Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) 1990

Венеціа́ нська комі́ сія — дорадчий орган Ради Європи з питань конституційного права, котрий надає висновки про відповідність проектів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям. Офіційна назва — Європейська комісія за демократію через право.

Комісія є форумом, в ході якого країни можуть обмінюватися інформацією, вчитися один у одного, обговорювати ідеї і проекти, пов'язані з конституційними питаннями.

Як вітчизняна, так і зарубіжна наука міжнародного і конститу-

ційного права приділяє увагу правовій природі, аналізу світових

моделей, змісту конституційного контролю (нагляду), юридичної

сили та значення рішень органів, що здійснюють таку діяльність,

внеску міжнародних органів і організацій у становлення й розви-

ток конституційних судів, демократії в цілому. Свої дослідження

присвятили даній проблематиці Г. Штайнбергер, В. Гергелійник,

Л. Лукашук, М. В. Баглай, Л. М. Ентін, В. А. Туманов, В. М. Шаповал,

В. Кампо, М. В. Савчин та ін.

Дана стаття присвячена питанням, пов’язаним з діяльністю

Європейської Комісії “За демократію через право” (Венеціанської

Комісії) по організації та здійсненню конституційного правосуддя,

які ще не були об’єктом наукового дослідження.

Європейська Комісія “За демократію через право” – консульта-

тивний орган Ради Європи, діяльність якого здійснюється не лише

навколо питань конкретної держави, а також загальних проблем,

що стосуються багатьох демократичних держав. Такі проблеми

розглядаються або в рамках поточної діяльності Комісії, яка може

проводити дослідження за власною ініціативою, або в рамках

семінарів UniDem.

Поточна діяльність Венеціанської Комісії з даних проблем,

в першу чергу, стосується аналізу законодавства багатьох держав,

пов’язаного з організацією та діяльністю конституційних судів або

аналогічних органів, на які покладається функція охорони консти-

туції. Протягом 18 років існування Комісії “швидка конституційна

допомога” по даній проблемі була надана, наприклад, таким

державам, як: Словенія [1], Хорватія [2], Боснія і Герцеговина [3],

Сербія [4], Азербайджан [5], Грузія [6], Естонія [7], Молдова [8] та

багатьом іншим.

Безумовно, великий інтерес викликає діяльність, пов’язана з спів-

робітництвом Венеціанської Комісії з Україною. В червні 1997 р. на

запит ПАРЄ Комісія схвалила висновок по проекту Закону України

“ПроКонституційний СудУкраїни”, відзначившийого як важливий

крок у забезпеченні конституційної демократії в Україні. Комісією

було особливо підкреслено, що введення в закон можливості інди-

відуального звернення в Конституційний Суд є значним прогресом

на шляху захисту особистих прав громадян в Україні. В той же час

Венеціанська Комісія рекомендувала передбачити положення про

можливість звернення вКонституційний Суд суддямиінших інстан-

цій, а також положення про участь сторін при розгляді справ [9]. 115

У зв’язку з фактичним блокуванням роботи Конституційного

Суду України в грудні 2005 р. Європейська Комісія “За демократію

через право” заявила про свою стурбованість тим, що після спли-

ву терміну повноважень більшості суддів Конституційного Суду

України, включно з його Головою, процес призначення нових

суддів, як видається, зупинився. Дійсно, кількість суддів, які зали-

шились на посаді, була недостатньою для того, щоб забезпечити

безперервне ефективне функціонування Суду.

Конституційним судам, наголошувала Комісія, належить клю-

чова роль у забезпеченні дотримання основоположних принципів

демократії, захисту прав людини та верховенства права, які ви-

ступають основоположними стандартами Ради Європи, членом

якої є Україна.

Венеціанська Комісія закликала органи влади України, особли-

во український парламент, швидко здійснити необхідні кроки для

оновлення складу Конституційного Суду України [10].

Узагальнені висновки про значення та основні проблеми

в організації та діяльності органів конституційних судів та інших

аналогічних органів були викладені в спеціальному документі

Венеціанської Комісії [11].

Основними моментами, пов’язаними з організацією консти-

туційної юрисдикції, мають бути, по-перше, гарантована неза-

лежність суддів Конституційного Суду, і, по-друге, ефективні

організаційні рамки, щоб зробити конституційну юрисдикцію

діючою.

Отже, з урахуванням важливості конституційної юрисдикції

перевага надається постійному суду, а не ad hoc трибуналу, який

збирається лише у разі початку процедури конституційного роз-

гляду справи [12, с. 46]. При цьому кількість суддів не обов’язково

має бути встановлена в конституції, тому що ускладнює прис-

тосовуваність суду до перенавантажень. Можна рекомендувати

фіксувати кількість суддів у конституції лише для уникнення

спроби політичнихманіпуляцій. У інших випадках кількість суддів

повинна бути визначена в більш гнучкому законодавчому акті.

