Внутренняя организация палат. Регламенты

Федеральное Собрание является постоянно действующим ор­ганом. Этим оно отличается от Верховного Совета РСФСР в со­ветский период, а также от Съезда народных депутатов РФ, кото­рые собирались на кратковременные сессии два-четыре раза в го­ду. Сессионный порядок работы делал невозможным глубокую проработку законопроектов и осуществление многих других функций, которыми формально были наделены эти представи­тельные органы.

Постоянно действующий характер Федерального Собрания гарантируется тем, что созыв палат не зависит от главы государ­ства, а обеспечивается по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, хотя Президент РФ мо­жет созвать заседание Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает не глава государства, а старей­ший по возрасту депутат. Только с момента начала работы Госу­дарственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ст. 99 Конституции РФ).

Федеральное Собрание является единым парламентским орга­низмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция РФ устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель­но. Палаты могут собираться совместно только в трех установ­ленных Конституцией РФ случаях:

для заслушивания посланий Президента РФ;

для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ;

для заслушивания выступлений руководителей иностран­ных государств.

Отсюда следует, что палаты Федерального Собрания совмест­но не рассматривают какие-либо общие вопросы и не принима­ют никаких совместных решений. В отношении указанных выше посланий они вправе только выслушать их, собравшись на со­вместное заседание, а обсуждать, если потребуется, только врозь. На практике так и происходит — Президенту РФ, например, по­сле зачитывания им своего послания присутствующими депутата­ми Государственной Думы и членами Совета Федерации даже не задаются вопросы.

Главной гарантией, обеспечивающей раздельную работу палат Федерального Собрания, является отсутствие общего руководящего органа и должностного лица, какими были в прежнем парламенте России Президиум Верховного Совета и Председатель Верховного Совета. Следовательно, нет и процедуры совместных заседаний па­лат. В организационно-техническом отношении раздельный ха­рактер работы палат Федерального Собрания обеспечивается тем, что они расположены в разных зданиях на разных улицах г. Моск­вы, имеют собственные вспомогательные аппараты.

Конституция РФ указывает Совету Федерации и Государствен­ной Думе на то, что их заседания должны быть открытыми. В то же время она допускает, чтобы палаты проводили закрытые засе­дания, но только в случаях, предусмотренных их регламентами.

Конституция РФ устанавливает, что каждая из палат прини­мает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим положение отличается от ранее суще­ствовавшего, когда обе палаты Верховного Совета РФ имели еди­ный регламент. Регламенты палат Федерального Собрания отра­жают специфику каждой палаты, они поэтому не идентичны. Регламенты палат принимаются и изменяются в соответствии с порядком, который они же и предусматривают.

Руководители палат. Конституционные основания для избра­ния руководящих деятелей одинаковы для каждой палаты. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Фе­дерации и его заместителей. Государственная Дума также избира­ет Председателя, первого заместителя и заместителей из своего состава. Конкретный порядок избрания руководителей установ­лен в регламенте каждой палаты.

Председатели палат занимают высокое место в иерархии госу­дарственных должностей (их часто называют «спикерами», хотя этим английским термином в англоязычных странах называют только главу нижней палаты). Выборность Председателя Совета Федерации из состава палаты подчеркивает его независимость от исполнительной власти, которой, например, нет в США, где председателем сената, состоящего из представителей штатов, яв­ляется по должности вице-президент США, избираемый вместе с Президентом. В США такое положение объясняют необходимо­стью тесной связи и взаимодействия законодательной и испол­нительной властей. Председатель Совета Федерации обеспечива­ет связь с Президентом РФ путем консультаций, но он не связан никакими обязательствами по отношению к главе государства, кроме уважения его конституционных прав и статуса.

Председатель Государственной Думы избирается на срок ле­гислатуры палаты, т. е. на четыре года, хотя по решению Думы может быть освобожден от должности досрочно. Председатель Совета Федерации избирается без указания срока пребывания в этой должности, но тоже может быть в любое время переизбран палатой.

В Совете Федерации установлено, что Председатель и его за­местители не могут быть представителями одного субъекта РФ.

