Проблемы налогового администрирования

В Российской Федерации деятельность налоговых органов, построенная на принципах функционирования в условиях переходного периода развития государства, уже устарела по способу организации. В связи с чем, достаточно объективно возникла необходимость модернизации налоговых органов. Под модернизацией государственного налогового администрирования следует понимать комплекс мероприятий, направленных на проведение как структурных, так и функциональных преобразований деятельности налоговых органов, изменение принципов работы их должностных лиц. Осуществление данных преобразований возможно только при широком применении современных информационных технологий, позволяющих автоматизировать весь процесс проведения налогового администрирования [24, с. 212].

Организационно данную работу призвано обеспечивать специализированное подразделение ФНС Минфина РФ – Управлении по модернизации на­логовых органов ФНС, созданное в 2004 году.

Процессы модернизации налоговых органов России были начаты еще в 2001 году в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2001 года «О федеральной целевой программе «Развития налоговых органов 2002–2004 годы» и продолжают осуществляться по настоящее время [9].

Проведение работ по модернизации проходит на двух уровнях: уровне центрального аппарата ФНС России и уровне региональных и местных органов или инспекций. Главными задачами функциональной реорганизации первого уровня являются: повышение эффективности, усиление внутреннего контроля, стандартизация правил и процедур, используемых в рамках каждого из основных функциональных направлений работы, единых на всей территории Российской Федерации.

Второй уровень модернизации охватывает отдельные региональные инспекции, исполняющие роль пилотных, основная задача которых заключается в усилении эффективности работы по таким функциональным направлениям как регистрация и учет налогоплательщиков, обработка деклараций, налоговые проверки, информационные услуги, предоставляемые налогоплательщикам.

За годы реализации Федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов» удалось устранить большую часть недостатков действующей налоговой системы, разрешить ряд проблемных вопросов, существовавших многие годы между налогоплательщиками и налоговыми органами, чему во многом способствовало применение новых информационных платформ, а также современных систем ведения технологических процессов [25, с. 192].

Итогом реализации Программы явились следующие результаты:

– изменение структуры налоговых органов (укрупнение инспекций);

– переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип организации деятельности;

– значительное сокращение дублирующих разными структурными подразделениями функций;

– более четко выраженная специализация работников налоговых органов;

– отделение приема деклараций от их камеральной проверки;

– появление специалистов, ответственных за информирование налогоплательщиков;

– разделение налогоплательщиков на определенные группы;

– сокращение объема трудоемких ручных операций, выполняемых работниками налоговых органов.

Несмотря на все положительные тенденции, произошедшие в процессе модернизации налоговых органов, требуется дальнейшее решение задач, связанных с обеспечением разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий органов налогового контроля, а также со снижением возможности для уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов.

В современных условиях модернизация налогового администрирования предполагает переход налоговой службы от фискального органа, главной задачей которого является обеспечение максимальных поступлений налоговых платежей в бюджет, к становлению ее как сервисного ведомства, от имени государства осуществляющей формирование цивилизованных отношений с налогоплательщиками в процессе исполнения ими конституционной обязанности по уплате налогов.

Становление налоговых органов как сервисной компании невозможно без использования передовых информационных технологий, поэтому основным направлением процесса модернизации налоговых органов является их информатизация, под которой следует понимать организационный социально-экономический и научно-технический процесс обеспечения потребностей налоговых органов в получении необходимых им сведений на базе информационных систем и сетей [19, с. 115].

При этом на первый план выходят не традиционные количественные параметры информатизации, такие, как число компьютеров, серверов, а направления создания перспективных технологий поддержки ключевых рабочих процессов налогового администрирования на основе информационного сервиса, обеспечивающего принципиально новый стиль организации труда налогового инспектора.

Используемые в деятельности налоговых органов программные продукты позволяют в разы снизить их материальные и трудовые затраты, что, безусловно, положительно сказывается на эффективности их работы и качестве обслуживания налогоплательщиков. Однако в области информатизации и модернизации налоговых органов остаются еще нерешенными ряд проблем, препятствующих достижению поставленных целей и не позволяющих в должной мере повысить качество налогового администрирования:

1. Концентрация основной налоговой информации на уровне налоговых инспекций. В настоящее время информация о налоговых операциях хранится и обрабатывается в инспекциях ФНС, в вышестоящие органы передаются сводные данные. Качество информации зависит от квалификации и добросовестности налогового инспектора. Это приводит к неполноте и противоречивости информации о налогоплательщике, создает основу для злоупотреблений, не позволяет вести детальный статистический анализ и оптимизировать управление налоговым администрированием на уровне РФ [27, с. 32].

2. Не всегда достаточная квалификация работников налоговых органов, что зачастую приводит к возникновению конфликтов между налоговыми органами и налогоплательщиками.

3. Недостатки линейно-функционального построения территориальных налоговых органов, такие как:

– жесткая структура с трудом реагирует на какие-либо изменения;

– у каждого из функциональных подразделений образуются специфические цели, что затрудняет горизонтальное согласование;

– строгая профессиональная специализация сотрудников затрудняет их взаимозаменяемость;

– организация директивных связей по однолинейному
принципу способствует возникновению конфликтных связей между отделами при решении вопросов, находящихся на пересечении функций структурных подразделений.

4. Не в полной мере решены вопросы межведомственного информационного взаимодействия налоговой службы с органами Федерального казначейства, МВД России, таможенной службой, службой судебных приставов, внебюджетными фондами, а также другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Каждый субъект взаимодействия опирается в своей деятельности на свою отдельную информационную систему, функционирование которой обусловлено задачами, стоящими перед тем или иным ведомством. По мере расширения функциональности и увеличения количества ин­формационных систем возникают проблемы, связанные с пересечением облас­тей их применения. Такая ситуация порождает необходимость внесения, актуализации и обработки одной и той же информации различными органами, а также решения проблем дубли­рования и сопоставления сведений из различных систем.