Зрозуміло, найбільшделікатнимє питання призначення суддів.

Практика свідчить, що в більшості країн одною із сторін виступає

парламент. Процедури обрання чи призначення визначаються

в національних законодавствах. Однак критерії обрання суддів

мають бути чітко закріплені, щоб судді були по можливості неза-

лежні не лише від тих, хто їх обирає, а також від інших можливих116

тисків на їх безпристрасність: вони мають керуватися виключно

законом. Вони не мають звітувати перед жодним органом.

Необхідно враховувати, що в плюралістичному суспільстві, зас-

нованому на конституційних правах особи (наприклад, таких, як

свобода слова, совісті та зборів, право засновувати і бути членом

політичних партій), представляється єдино можливим, щоб кожна

людина користувалася цими основними свободами, не виключаю-

чи при цьому і самих конституційних суддів. Тим не менше це не

означає, що певна ступінь самообмеження в користуванні цими

правами не може чи не повинна вимагатися від суддів. Це необ-

хідно для того, щоб зберегти їх безпристрасність і повагу людей до

них та їх посад [12, с. 49]. Безумовно, заняття посад в інших органах

держави несумісне зі статусом судді, а також судді не можуть ви-

конувати інші професійні обов’язки (крім викладання). Заробітна

плата суддів має бути достатньою, щоб запобігти корупції, і не

може змінюватися в бік її зменшення.

Зрозуміло, що при здійсненні своїх обов’язків члени Суду по-

винні керуватися лише конституцією і законами, прийнятими на

її основі і у відповідності з нею. Саме тому необхідно унеможли-

вити вплив на Суд з боку парламентського комітету з бюджету та

виконавчої влади (міністрів фінансів та юстиції). На думку членів

Венеціанської Комісії, Конституційний Суд має сам складати

свій бюджет незалежно від виконавчої влади [12, с. 49]. Серйозної

уваги потребує і розробка процедур діяльності Конституційного

Суду, щоб забезпечити ефективність його функціонування і опе-

ративність розгляду справ (наприклад, передбачити можливість

розгляду справ у судових палатах, а найбільш важливих, на думку

Суду, на пленарному засіданні тощо).

В цілому співробітництво Європейської Комісії “За демократію

через право” з конституційними судами має кілька напрямів:

1) Спільна рада з конституційного правосуддя;

2) Бюлетень конституційного правосуддя;

3) База даних КОДИСЕС (CODICES);

4) семінари за участю конституційних судів [13].

Обмін ідеями й інформацією між демократичними держа-

вами в сфері судової практики має першорядне значення, тому

вже в 1992 році Комісія вирішила створити центр документації

з метою заохочувати взаємний обмін інформацією між судовими

органами та знайомити зацікавлену громадськість з рішеннями,

прийнятими судами. 117

Для цього Комісія створила мережу кореспондентів, що за-

безпечують зв’язки з конституційними судами. Тричі на рік ці

кореспонденти приймають участь у підготовці Бюлетеня кон-

ституційного правосуддя й оновленні комп’ютерної бази даних

Комісії CODICES. Саме ці два напрямки, а також бібліотека та

“Венеціанський форум” є основою діяльності центру докумен-

тації з конституційного правосуддя Комісії. “Венеціанський

форум” дозволяє конституційним судам швидко і конфіденцій-

но обмінюватися останньою інформацією. Створення Спільної

ради з конституційного правосуддя надало офіційного статусу

співробітництву між конституційними судами та Венеціанською

Комісією, підкресливши його особливе значення.

Крім того, з метою посилення позиції конституційних

судів – гарантів конституційних прав и верховенства закону –

Венеціанська Комісія з 1996 року організовує семінари за участю

конституційних судів.

Зупинимося більш детально на кожному із зазначених напрям-

ків діяльності.

Здається, створення СпільноїРадиз конституційного правосуддя

стало найбільш важливою подією в сфері конституційного право-

суддя в 2002 році. Відповідно до статті 3 Переглянутого Статуту

Комісії, Рада прийшла на зміну засіданням Підкомісії з консти-

туційного правосуддя за участю кореспондентів конституційних

судівйаналогічних судових органів. Заснування інституту Спільної

Ради, що представляє одночасно конституційні суди і Підкомісію

з конституційного правосуддя, ще раз підкреслює важливість ролі

судових органів, які приймають участь у цьому співробітництві.