Председатель Совета Федерации ведет заседание палаты, подпи­сывает постановления, ведает внутренним распорядком, направ­ляет в комитеты законопроекты, направляет Президенту РФ для подписания и обнародования одобренные Советом Федерации законы, опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции РФ, направля­ет для рассмотрения в законодательные органы субъектов РФ принятые законы о поправках к Конституции РФ, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Государствен­ной Думой, Правительством и другими органами государствен­ной власти, а также с парламентами иностранных государств, контролирует деятельность аппарата и др. Заместители Председа­теля замешают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя могут подписывать постановления палаты, осуще­ствляют ряд других полномочий. Председатель Совета Федера­ции и его заместители могут быть освобождены от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации.

В Государственной Думе Председатель, Первый заместитель и заместители Председателя вправе совмещать пребывание в этой должности и руководство депутатским объединением. Председа­тель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внут­ренним распорядком палаты, представляет палату во взаимоот­ношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительст­вом и другими органами государственной власти, а также с парламентами зарубежных государств и др. Заместители Предсе­дателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его от­сутствие, осуществляют ряд других полномочий.

В Государственной Думе создается Совет Государственной Ду­мы, в состав которого входят Председатель и его заместители. Со­вет создается для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты (разработка проекта общей программы работы Думы на очередную сессию, составле­ние календаря рассмотрения вопросов, направление в комитеты законопроектов, принятие решений о проведении парламентских слушаний, утверждение распределения обязанностей между за­местителями Председателя и др.). О всех решениях Совета Пред­седатель Государственной Думы информирует депутатов.

Комитеты и комиссии. Согласно Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществляют подго­товку и предварительное рассмотрение законопроектов, органи­зуют парламентские слушания и др. Вес члены Совета Федера­ции и депутаты Государственной Думы (за исключением Предсе­дателя) обязаны войти в один из комитетов своей палаты. Численный состав каждого комитета определяется самой палатой (в Совете Федерации он не может включать менее 7 членов, в Государственной Думе составляет от 12 до 35 депутатов). Персо­нальный состав комитетов и комиссий утверждается каждой па­латой после того, как каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы определит свое желание работать в том или другом комитете. Председатель и заместители Председателя комитетов в Государственной Думе избираются палатой, а в Со­вете Федерации — на заседании комитета (только Председатель комитета утверждается палатой).

Комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы имеют высокий статус. Они, например, вправе запраши­вать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предпри­ятий, учреждений, организаций. Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и органи­зации и их должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям палат запрашиваемые ими документы и материалы.

Комитеты палат играют важную роль в законодательном про­цессе. Именно здесь происходит экспертная оценка законопро­ектов и в них вносятся многочисленные поправки. Поскольку Государственная Дума заседает в течение года с небольшими пе­рерывами и так как именно здесь находится центр законотворче­ской работы, комитеты этой палаты более заметны в своей дея­тельности. Председатели ведущих комитетов — это известные фигуры в общественной жизни, они к тому же довольно часто выступают с критикой исполнительной власти, разного рода за­явлениями. В работе комитетов Государственной Думы проявля­ются межпартийные разногласия, часто задерживающие прохож­дение законопроектов.

Работа комитетов палат протекает с соблюдением процедуры, предусмотренной регламентами палат. Многие правила устанав­ливаются и самими комитетами. Процедура в палатах в целом не очень строгая, она допускает участие многих приглашенных лиц и дает возможность для проявления себя каждому члену палаты. Процедурные полномочия Председателя комитета значительны, но они не дают оснований для диктата или самоуправства. В це­лом работа комитетов протекает достаточно активно, хотя неред­ки случаи затягивания с решением судьбы законопроектов (в Го­сударственной Думе).

Совет Федерации образует комитеты:

по конституционному законодательству;

по правовым и судебным вопросам;

по делам Федерации и региональной политике;

по вопросам местного самоуправления;

по обороне и безопасности;

по бюджету;

по финансовым рынкам и денежному обращению;

по взаимодействию со Счетной платой РФ;

по международным делам;

по делам Содружества Независимых Государств;

по Регламенту и организации парламентской деятельности;

по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации;

по социальной политике;

по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо­гии;

по делам молодежи и спорту;

по экономической политике, предпринимательству и собст­венности;

по промышленной политике;

по естественным монополиям;

по природным ресурсам и охране окружающей среды;

по аграрно-продовольственной политике;

по делам Севера и малочисленных народов.

