ТЕМА 2: Надзор за исполнением законов.

1. Понятие содержание и особенности надзора за исполнением законов.

2. Полномочия прокуроров.

3. Стадии прокурорской надзорной деятельности. Виды проверок и требования к ним.

4. Акты прокурорского реагирования и требования к ним.

ст. 21 - 23.3

Приказ генерального прокурора стр 498 об орг прок надз за исп зак чел...от

российская юстиция № 4 1995 год

рос юстиция №8 1998 год

Монография Бабаева прокурорский надзор, как способ обеспечения правового управления.

1. Основной критерий различия - предмет, полномочия, акты реагирования.

Выявили сходства - относительно предмета и акта реагирования.

Надзор за исполнением законов... п.1 ч 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре и п.1 ч.1 ст23 ФЗ - это особый вид надзорной деятельности, осуществляемый генеральным прокурором и подчиненных ему прокуроров, направленных на обеспечение точного и единообразного исполнения законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам, издаваемых ими правовых актов.

Критерием отличия от других отраслей являются признаки.

Признаки:

- по предмету надзора – является деятельность поднадзорных органов (соблюдение конституции и исполнение законов на территории РФ и соответствующими органами и учреждениями (конституции субъектов и их уставы, ФКЗ, ФЗ, основы законодательства, Уставы (ж/д), законы субъектов РФ).

До 1990 года в литературе шла дискуссия, что должно быть предметом – деятельность поднадзорных органов или сами органы. Были большие споры. Беринзон А.Д. считал, что предметом надзора являются органы, но в 1984 году вышла книга, монография Гаврилова Виктора Викторовича (доцент Саратовского юридического института), выпускал её под докторскую защиту, и он там хорошо доказал, что предметом не могут быть органы, потому что органы как таковые – они сами по себе ничто, они если и создаются, то для совершения каких-то действий, для деятельности. И учитывая, что не всякая деятельность является подназорной прокурора, ибо не всякая деятельность регламентируется законами (к примеру, организационная деятельность организуется ведомственными правовыми актами – внутренние инструкции какие-то; или административная деятельность – распределение обязанностей между работниками, дача указаний подчинённым, здесь какие-то административные регламенты).

Всё это реализуется в деятельности – в действий и бездействии, в решениях, и надо, чтобы было закреплено в нормах права – и тогда будет предметом прокурорского надзора.

- по объекту надзора – деятельность органов четко закрепленная в ФЗ (федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций).

Не подпадает под надзорную деятельность: Президент, Гос Дума, правительство РФ, деятельность органов учрежденных Президентом представительных органов (уполномоченный по правам человека, счетная палата и т.д.). коммерческие и некоммерческие организации не входили в предмет этой отрасли надзора, вошла только в 2010. Относительно граждан - также не входят, за исключением, когда они приобретают статус подозреваемого, обвиняемого и т.д.

- полномочия прокурора – ст. 22 ФЗ о прокуратуре:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

Расширительному толкования полномочия не подлежат. Полномочия направлены на выявление нарушения, действия направлены на устранение нарушений (сам прокурор не устраняет нарушения, а лишь требует от соответствующих органов их устранение). Предупреждение нарушения закона – в теории существует такая точка зрения. Появилась такая форма как предостережение, которое и направлено на предупреждение нарушения закона.

- осуществление проверки на поступившие материалы и информацию о фактах нарушения законов.

Ч. 2 ст. 21 ФЗ о прок – проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Ч. 2 ст. 21

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Статья 10 ФЗ «О прокуратуре», если заявление или жалоба ему не совсем подведомственна – тогда он должен направить материалы в компетентные органы.

Разница: если прокурор выносит постановление о привлечении к административной ответственности – значит, этот орган обязан привлечь к ответственности. Если направил в соответствующий орган тогда есть возможность, что не найдут оснований для привлечения к ответственности.

Как можно потребовать привлечения лиц к иной установленной законом ответственности? Только представлением, такой акт, как «постановление» отменили в 1992 году – потому что тогда были бы такие же постановления, как в административной ответственности. В представлении прокурор ставит вопрос о том, что нарушен закон и нужно привлечь к ответственности.