У Бюлетені конституційного правосуддя, що видається з січ-

ня 1993 р., публікується стислий виклад найважливіших рішень,

які Комісія отримує від конституційних судів та аналогічних

судових органів більш ніж п’ятдесяти країн, Європейського Суду

з прав людини та Суду ЄС. Він публікується три рази на рік ан-

глійською й французькою мовами і містить основні відомості про

судові рішення за 4-місячний період. Інформація надходить від

кореспондентів, що призначаються самими судовими органами.

В якості доповнення до регулярних номерів видаються також

серії спеціальних випусків бюлетеня. Вони містять опис судів та

законодавчих основ їхньої діяльності (окремі статті конституцій

і чинних законів), щоб познайомити читачів з правовою базою,

на основі якої суди приймають рішення. 118

Мета Бюлетеня конституційного правосуддя – розвивати ін-

формаційний обмін між судами і надавати допомогу суддям при

вирішенні складних правових питань, які найчастіше виникають

одночасно в кількох країнах. Бюлетень становить також інтерес для

дослідників та інших зацікавлених осіб. Такий обмін інформацією

й співробітництво корисні не лише недавно створеним консти-

туційним судам Центральної та Східної Європи, але й судовим

органам інших країн.

Ще один напрямок діяльності Комісії пов’язаний з Базою даних

(CODICES), яка була створена Секретаріатом Комісії в Страсбурзі й

являє собою в друкованому еквіваленті приблизно 100 000 сторінок

тексту. Крім викладу більш ніж 4000 судових рішень, опублікова-

них у Бюлетені, база даних CODICES містить більше 5000 повних

текстів рішень в основному англійською та французькою, а також

ще 24 мовами. Всі спеціальні випуски Бюлетенів також включені до

CODICES. Крім того, в базі даних є повні тексти багатьох консти-

туцій. CODICES існує на компакт-диску і доступна через Інтернет.

Її оновлення здійснюється одночасно з випуском Бюлетеня, тобто

три рази на рік.

Безумовно, Бюлетень має додаткову перевагу і величезне зна-

чення для бази даних CODICES. Мова йде про системний покаж-

чик, який регулярно оновлюється по мірі подальшого розвитку

в сфері конституційного правосуддя та дозволяє здійснити пошук

інформації в базі даних по конкретним темам.

Бюлетень конституційного правосуддя і база даних CODICES

дозволяють усім зацікавленим особам отримувати інформацію,

доступну раніше лише тим, хто мав у своєму розпорядженні

спеціалізовану бібліотеку. Ці інструменти суттєво полегшують

роботу спеціалістів, дозволяють проводити порівняльні дослід-

ження, використовувати зарубіжну практику, зокрема в сфері

конституційної юстиції. Відмінності в конституційній судовій

практиці різних країн все частіше стають результатом усвідомле-

ного вибору, а не випадкового збігу обставин. Так, вільний обіг

інформації є потужним двигуном “трансконституціоналізму”,

що дозволяє різним судам переймати у своїх колег досвід в сфері

конституційного права.

Нарешті, ще одним важливим напрямком діяльності Комісії,

пов’язаним із організацією конституційної юстиції, є семінари, що

проводяться спільно з судами. У зв’язку з запитами, що надходили

від багатьох конституційних судів, Комісія вирішила проводити119

з ними спільні семінари. Починаючи з 1996 року, семінари і конфе-

ренції відбулися у Вірменії, Азербайджані, Боснії та Герцеговині,

Грузії, Киргизстані, Латвії, Литві, Молдові, Польщі, Росії, Румунії,

Словакії, Україні, Франції, Хорватії, Естонії та Південній Африці.

На них розглядались такі практичні питання, як: порядок розгляду

справ у суді і фінансування судів, а також теми, які стосувалися

основних принципів конституційного права (наприклад, поділ

влад, незалежність суддів).

Таким чином, діяльність Комісії “За демократію через право”

дозволяє їй виконувати своє основне статутне завдання – сприяти

консолідації демократичних інститутів у різних країнах. За до-

помогою досліджень Комісія здійснює порівняльний аналіз тем,

пов’язаних зфункціонуванняморганів конституційної юрисдикції

в усіх державах-членах, а також сприяє збагаченню прецедентного

права судів у Західній Європі та Північній Америці.

Не викликає сумнівів, що Європейська Комісія “За демократію

через право” використовує у своїй діяльності різні форми, що

надає їй можливість виходити за межі надання суто письмових

рекомендацій. Формами діяльності Комісії одночасно є й на-

дання письмових рекомендацій, висновків, підготовка керівних

принципів й активність, яку можна назвати “польовою” роботою,

що пов’язана із перебуванням експертів у державах з метою про-

ведення навчальних заходів, поширенням досвіду роботи органів

конституційної юрисдикції в різних країнах