Созданы также постоянные комиссии по информационной политике и по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, имеющие равные права с комитетами.

Совет Федерации может принять решение о ликвидации от­дельных комитетов либо об образовании новых комитетов. Ко­митеты могут образовывать подкомитеты. Каждый комитет имеет утвержденную Регламентом компетенцию.

Как и сам Совет Федерации, его комитеты формируются без указания срока их полномочий, вследствие чего по мере вхожде­ния в Совет новых членов происходят изменения состава коми­тетов. Заседание комитета или комиссии Совета Федерации пра­вомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Они могут прово­диться непосредственно в субъектах РФ.

Комитеты и комиссии Совета Федерации для подготовки во­просов, организации парламентских слушаний, «круглых столов» могут создавать рабочие группы с привлечением представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов. Государст­венные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям Совета Федера­ции любые запрашиваемые у них материалы и документы.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

по конституционному законодательству и государственному строительству;

по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессу­альному законодательству;

по труду и социальной политике;

по бюджету и налогам;

по кредитным организациям и финансовым рынкам;

по экономической политике, предпринимател ьству и туризму;

по собственности;

по промышленности, строительству и наукоемким техноло­гиям;

по энергетике, транспорту и связи;

по обороне;

по безопасности;

по международным делам;

по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

по делам Федерации и региональной политике;

по вопросам местного самоуправления;

по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

по информационной политике;

по охране здоровья;

по образованию и науке;

по делам женщин, семьи и детей;

по аграрным вопросам;

по природным ресурсам и природопользованию;

по экологии;

по культуре;

по делам общественных объединений и религиозных орга­низаций;

по делам национальностей;

по физической культуре, спорту и делам молодежи;

по проблемам Севера и Дальнего Востока;

по делам ветеранов.

В случае необходимости могут образовываться и другие коми­теты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полно­мочий Государственной Думы данного созыва. Они формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представи­тельства депутатских объединений. Комитет может создавать под­комитеты по основным направлениям своей деятельности.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необхо­димости, но не реже двух раз в месяц. По требованию депутат­ского объединения или не менее одной четверти от общего числа членов комитета или комиссии проводится внеочередное заседа­ние. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета или комиссии, присутствующих на засе­дании. Различные комитеты и комиссии часто проводят совмест­ные заседания.

Комитеты и комиссии имеют право вносить на заседание Со­вета Государственной Думы предложения по повестке заседания Думы. Представитель комитета или комиссии имеет право высту­пать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и ко­миссий Государственной Думы с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого им комитета или комиссии.

Для подготовки отдельных вопросов, парламентских слушаний комитеты и комиссии Государственной Думы создают рабочие группы из числа членов комитета или комиссии, других депутатов Государственной Думы, а также представителей государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов. Комитеты и комиссии привлекают к своей работе экспертов, назначают независимую экспертизу законо­проектов.

Комиссии Государственной Думы формируются из числа чле­нов комитетов палаты. Государственная Дума образует Комиссию по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Она рас­сматривает вопросы о досрочном прекращении полномочий де­путата Государственной Думы; о даче согласия по представлению Генерального прокурора РФ на задержание, арест, личный до­смотр депутата и на проведение в отношении его обыска; о даче согласия по представлению Генерального прокурора на привлече­ние депутата к уголовной или административной ответственности в связи с передачей уголовного дела или дела об административ­ном правонарушении в суд; о нарушениях статуса депутата Госу­дарственной Думы. Комиссия также рассматривает вопросы о на­рушениях депутатами общепринятых правил взаимоотношений друг с другом, проявляющихся в использовании в своих выступ­лениях грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству других депутатов и иных лиц; жалобы изби­рателей, связанные с нарушениями правил депутатской этики.