Если обнаружены признаки преступления – статья 37, прокурор выносит требование следственному органу или органу дознания провести проверку и решить, есть ли основания возбуждать уголовное дело. Это требование о возбуждении уголовного дела.

Следующее – предостережение о недопустимости нарушения закона. Здесь два вида и формы – в какой-то мере это направлено и на прекращение нарушения закона, кроме этого, здесь есть опротестование (в части 3 статьи 22) и есть такой вид (он должен быть, по мнению лектора, в статье 27) как освобождение незаконно задержанных лиц несудебными органами (на 3 часа полиция может для установления личности задержать может).

Полномочия две группы: на выявление и предотвращение. Можно выделить и отдельную группу – предостережение, предупреждение – потому что здесь мы надеемся, что в следующий раз они уже не нарушат.

Эти полномочия прокурор может осуществлять не всегда.

Пределы надзорных полномочий – это среди особенности отрасли надзора.

Два компонента, характеризующие полномочия.

Хотя, их можно выделить и три – этот момент был очень спорный с 1985 по 1991 год, говорили, что они не могут осуществлять общий надзор – это так отрасль называлась за надзором за законностью раньше официально. Дополнили двумя важными положениями, ограничивающими полномочия.

Первое ограничение – часть 1 статьи 21 ФЗ. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Начиная с 1985 года по 1995 год была большая «война» о том, насколько глубоко и широко должен распространяться прокурорский надзор (Владимир Михайлович Савинский вообще говорил, что не нужно прокурорского надзора – нужно, чтобы люди сами свои права защищали, «стержневая функция прокуратуры» является поддержание государственного обвинения).

Иные органы, которые обеспечивают контроль – это органы исполнительной власти (осуществляют свой контроль в своей узкой сфере и не только за исполнением законов, но и подзаконных актов, и деятельность этих контролирующих органов поднадзорна прокуратуре).

Если деятельность подконтрольна другому органу, то прокурор не может подменять эти полномочия, а должен обращаться в суд – часть 4 статьи … ФЗ «О прокуратуре». Он будет обращаться либо в суд, либо в этот контролирующий орган, если сам обнаруживает правонарушение. Если же к нему приходят – то он должен разъяснить лицу, обратившемуся к нему, как защитить свои права. Статья 10 и Инструкция о делопроизводстве в органах прокуратуре.

- акты реагирования – правовые средства при помощи которых прокурор требует устранить нарушения закона: протесты (ст. 23) заявление, представление (ст. 24), постановление (ст. 25), освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (ч. 2 ст. 22); см. ст. 22 п. 1. ч. 3. вносит представление об устранении нарушений закона. Предостережение ст. 23, ч. 2 сказано что прокурор …. требует о привлечение лиц нарушивших закон к иной установленной законом ответственности (требование).

2. - разобрали.

3. Стадии – этапы:

1. наличие информации о правонарушении. Это любая информация, неважно в какой форме она выражена. Если посмотрим на статью 22 ФЗ «О прокуратуре», то мы увидим, что полномочия свои прокурор может осуществлять когда у него для этого будут основания. Часть 1 статьи 22 – по предъявлению служебного удостоверения … проверять в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона. И это условие наличия информации – обязательно.

В иной ситуации будет использование должностного положения (возможно, в личных целях; можно иногда говорить и о злоупотреблении служебным положением).

Исключение: проверки могут проводится по инициативе самого прокурора.

2. Проведение проверки. Это обязательная стадия прокуроско-надзорной деятельности. Проверка – комплекс мероприятий, проведенная оперативными работниками прокуратуры в пределах предоставленных им полномочий и направленные на выявление нарушений закона.

Данный комплекс складывается из полномочий прокурора:

- анализировать документы и материалы, которые могут выявить нарушение закона. Отсюда следует проверка как узкая категория.

- право требовать от руководителей предоставления необходимых документов и др. (ч.1 ст 22)

- требование проведения проверок, ревизий и т.д.

Расширительному толкованию данные полномочия не подлежат.

3. Фиксирование результатов проверки. Осуществляется путем истребования документов, получения объяснений граждан и т.д. Это зафиксированная информация, которая подтверждает/отрицает факт правонарушения.