5. Проблемы, связанные с обслуживанием налогоплательщиков. В настоящее время во всех налоговых инспекциях для работы с налогоплательщиками функционируют соответствующие отделы, осуществляющие прием налоговой и бухгалтерской отчетности, выдачу документов, сверку расчетов с бюджетом, проведение тематических семинаров. Однако требования к операционным залам (система звукового информирования; компьютер со справочно-правовыми системами и программными продуктами в помощь налогоплательщикам; электронная система управления очередью) выполняются полностью лишь в единичных территориальных органах [15, с. 10].

6. Несовершенство автоматизированной информационной системы налоговых органов (АИС «Налог»), которое влечет за собой снижение уровня надежности, производительности и адаптивности.

Практика применения АИС «Налог» показала, что ей присущи следующие недостатки:

– разобщенность средств автоматизации по уровням иерархии налоговых органов;

– недостаточные информационно-расчетные и интеллектуальные возможности средств автоматизации по обработке разнородной информации;

– использование различных баз для хранения одних и тех же данных (многократное дублирование данных);

– несовместимость (программная, информационная, лингвистическая) существующих программно-информационных комплексов (ПИК) различных налоговых органов;

– несоблюдение принципа однократности ввода информации об объектах и событиях, в связи с чем, аналогичная информация об одних и тех же объектах и событиях в разных ПИК может иметь различные значения;

– отсутствие единых алгоритмов и средств обмена информацией как внутри налоговой службы, так и с автоматизированными системами взаимодействующих министерств и ведомств, а также использование различных протоколов взаимообмена;

– невозможность комплексной обработки информации, хранящейся в различных базах данных [22, с. 67].

Разбиение системы на совокупность задач и создание для каждой из них автоматизированных рабочих мест с жестко закрепленным набором данных обусловили низкий уровень надежности, производительности, адаптивности и сопровождаемости программно-информационных комплексов. Имеет место плохо контролируемый рост разнообразия и сложности информационной системы в целом.

Что касается программного комплекса «Система ЭОД местного уровня», то здесь можно отметить следующие проблемы, с которыми сталкиваются его пользователи:

– громоздкость системы. У каждого отдела своя специфика работы в системе. Более того, отсутствует доступ к данным другого отдела. Для деятельности конкретного подразделения есть свой набор операций, присущий только этому отделу. Объем информации в системе настолько велик, что многие операции вообще не применяются (потому что о них не знают или они не связаны с деятельностью этого отделаъём информации в системе настолько велик, что многие операции вообще не применяются ()разделения есть свой набор операций, при). Это приводит к неэффективному использованию системы, поскольку не задействованы все ее составляющие.

– сложность системы. Она рассчитана не на рядового пользователя, обладающего необходимым набором знаний персонального компьютера, а на специалиста, занимающегося компьютерными технологиями. Возможности, заложенные в систему разработчиком, используются лишь на 10 – 15 %. Это связано с тем, что инспектор заучивает простейший алгоритм работы, не вдаваясь во все подробности. Проблема налоговых органов состоит в том, что они не уделяют должного внимания эффективности работы инспектора в системе ЭОД. Кроме того, важным фактором, влияющим на качество использования ЭОД, является текучесть кадров в инспекциях. Вновь пришедшие работники не имеют возможности быстро ознакомиться с программой, что приводит к потере времени и влечет за собой снижение результатов деятельности отдела. На практике получается, что из всего отдела лишь несколько человек могут свободно работать в ЭОД. Это подчеркивает необходимость постоянного повышения грамотности инспекторов в знании компьютера.

– слишком частые обновления системы, требующие тщательного их изучения. Несмотря на то, что вместе с корректировками поступают и пояснения к ним, в действительности отсутствует возможность у всех инспекторов ознакомиться с ними. И хотя обязанность рассказать об изменениях лежит на начальниках отделов, на практике этому не уделяется должного внимания. Зачастую сотрудники самостоятельно пытаются разобраться с новациями, что влечет за собой потерю времени и, как следствие, снижение качества работы.

– несоответствие обновленной программы требованиям действующего законодательства. Внесение изменений или создание новой версии программы требует значительных временных затрат. В связи с довольно частыми изменениями в налоговом законодательстве возникает противоречие между предложенной компьютерной версией и откорректированной методикой. Новая программа не может применяться в работе налоговых органов в связи с тем, что она постоянно устаревает.

– отсутствие возможности у рядового инспектора узнать полную информацию о налогоплательщике, состоящем на учете в данной инспекции. Каждый отдел ограничен в доступе к системе. Можно просматривать только те вопросы, которые напрямую связаны с задачами данного отдела. Наибольшие проблемы доставляет невозможность получения сведений о налогоплательщике любой инспекции региона (например, если он перешел в другую инспекцию). У каждого налогового органа отдельная система и свой код для работы в ней. Отсутствие доступа к данным других инспекций доставляет неудобства. В итоге затрачивается много времени на отправку запроса по почте для получения необходимой информации [19, с. 127].

7. Трудности технического характера, связанные с приемом отчетности по телекоммуникационным каналам связи. Это приводит к нарушению сроков регистрации отчетности, отправки квитанции, подтверждающей прием отчетности, и протокола входного контроля налогоплательщикам. Поэтому должно проводиться дальнейшее совершенствование программных продуктов и технических средств, обеспечивающих передачу отчетных данных налогоплательщиков в информационные системы налоговых инспекций.