💸 Как сделать бизнес проще, а карман толще?

Тот, кто работает в сфере услуг, знает — без ведения записи клиентов никуда. Мало того, что нужно видеть свое раписание, но и напоминать клиентам о визитах тоже. Проблема в том, что средняя цена по рынку за такой сервис — 800 руб/мес или почти 15 000 руб за год. И это минимальный функционал. Нашли самый бюджетный и оптимальный вариант: сервис VisitTime.
⚡️ Для новых пользователей первый месяц бесплатно. А далее 290 руб/мес, это в 3 раза дешевле аналогов. За эту цену доступен весь функционал: напоминание о визитах, чаевые, предоплаты, общение с клиентами, переносы записей и так далее.
✅ Уйма гибких настроек, которые помогут вам зарабатывать больше и забыть про чувство «что-то мне нужно было сделать».
Сомневаетесь? нажмите на текст, запустите чат-бота и убедитесь во всем сами!

Проблемы территориального управления в России

Поскольку экономическое развитие более динамично, чем административно-территориальное деление, то зачастую существующее административно-территориальное деление отражает вчерашний и позавчерашний день развития экономики: центрами регионов остаются города, бывшие индустриальными центрами в XIX в., границы регионов совпадают с бывшими, но не сегодняшними границами экономических районов.

Обозначившийся переход от индустриальной к постиндустриальной фазе развития все заметнее отдаляет сложившуюся сетку административно-территориального деления России от реальных экономических связей и отношений. Именно этим не в последнюю очередь вызваны многочисленные в последнее время предложения по реформе территориального управления страны.

Нарастающее несоответствие между сложившейся структурой территориального деления и задачами территориального управления на современном этапе вызывают многочисленные дискуссии в науке, во властных структурах и общественном мнении о необходимости территориальной реформы. В научной литературе постоянно дискутируется вопрос о том, насколько быстро процесс изменения административно-территориального деления должен поспевать за трансформацией производственных комплексов, и должен ли он их отражать в принципе.

Традиционно в науке выделяются две основные концепции территориального размежевания. Первая из них, так называемая органическая теория, исходит из того, что административно-территориальное деление страны и не должно стремиться отражать реальные социально-экономические процессы. Согласно этой концепции, чем больше административное деление расходится с реальным членением страны, тем меньше у государства возможностей командовать общественными процессами. И в этом смысле административное деление, расходящееся с реальным членением пространства, выглядит, как еще один способ оградить государство от вмешательства в общественную жизнь^[1].

Наиболее ярко эта концепция проявляется в США, где деление на штаты весьма условно, а границы штатов, как правило, представляют собой геометрически правильные линии, при этом нередки случаи, когда один город оказывается поделенным между двумя штатами. Сторонники этой концепции ссылаются на то, что «даже в тоталитарных государствах реформа административного деления зачастую не имеет смысла, потому что основная цель – уследить за территориальной динамикой экономики»^[2]. Поскольку же экономика всегда развивается значительно быстрее, чем любые попытки административных реформ, то административно-территориальное деление страны в любом случае не может в полной мере отразить реалии ее экономико-географического положения.

Этой концепции противоречит так называемый объективистский подход, который исходит из желательности того, чтобы административно-территориальные границы не резали по живому территориальные и социально-экономические системы, и необходимости добиваться максимального соответствия между естественно возникающими границами регионов и административными образованиями.

Первый подход можно назвать также антиэтатистским, поскольку сама философия его исходит из того, что необходимо максимально ограничить возможность вмешательства государства в жизнь общества. Второй подход, бесспорно, наоборот, этатистский по своей природе, так как подчеркивает необходимость государственного регулирования естественных экономических процессов.

При этом первый подход считается также и более демократическим, в связи с тем, что настаивает на важности общественной самоорганизации, саморазвития гражданского общества, независимого от государственного, в том числе и административно-территориального вмешательства. В то же время второй подход признается более консервативным, так как здесь определяющая роль государства в экономических и социальных процессах явно прослеживается.

Нельзя не отметить в связи с этим, что для России исторически характерен именно второй, объективистский подход, прежде всего, потому, что роль государства в освоении территорий, в стимулировании экономического развития традиционно в России была значительно большей, чем в иных странах (например, в США), поэтому и административные границы всегда играли в России весомую политическую роль. Это данность, с которой необходимо считаться.

С этими же двумя концепциями органично связаны и различные концепции оцентрования территорий. Американским подходам присущ взгляд на столицу региона как на исключительно административный центр, не отмеченный ни индустриальными, ни интеллектуальными преимуществами. В американской традиции наиболее заметный экономический, индустриальный и научный центр территории ни в коем случае не является одновременно и ее административным центром; эту роль выполняет, как правило, незначительный в демографическом и экономико-географическом отношениях город – город чиновников.