Проверив, установив наличие признаков правонарушения, оперативный работник прокуратуры должен определиться с ответом. Если нет признаков правонарушения – то ответят, что не установлено признаков правонарушения. А если есть – то составляется проект акта прокурорского реагирования.

Почему проект акта? Потому что надзорной деятельностью проверки занимаются не прокуроры, которые наделены полномочиями выносить акты прокурорского реагирования (прокуроры или заместителями), а проверки осуществляет прокурор. А 54 статья ФЗ «О прокуратуры» говорит, что под прокурором понимается и старшие помощники, и помощники, и заместители, и прокуроры. Сами прокуроры редко занимаются проверками, чаще – помощники проверяют.

Поэтому проект акта, это предложение прокурору вынести акт прокурорского реагирования.

Правда, кроме этого проекта документа помощник прокурора должен ещё кое-какие действия провести. Прокурор решает, есть ли основания, то прокурор подпишет этот акт. Если нет оснований, если что-то неверно или неточно, значит принимает решение, что нарушений не установлено, не обнаружено.

Все факты фиксируются – и об обнаружении правонарушения, и об отсутствии такового.

Если это ревизия – то результаты ревизии, если объяснения – то изложенные объяснения, если специалист давал информацию – то заключение специалиста.

Всё это приходит к тому оперативному работнику прокуратуры, которому поручено проведение проверки.

Фиксируются результаты в справке о проведении проверки. Проведение проверки могут осуществить любые оперативные работники прокуратуры (п.1 ст.22 + ст.54). Он составляет проект акта прокурорского реагирования, но подписывает его прокурор или заместитель прокурора. Только они могут вынести акты прокурорского реагирования. В данном случае действует принцип единства и централизации. Лицом, которое проводит проверку, всегда составляется акт, в котором содержится информация лицу, направившему жалобу.

После этого, так как жалоба от кого-то исходила, то нужно направить информацию заявителю, что проверка была произведена и что в её результате установлено или не установлено нарушение законов. И в законе говорится, что нужно обосновывать, если нет нарушений закона. Всякий отказ в удовлетворении жалобы должен быть мотивированным (это и в приказе генпрокурора закреплено).

Оригинал направляют заявителю, второй экземпляр – в архивах прокуратуры хранится.

Собрали все документы в папку, но они ещё никуда не сдаются. Самое главное, что есть в результате проверки – если нет нарушений, то сразу в канцелярию и архив, А если есть нарушения, то должны принять меры.

Протест рассматривается не позднее чем 10 дней с момента его поступления, если в самом протесте не установлены сокращённые сроки рассмотрения протеста. Закон не устанавливает, до какого можно сократить срок – тут на прокурорское усмотрение (может быть и в часах, а может и общий срок – 10 суток с момента поступления протеста соответствующему должностному лицу или органа).

О результатах рассмотрения должно быть письменно сообщено.

Представление рассматривается безотлагательно и в течение месяца информацию должна быть направлена прокурору о мерах, которые были приняты.

Предостережение – здесь срок действия закон не устанавливает, практика идёт из того, что всё зависит от деяния.

Это что касалось надзорных этапов и стадий.

Информация о правонарушении обязательно должна фиксироваться, даже если на приёме устно потребовали принять меры – то это должно быть зафиксированы. Если этот человек не может сам написать (по болезни, скажем), то фиксирует сам прокурор или его помощник и об этом обязательно указывается.

Фиксируются объяснения и заключения. На бумажном носителе информация о тех действиях, которые были совершены для установления нарушения законов.

Акты реагирования.

Относительно одного из них лишь – предостережения – закон содержит требования о письменной форме. И, пожалуй, постановление о возбуждении административного дела – но это в КоАПе сказано.

А в отношении других ничего не сказано (про протест и представление ничего не сказано в законе), но практика идёт из того, что надо облекать в письменную форму.

Просто все требования должны быть мотивированными. И если по телефону говорят – то это не совсем хорошо, даже если аудио-запись.

С формальной точки зрения все акты реагирования облекаются в письменную форму. Это пробел в праве. Ответ всегда должен быть на эти акты реагирования в письменной форме, а вот сам акт – не закреплено в законе.

