Поняття земельної реформи у законод-ві.

“В спеціальній, зокрема юридичній літературі, серед практиків та на інших рівнях правової свідомості [5, с. 30]^” зустрічаються різні підходи до розуміння земельної реформи. Наведу деякі з них: 1) земельна реформа як складова аграрної реформи; 2) земельна реформа як реформування відносин власності на землю; 3) земельна реформа як належне правове регулювання земельних відносин; 4) земельна реформа i реформування у галузі охорони навколишнього природного середовища; 5) земельна реформа як комплекс заходів, спрямованих на перетворення земельних відносин; 6) земельна реформа як складова економічної, екологічної та правової реформи.

Перший підхід до розуміння земельної реформи в свою чергу поділяється в літературі на два різновиди. Автори першого, зокрема Кулинич П.Ф.[17], Трегобчук В. [18] вважали земельну реформу необхідною складовою аграрної реформи, причому “земельна реформа не має самодостатнього значення [17, с. 65]^”. Головною метою реформи в аграрному секторі економіки, а звідси i земельної реформи, є забезпечення виробникові сільськогосподарської продукції становища господаря землі, підвищення на цій основі ефективності агропромислового комплексу та вирішення продовольчої проблеми в країні. Завданням земельної реформи в межах аграрної реформи є перерозподіл земель із одночасним наданням їх у власність сільгосппідприємствам, громадянам для організації селянських (фермерських) господарств, ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва.

Інші автори (Юрчишин В.В.[19], Семчик В.I., Погрібний О.О.[20]), розглядаючи земельну реформу як складову аграрної реформи, не доводять її вичерпності лише змінами в аграрній сфері виробництва. Маються на увазі “земельні аспекти”, відпрацювання яких при проведенні перетворень в аграрному секторі економіки повинно бути особливо ретельним. З формально логічної точки зору поняття “земельна реформа” i “аграрна реформа” в даному напрямі тлумачення є частково спiвпадаючими.

Другий підхід заснований на твердженні, що реалізація земельної реформи передбачає реформування відносин власності. Причому деякі прибічники такого сприйняття земельної реформи (Краснов М.I.[21]) стверджують, що земельна реформа полягає у заміні виключної державної власності на землю приватною земельною власністю, відновленні категорії нерухомості, введенні купівлі-продажу землі та земельного ринку, іпотеки тощо [21, с. 53]. Але більшість фахівців (Семчик В.I. [22], Носік В.В.[23]) ставлять приватизацію, зміну форм власностi на землю в основу земельної реформи, не наполягаючи на їх виключності.

Голіченков О.К. та Козир О.М. [24] суть земельної реформи вбачали у належному правовому регулюванні земельних відносин в нових економічних, політичних i правових умовах. Держава, здійснюючи земельну реформу, повинна була розробити Концепцію розвитку земельного законодавства, на підставі якої прийматимуться нові закони i інші нормативні акти, покликані врегулювати земельні відносини згідно з вимогами часу. Причому ця Концепція окрім структурного переліку нормативних актів повинна містити так би мовити, концентрований план дій по регулюванню земельних відносин, тобто спрямовувати зміст нормативних актів в певному напрямі. Відтак, зміст земельної реформи в даному її викладі полягає в розробці Концепції розвитку земельного законодавства i прийнятті на її основі необхідних нормативних актів по регулюванню земельних відносин.

Автори четвертого підходу, зокрема Iванов Ю.Г., Кочуров Б.I.[25], Крассова Г.М.[26], не ототожнюють ці два процеси. Земельна реформа за змістом, метою та завданнями, механізмом дії лише частково співпадає із реформуванням у галузі охорони навколишнього природного середовища. Вдосконалення системи раціонального використання i охорони земель - це лише один (хоча i дуже важливий) її аспект. Більшість авторів наполягає не зводити вирішення екологічних проблем лише до забезпечення раціонального використання та охорони земель, а вирішувати їх по відношенню до всього природного комплексу, в якому земля є одним з компонентів. Крім того, пропонується не відкладати природоохоронні процеси на другий план, а зробити їх одними з пріоритетних напрямів реформування земельних відносин.

Петров В.В. [27] та Шульга М.В. [28] вважали, що “земельна реформа являє собою комплекс економічних, організаційних, правових, соціальних заходів, спрямованих на перетворення земельних відносин на підставі створення різних форм власності i використання землі, включення її в систему ринкових відносин [27, с. 33] ^” “з метою найбільш ефективного використання та належної охорони земель для задоволення продовольчих та сировинних потреб держави і суспільства, а також забезпечення земельних інтересів людини [28, с. 27] ^”.

Андрейцев В.I. [29] підходить до земельної реформи як до складової економічної, екологічної та правової реформи. “Як випливає із змісту Постанови Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. (з наступними змінами i доповненнями), земельна реформа спрямована на перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну i колективну власність, надання їх у користування юридичних i фізичних осіб з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання та охорони земель. У цьому плані земельна реформа розглядається як складова частина економічної реформи у зв’язку з переходом економіки України до ринкових відносин [29, с. 11] ^”.

Отже, перерозподіл земель складає базу земельних перетворень, але не вичерпує заходів по реформуванню земельних відносин, хоча i об'єднує дії економічного, екологічного i правового характеру. “З цього погляду доцільне прийняття спеціального Закону України про земельну реформу i приватизацію земель, який би врегулював існуючі прогалини в законодавстві i визначив правові засади здійснення земельної реформи як складової не тільки економічної, а й екологічної та правової реформи в Українi з точки зору забезпечення ефективного використання, охорони та безпечного відтворення земель [29, с. 11] ^”.