Наоборот, в российской традиции функции административного центра территории, как правило, выполняет именно наиболее крупный и мощный по своему промышленному потенциалу город. В свое время губернатор Свердловской области Э. Россель предлагал перенести центр области в небольшой городок Верхотурье с населением менее 10 тыс. человек; но впоследствии и сам он остыл к этой идее, и у других губернаторов такой почин не нашел поддержки. Сказываются резкие различия (в отличие от США) в уровне развития инфраструктуры между региональными центрами и остальными поселениями региона.

Это выводит нас и еще на одну проблему: проблему столичности. По мере территориального расширения России ее столицы (Москва и в особенности Санкт-Петербург) приобретали все более эксцентрический характер. Логика развития, казалось бы, требовала переноса столицы на восток, в азиатскую часть страны. Однако сформировавшееся представление о том, что столицей государства должен являться его наиболее крупный город, привело к тому, что столичные функции законсервировались на западной окраине государства (называемой при этом Центральным округом). Распад СССР, ухудшение геостратегической конфигурации и приближение границы страны к столице вновь обострили проблему.

Предложения о переносе столицы время от времени возникают, их авторы предлагают создать новую столицу либо в географическом центре страны (т.е. приблизительно в Томской области), либо в географическом центре ее европейской, наиболее густонаселенной части (где-то на юге Кировской или на севере Нижегородской областей); при этом либо использовать для столицы уже сложившиеся старые города (например, Сызрань), либо строить столицу, что называется, «с чистого листа», как в свое время Бразилиа в Бразилии или Анкару в Турции.

Однако решающим доводом против переноса столицы выступают опять-таки, прежде всего, экономические аргументы: ясно, что при сегодняшнем состоянии экономики страна пока еще не в состоянии потянуть такой дорогостоящий, пусть даже и перспективный проект (после прихода к власти «питерской команды» экономисты подсчитали, что перенос столицы, например, в Санкт-Петербург обошелся бы бюджету в 150 млрд. рублей^[3]). Хотя, в скобках заметим, никто не считал отдаленные экономические последствия переноса столицы в географический центр страны, которые могут быть и благоприятными для экономики, учитывая тот факт, что Москва уже не в силах справляться в полной мере со столичными функциями.

Перенос столицы в азиатскую часть страны может быть благоприятен и с геополитической точки зрения, в целях укрепления территориальной целостности Российской Федерации, учитывая евразийский характер геостратегического расположения России и усиливающийся с каждым годом так называемый «демографический навес» Китая, Японии и Кореи над слабонаселенными Сибирью и Дальним Востоком.

Еще одна проблема – это проблема масштабирования. Вопрос о том, каковы должны быть размеры региона, также остается дискуссионным в науке. Ясно лишь, что размеры региона должны быть достаточны для того, чтобы обеспечить его реальное самоуправление. Проблема реальной самоуправляемости регионов и районов напрямую связана с финансированием, уровнем самообеспеченности, степенью зависимости от более высоких уровней управления.

Сложившаяся в 1930-50-х гг. система территориальных единиц привела к значительному разбросу в размерах территории и населения различных единиц управления. Если крупнейшие республики имеют население, приближающееся к 4 млн.: Башкортостан – 4103 тыс. чел. (здесь и далее данные Всероссийской переписи 2002 года^[4]), Татарстан – 3780; то в трех республиках – население меньше, чем по 400 тысяч в каждой: Калмыкия – 292, Тува - 306, а Горный Алтай – и вовсе 203.

Схожая ситуация и в областях и краях: четыре субъекта с населением более 4 млн. (Московская область – 6627, Краснодарский край – 5124, Свердловская область – 4490, Ростовская – 4407); еще четыре – с населением более 3 млн. (Нижегородская область – 3524, Челябинская – 3606, Тюменская – 3266, Самарская – 3240). Зато в шести областях население меньше, чем по 800 тысяч (Камчатская – 359, Магаданская – 183, Сахалинская – 547, Новгородская – 752, Костромская – 737, Псковская – 761)^[5].

Соответственно с разницей в потенциале субъектов, велика разница и в количестве подсубъектных муниципальных образований в них. В наиболее крупных из субъектов федерации количество непосредственно управляемых городов и районов также достигает 45-50 и даже 80 единиц (как в Московской области), что, разумеется, противоречит законам менеджмента и делает затруднительным управление подведомственной территорией. Это, в свою очередь, порождает идею о формировании промежуточного звена управления между регионом и местным самоуправлением.

