техническая школа и др.). Профессиональное училище реализует основные образовательные программы начального профессионального образования и обеспечивает получение профессии с определенным уровнем квалификации. Профессиональный лицей реализует интегрированные образовательные программы начального и среднего профессионального образования, обеспечивает подготовку с повышенным уровнем квалификации. Учебно-курсовой комбинат и приравненные к нему учреждения осуществляют ускоренную подготовку рабочих и специалистов по определенной квалификации, а также переподготовку и повышение квалификации.

Образовательные программы среднего профессионального образования базового уровня реализуют техникумы (училища). Помимо названных программ колледжи реализуют также программы повышенного уровня. Техникумы (училища) и колледжи – это вид средних специальных учебных заведений (образовательных учреждений среднего профессионального образования).

Высшие учебные заведения могут быть следующих видов: университеты, академии и институты. Университеты – это вузы, которые реализуют программы высшего и послевузовского профессионального образования по многим направлением (специальностям) подготовки, а также осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических кадров. Университет, кроме того, ведет обширную научную деятельность, выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук, является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности. Академия реализует аналогичные образовательные программы, осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности, выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в одной области науки или культуры. Институт реализует образовательные программы высшего, а также, как правило, послевузовского профессионального образования, готовит работников для определенной области профессиональной деятельности.

За невыполнение функций, отнесенных к его компетенции, образовательное учреждение несет ответственность, например, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; за ненадлежащее качество образования своих выпускников; за нарушение их прав и свобод.

Вопросы для контроля

1. Сформулируйте определение системы образования и назовите ее основные элементы.

2. Охарактеризуйте понятие, признаки и структуру государственного образовательного стандарта.

3. В чем вы видите различия между образовательными стандартами общего образования и профессионального образования?

4. Каково соотношение образовательного стандарта и образовательной программы? Образовательной программы и программы учебной дисциплины?

5. Охарактеризуйте многоуровневую структуру высшего профессионального образования.

6. Чем отличается экстернат от заочной формы обучения?

7. В чем особенности правового статуса образовательного учреждения?

8. Что такое типы и виды образовательных учреждений?

Тема 3