Комиссия может рекомендовать лишить депутата, нарушив­шего правила депутатской этики, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты; огласить на заседании палаты и распространить в средствах массовой информации факты нару­шения депутатом правил депутатской этики; рекомендовать депу­тату принести публичные извинения.

Депутатские объединения. В Государственной Думе создаются депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Фрак­циями именуются группы депутатов, избранные по спискам по­литических партий. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы. Регистрации подлежат депутат­ские группы численностью не менее 55 депутатов Государствен­ной Думы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно.

Партийные фракции и депутатские группы часто объединяют­ся между собой для голосования по тому или иному вопросу. Партийные фракции и группы составляют неформальную основу деятельности Государственной Думы, их позиция и влияние оп­ределяют конечные решения палаты. Ведя нескончаемые словес­ные дуэли между собой, они в то же время сотрудничают в кулуа­рах в поисках политических компромиссов.

Общий порядок работы палат. Различный характер состава и компетенции палат накладывает отпечаток на порядок их работы. Порядок работы Государственной Думы учитывает фракционную структуру ее состава, необходимость более строгой дисциплины проведения пленарных заседаний. Естественно, что получить слово для выступления каждому из 450 депутатов Государствен­ной Думы сложнее, чем меньшим по численности членам Совета Федерации. Буквально все стадии ежедневной работы палат — открытие, обсуждение вопросов, голосование, перерывы и т. д. — детально регулируются Регламентами, поскольку нередко именно использование тех или иных правил процедуры становится спо­собом политического решения проблемы.

. Заседание Совета Федерации правомочно, если на нем при­сутствует более половины от общего числа членов Совета Феде­рации. Для определения правомочности заседания перед началом утреннего и вечернего заседаний проводится регистрация членов Совета Федерации. Перед голосованием проводится дополни­тельная регистрация. Заседания Совета Федерации проводятся с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федера­ции, Совета палаты, комитетов Совета Федерации либо по пред­ложению не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федера­ции подлежат:

послания и обращения Президента РФ;

проекты законов о поправках к гл. 3—8 Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ;

проекты актов Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 102 Кон­ституции РФ;

предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Консти­туции РФ;

предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

Председательствующий на заседании Совета Федерации объ­являет об открытии и закрытии заседания, а также о выступаю­щих; ведет заседание; предоставляет слово для выступления в по­рядке поступления заявок; обеспечивает соблюдение положений Регламента; ставит на голосование проекты постановлений, заяв­лений, обращений Совета Федерации, другие вопросы; оглашает предложения членов Совета Федерации по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование; отвечает на вопросы, поступившие в его ад­рес; дает справки; обеспечивает порядок в зале заседаний; под­писывает протокол и стенограмму заседания.

Во время заседания председательствующий не вправе выска­зывать собственное мнение, комментировать выступления чле­нов Совета Федерации, давать характеристику выступающим. Участвуя в открытом голосовании, осуществляемом без исполь­зования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим положений Регламента, подтвержденном соответствующим решением пала­ты, Совет Федерации вправе передать функции председательст­вующего до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса другому председательствующему, приняв соответствующее реше­ние.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следую­щие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключи­тельное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по моти­вам голосования, по порядку ведения заседания, а также предло­жение, справка, информация, заявление, обращение.

С согласия большинства присутствующих на заседании чле­нов Совета Федерации председательствующий устанавливает об­щее время обсуждения вопроса повестки дня. Совет Федерации вправе принимать решения о продлении или сокращении време­ни для выступлений. Право внеочередного выступления на засе­дании Совета Федерации предоставляется Президенту РФ, Пред­седателю и членам Правительства РФ, Председателям Совета Федерации и Государственной Думы, Председателю Конституци­онного Суда РФ, Председателю Верховного Суда РФ, Председа­телю Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральному прокуро­ру РФ, Председателю Счетной палаты.

Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это прави­ло лишается слова без предупреждения. Переуступка права на выступление допускается только в пользу члена Совета Федера­ции — представителя от того же субъекта РФ. Член Совета Феде­рации может выступить по одному и тому же вопросу не более двух раз.