С проблемой промежуточного звена тесно соприкасается и еще одна проблема: чрезмерного количества единиц и чрезмерной дробности нижнего звена управления, его микроуровня, который сегодня назвали бы муниципальным, что, естественно, снижает эффективность управления: «Границы узлов не совпадают и с существующим административно-территориальным делением. Подчас существующие административные границы тормозят экономическое развитие узлов, создают параллелизм в планировании, дублирование при решении народнохозяйственных задач. Особенно это касается территорий с чрезмерно дробной сетью низовых районов»^[6].

Как это ни удивительно, но достаточно большое количество микроскопических по численности районов, которые, разумеется, не в состоянии обеспечить повседневную жизнь населения, выполнить функции его финансовой и юридической защиты, находится даже не в малолюдных местностях Севера и Сибири, а в центральной России: так, только на территории современного Центрального федерального округа в Калужской области насчитывается 6 районов с численностью населения от 5 до 10 тыс. человек (данные 2002 г.), в Костромской – 11 таких районов, в Тверской – 8, в Ивановской – 3, в Смоленской –3, в Орловской – 5, в Брянской –2, в Рязанской –2 и в Ярославской –1^[7].

Следующей проблемой, которая не нашла на сегодняшний момент аккуратного разрешения в территориальном управлении, является проблема границ. Практика показала, что попытки провести «естественные» границы, совпадающие с природными рубежами – горными хребтами, крупными реками и т.п., наталкиваются на действие иных, прежде всего, экономических и политических факторов.

Еще более неосуществимыми становятся такие попытки при необходимости учета этнического фактора. Ареалы этнического расселения зачастую изломаны, имеют так называемые эксклавы (территории, вынесенные за пределы основной). Принцип совпадения административных и этнических границ на практике также оказывается неосуществимым. Возникает двойной эффект: с одной стороны, учет этнического фактора искажает принципы экономико-географического районирования, с другой стороны, необходимость учета экономико-географических факторов искажает естественные этнические границы. Между тем этноэлиты традиционно жестко сопротивляются созданию укрупненных экономических районов и отстаивают автономность своего национально-государственного бытия.

В России, так же, как и в мировой практике, попытки установить наиболее «справедливые» границы», с учетом данных экономической, географической и, в особенности, исторической науки нередко приводят только к обострению межнациональных конфликтов или выводят локальные конфликты на уровень государственных и даже межгосударственных. Примерами таких конфликтов в России являются конфликты между Северной Осетией и Ингушетией по поводу Пригородного района; споры между Татарстаном, Башкортостаном и Чувашией о «булгарской нации»; претензии Бурятской республики на бурятские округа в Иркутской и Читинской областях, а также Коми республики на Коми-Пермяцкий округ, и т.д. К этому можно добавить вовлеченность России в конфликты между Грузией и Абхазией, Грузией и Южной Осетией, Арменией и Азербайджаном, Молдовой и Приднестровьем, и т.д., что естественным образом отражается и на проблемах территориального управления в самой России.

Проблема несовпадения экономических и административных границ сказывается и в развитии сферы торговли и обслуживания. Сегодня мы ушли от советской системы распределения товаров и услуг, когда соседние деревни, относящиеся к соседним районам соседних областей, не могли связаться друг с другом непосредственно, и централизованное планирование принуждало их к связям исключительно через несколько ступеней центров (что связано во многом с упоминавшимся уже центростремительным характером транспортных магистралей). Возникли прямые, трансграничные хозяйственные связи между субъектами и внутри субъектов федерации, осложняемые, однако, порядком соподчиненности хозяйствующих субъектов.

На это накладывается еще одна проблема, наиболее характерная для начала 1990-х гг., когда регионы России стремились «огосударствить» и свои административные границы с другими регионами, закрывая доступ товаров и затрудняя перемещения людей. Эти проблемы, как правило, становятся более выпуклыми в моменты обострения экономических кризисов – таких, как «черный вторник» 1994 г., дефолт 1998 г.

Все это показывает, что, вопреки мнению сторонников органической теории о сугубо формально-юридической роли административных границ, они и сегодня остаются барьером на пути межрегиональных и межрайонных связей. Эти границы нередко становятся «полосой обезлюживания», откуда уходит население, исчезает инфраструктура, осложняется транспортная связь (существуют, в частности, многочисленные конфликты регионов по поводу строительства дорог, и любой, кто проезжал по российским дорогам, чувствовал на себе границы между субъектами федерации).

В современной России проблема границ осложняется еще и тем, что внутригосударственные границы стали в одночасье государственными, в то время как инфраструктура, позволяющая поддерживать режим границы, до сих пор не создана. Поскольку в рамках единого Союза границы были в значительной мере формальны, то никогда до 1990-х гг. не проводилось их демаркации, на практике они зачастую резали по живому населенные пункты, промышленные предприятия, сельскохозяйственные угодья, системы коммуникаций, связи, что породило многочисленные проблемы после так называемого «цивилизованного развода» в 1991 г.