“На підставі викладеного можна констатувати, що земельна реформа - це врегульована спеціальним земельним законодавством системи дій різних суб`єктів та сукупність організаційних, економічний, екологічних, науково-технічних, землевпорядних та державно-правових засобів, спрямованих на докорінне перетворення (зміну) та вдосконалення земельних правовідносин відповідно до сучасних вимог розвитку суспільства і держави і забезпечення земельних потреб людини та громадян України [5, с. 18] ^”.

Отже, маємо ряд наукових підходів до розуміння земельної реформи. Перш ніж зупинитись на оцінці кожного з них, зробимо застереження, що їх автори не розглядають земельну реформу як загальну категорію, а характеризують сучасні земельно-реформаційні процеси. Тим не менше, правильне застосування індуктивного методу (тобто сукупності пізнавальних операцій, в результаті яких здійснюється рух думки від менш загальних положень до положень більш загальних [30, с. 21]) для формування загального поняття земельної реформи на прикладі сучасного процесу земельних перетворень вважаю цілком прийнятним, зокрема, тому, що передумови сучасної земельної реформи, які відповідно вплинули на її завдання, потребували якісних змін всієї сукупності земельних правовідносин, тобто докорінного перетворення земельного ладу України.

Передумовами земельної реформи є економічні, екологічні, соціальні та державно-правові обставини (результати, наслідки) функціонування земельних правовідносин, з настанням яких виникла об`єктивна потреба проведення земельної реформи як специфічного процесу докорінних якісних змін земельних правовідносин. Г.В. Плеханов відмічав, що будь-якому процесу як в природі, так і в суспільстві внутрішньо притаманна діалектика, в силу якої будь-яка причина є причиною після того, як вона була наслідком, і всякий наслідок в свою чергу стає причиною.

Далі будуть наведені причини земельної реформи переважно земельного характеру. Нагадаємо, що сучасні земельні перетворення тісно пов`язані з іншими реформаційними процесами у нашому суспільстві. Тому передумови земельної реформи взаємообумовлені причинами інших суспільно-правових перетворень.

Отже, до передумов сучасної земельної реформи в Україні належать:

а) соціально-економічні передумови: надмірна монополізація державою власності на землю, що фактично замінила проголошену націоналізацію землі; відсутність плати за землю як одного із засобів збереження, відновлення та поліпшення природного стану земель країни; відсутність у працівників мотивації до інтенсивної праці на землі, дбайливого відношення до неї як до основного засобу виробництва, операційної бази для розміщення поселень та продуктивних сил, місця, джерела та необхідної умови життєзабезпечення людини;

б) соціально-екологічні передумови: деградація (зниження родючості) грунтів у результаті забруднення земель відходами промисловості, іншими шкідливими речовинами; ерозії грунтів (вітрової, водної); радіоактивне забруднення земель; випуск сільськогосподарської продукції з перевищенням гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин; розвиток хвороб; підрив генофонду природи і людини;

в) еколого-економічні передумови: нераціональне розміщення галузей народного господарства по території України; екстенсивність ведення сільського господарства і, як наслідок, надмірна розораність земель;

г) державно-правові передумови: законодавче закріплення права виключної державної власності на землю, повноважень громадян і організацій лише щодо права користування земельними ділянками із забороною одержання нетрудових доходів, безплатного користування; неефективність державного контролю та нагляду за раціональним використанням та охороною земель, державних заходів по збереженню, відновленню та поліпшенню стану земель в Україні.

Постанова Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. із наступними змінами та доповненнями “Про земельну реформу” [202] завдання земельної реформи вбачала у перерозподілі земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємств, установ і організацій, але аналіз законодавства у сфері земельної реформи свідчить про більш широке коло завдань сучасної земельної реформи.

З огляду на передумови та в результаті аналізу сучасного законодавства завданнями земельної реформи в Україні вбачаються 1) запровадження різних форм власності і господарювання на землі та забезпечення їх рівноправного розвитку, підвищення ефективності праці на ній, 2) відновлення та поліпшення природного стану земель всіх категорій, 3) створення ефективного та економічного державного апарату управління в галузі раціонального використання та охорони земель, 4) розробка і прийняття необхідної кількості нормативних актів, які регулювали б процес земельної реформи та післяреформаційні земельні відносини за принципами ефективності, економічності та корисності.

Завдання сучасної земельної реформи відповідають чотирьом основним напрямам реформування, тобто чотирьом напрямам діяльності держави в особі уповноважених нею органів та інших суб`єктів по зміні земельних правовідносин та правових норм, що їх регулюють. Такими напрямами є економічний, екологічний, інституційно-функціональний та правотворчий. З цих позицій слід оцінити деякі з вищенаведених підходів, недоліком яких є надто вузьке визначення поняття або, іншими словами, одноаспектність розуміння проблем земельної реформи.

Заєць О.І.:

Таким чином, земельна реформа - це врегульовані нормами права суспільні відносини процесуального характеру, що опосередковують зміну (перетворення) норм земельного права та земельних правовідносин, у яких зобов`язані державою органи та організації взаємодіють із зацікавленими суб`єктами (громадянами та їх організаціями) у економічному, екологічному, інституційно-функціональному та правотворчому напрямах з метою відновлення ефективного використання земельних ресурсів України.