Проверки, касающиеся факта нарушения закона (в узком смысле):

1) По предмету надзора

- проверка соответствия закону действия (бездействия) должностных лиц.

- проверка правильности действий и решений.

2) по способам проведения

- сплошная проверка (проверка всех решений соответствующих органов за определенный период времени)

- выборочная проверка (из общей массы проверенного материала должно быть проверено не менее 25%).

- индивидуально-конкретная проверка (проверка конкретного факта) (п.6 Приказа генерального прокурора).

Требование проведения проверки:

o Наличие информации.

o Прокурор должен быть готов к проверке в определенных сферах деятельности. Если речь идет об организации здравоохранения, то нужно знать законодательство в этой сфере.

o Правовая своевременность – срок установленный законом. Тактика своевременности зависит от прокурора (предупреждать о проведении проверки или нет). В теории выделяют два аспекта:

- первый связан с требованием закона: жалоба должна рассматриваться безотлагательно и по истечении 15 дней должен быть на нее ответ, а предложения и заявления рассматриваются до 1 месяца и т.д.

- тактический аспект – при проведении проверки прокурор может предупредить поднадзорный орган, а может и не предупреждать.

o Требование результативности – достижение эффекта от должности прокурора. Результативностью является и установление отсутствия факта нарушения.

4. акты прокурорского реагирования – правовые средства, при помощи которых прокурор устраняет нарушение закона.

Акты:

- протест – вносится на противоречащий закону правовой акт. Понятие правовой акт законодатель не определил. По мнению Ефановой В.А. это относится к компетенции конституционного суда, а не прокурора. Хотя на практике были случаи внесения прокурором протеста на постановления и законы субъекта. В законе не указано, но протест должен быть составлен в письменной форме. Приносится в органы или должностному лицу, издавшему акт либо вышестоящему органу или должностному лицу. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее 10 дней с момента его поступления (не с момента вынесения). В исключительных случаях законом допускается установление сокращенных сроков (ч.2 ст 23 ФЗ). О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщают прокурору. Отсутствие ответа является основанием для обращения в суд. Если речь идет о коллегиальном органе, то прокурора должны информировать о месте и времени рассмотрения.

- представление – вносится на нарушение закона, а также на причины и условия, способствующие ему. Целью является восстановление нарушенных прав и устранение правонарушения. В случае если нельзя восстановить нарушенное право, то тогда можно внести представление. Протест вносится только на противоречащий закону правовой акт. В законе не указано, что по тому или иному акту нужно выносить только один акт реагирование. Представление должно рассматриваться безотлагательно. О мерах принятых по представлению должны быть сообщены прокурору в течение 1 месяца. Если речь идет о коллегиальном органе, то прокурора должны информировать о месте и времени рассмотрения.

- постановление – только прокурор может выносить постановления о привлечении к административной ответственности.

- заявление – подается в суд о признании правового акта противоречащим закону. Является альтернативой протесту, прокурор самостоятельно решает.

- предостережение

- предписание (применялся до 1995 года) при установлении явного нарушения, которые могут причинить имущественный вред.

Требования к актам прокурорского реагирования:

1) Индивидуальность – адресованы к конкретным должностным лицам или органам.

2) Единовременность

3) Они направлены на устранения конкретного нарушения закона, а также причин и условий им способствовавших.

Требования к форме актов:

- предостережение выносится в письменной форме

- постановление – в письменной форме

- заявление в письменной форме

- представление и протест – в законе прямо не говорится, но предполагается письменная форма.

В верхнем правом углу пишется наименование организации, куда направляется данный акт. Ниже по середине название акта и на какую статью он выносится. Далее: «Вашим решением нарушено…» и т.д. – это вводная часть.

Описательно-мотивировочная часть: что обнаружено и что нарушено. Должны быть ссылки на нормативно правовой акт.

Резолютивная часть: «на основании закона и руководствуясь ст…, постановляю, прошу, требую…»

Любой акт реагирования может быть отозван тем лицом, которое его вынесло (вышестоящим прокурором).

Содержание актов прокурорского реагирования – ст. 23- 25.1