С проблемой территориального управления напрямую связано и развитие городских агломераций. Современные городские агломерации выходят за рамки существующих административных образований, тем самым обессмысливая существующую сетку административно-территориального деления^[8]. Так, «в Московскую область заходят Калининская, Рязанская и Тульская городские агломерации. В Калининскую, Калужскую, Тульскую, Владимирскую и Ярославскую области заходит Московская» агломерация^[9]. Такую «мощную ареально-линейную надагломерационную форму территориальной концентрации населения и хозяйства» П.М. Полян предложил называть суперагломерацией^[10].

Для нас в Нижегородском регионе, в частности, небезынтересно, что развитие городских агломераций меняет взаимоотношения Нижегородской области с соседней Владимирской. Пределы влияния Нижнего Новгорода не совпадают не только с границами города (в реальности практически сформировалась агломерация Нижний Новгород – Дзержинск – Бор – Кстово, однако в административном отношении это четыре разных управленческих звена), но и с границами области (так, населенные пункты по линии Гороховец – Вязники уже давно тяготеют не к собственному областному центру – Владимиру, а к Нижнему Новгороду). В то же время север области (до 1929 г. и не относившийся к Нижегородскому региону) не вполне контролируется влиянием Нижнего Новгорода, а обращен скорее к Кирову.

Однако при этом Мордовия, Чувашия – самостоятельные республики – по многим параметрам традиционно находятся в зоне влияния Нижнего Новгорода: сюда везут товары на продажу, здесь совершают деловые операции, сюда отправляют детей учиться и т.д. В то же время с границами федерального округа пределы влияния Нижнего Новгорода не совпадают совсем в другом смысле: Нижний Новгород не контролирует весь ареал. Разумеется, крупные города-миллионники (Самара, Пермь, Казань, Уфа) претендуют на самостоятельное решение своих внутренних вопросов и не вполне признают власть окружного руководства.

Специалисты выделяют, помимо того, такие агломерации, располагающиеся в разломах между федеральными округами, как «реальный комплексный район из Мурома на левом берегу Оки, во Владимирской области, и трехградья Кулебаки – Выкса – Навашино на правом, в Нижегородской области»^[11] (что в свое время реализовалось в конце 1920-х гг. при вхождении Мурома в Нижегородский край), «или пара Великий Устюг (окраина Вологодской области) – Котлас (окраина Архангельской)» (что также в свое время было реализовано при создании Северодвинской губернии)^[12].

Несовпадение естественных и административных границ мы можем наблюдать и во внутригородском управлении. В течение ХХ в., по мере нарастающей урбанизации, крупнейшие города России, города-миллионники, распространили сферу своего влияния далеко за пределы своих исторических центров, причем проблема несоответствия между официальными границами города и расширением его сферы влияния решалась, как правило, административным путем, с помощью правительственных постановлений о расширении границ городской территории.

Подобное развитие мы можем наблюдать и в Нижнем Новгороде, где на протяжении всего советского периода, после образования в 1929 г. «большого Нижнего Новгорода» и строительства индустриальных гигантов первой и второй пятилеток, развивался в основном не его исторический центр, т.е. собственно Нижний Новгород, а вновь присоединенные территории, бывшие города (Сормово и Канавино), поселки и села губернии. Не случайно в Нижнем Новгороде исторически сложившиеся жилые районы (Щербинки, Кузнечиха, Верхние Печеры, Мещера и др.) практически никогда не совпадают с сеткой официального районирования.

Выводы:

1. Система территориального управления Российской Федерации характеризуется наличием целого ряда проблем, главной из которых является несоответствие административных, экономических, этнических и политических границ территорий.

2. Одной из важнейших управленческих проблем остается отсутствие органов управления средними, промежуточными звеньями территорий: между федерацией и областью, областью и районом, районом и сельсоветом, а также органов управления городскими агломерациями, в то время как в реальном политическом процессе сложились устойчивые связи на этих мезо- и микроуровнях.

3. Одним из возможных путей разрешения противоречий в территориальном управлении является создание новых административных центров, как в масштабе всего государства, так и на уровне его субъектов, не отягощенных иными, прежде всего, экономическими функциями.

4. Необходимость реформы территориального деления и территориального управления диктуется наличием комплекса противоречий и проблем в территориальном устройстве, которые требуют системного подхода в их устранении. Та система территориального управления, которая сложилась в современной России, не позволяет реализовать потенциальные управленческие возможности; она далека от оптимальности и малоэффективна.