Регламент устанавливает, что выступающий на заседании не должен использовать в своей речи грубые и некорректные выра­жения, призывать к незаконным действиям, допускать необосно­ванные обвинения в чей бы то ни было адрес. В случае соверше­ния нарушений выступающий может быть лишен слова без пре­дупреждения.

Регламент отводит место регулированию вопроса формирова­ния повестки дня. Проект формируется Советом палаты и пред­ставляется Председателем Совета Федерации. В первую очередь в проект повестки дня заседания Совета Федерации вносятся во­просы, подлежащие включению в повестку дня очередного засе­дания Совета Федерации без обсуждения и голосования.

Предложения о внесении изменений и дополнений в приня­тый за основу проект повестки дня заседания вносятся комите­том и комиссией, членом Совета Федерации в том случае, если инициатором предложения представлен проект постановления Совета Федерации по вопросу, предлагаемому для включения в повестку дня. Палата вправе принять решение о прекращении прений по вопросу повестки дня. Из проекта повестки дня засе­дания Совета Федерации не могут быть исключены вопросы, подлежащие в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и Регла­ментом обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Про­ект повестки дня ставится на голосование и принимается боль­шинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Как уже отмечалось, Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, если Прези­дент РФ не созвал ее ранее этого срока. Первое заседание откры­вает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя или заместителя Председателя поочередно на засе­даниях председательствуют представители всех депутатских объе­динений. Государственная Дума сразу избирает Счетную комис­сию, Временную комиссию по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Временный секретариат. На первом за­седании депутаты проводят выборы Председателя Государствен­ной Думы, его заместителей.

Президент РФ, его полномочный представитель, Председа­тель и члены Совета Федерации, Председатель и члены Прави­тельства РФ, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Су­да РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель, его за­местители и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Цен­тральной избирательной комиссии РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению. На открытых заседаниях могут при­сутствовать члены Общественной палаты, уполномоченные ее Советом.

Государственная Дума по предложению депутатов, депутат­ских объединений, комитетов и комиссий вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, но­сящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избиратель­ной комиссии РФ, иных должностных лиц. Приглашения на­правляются не позднее чем за 10 дней до заседания Государст­венной Думы.

Для Президента РФ в зале заседаний отводится специальное место, над которым помещаются Государственный флаг и Госу­дарственный герб Российской Федерации. Отводятся также спе­циальные места для других указанных выше лиц. На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Депу­тат Государственной Думы вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее официального опубликования.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило: ве­сеннюю — с 12 января по 20 июня, осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря. Заседания Государственной Думы проходят в среду и пятницу. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседа­ния Совета Государственной Думы, заседания комитетов и ко­миссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избира­телями.

Совет Государственной Думы собирается дважды в неделю. Комитеты и комиссии заседают в понедельник и четверг. Втор­ник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах. Каждая последняя неделя меся­ца предназначается для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.

Заседания Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в СМИ. На заседания могут быть приглашены представители госу­дарственных органов, общественных организаций, эксперты, специалисты. Представители СМИ могут присутствовать при ус­ловии их аккредитации в Думе. Два раза в месяц по средам на за­седании, как правило, проводится «правительственный час» для ответов федеральных министров и других должностных лиц на вопросы депутатов. На «правительственном часе» рассматривает­ся один из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти: «Экономиче­ское развитие и торговля», «Финансовая и налоговая политика», «Промышленность и энергетика» и др. План проведения «прави­тельственного часа» на очередную сессию утверждается палатой, как правило, на одном из последних заседаний текущей сессии Государственной Думы. Письменные вопросы и предложения по блоку вопросов, предлагаемому к рассмотрению на «правительст­венном часе», направляются депутатами в Совет Государствен­ной Думы не позднее чем за 10 дней до проведения указанного «правительственного часа». В случае если приглашенный на «правительственный час» федеральный министр не имеет воз­можности прибыть на заседание, он уведомляет Председателя Думы с указанием причины отсутствия.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательст­вующий. Заседание является правомочным, если на нем присут­ствует большинство от общего числа депутатов палаты (т. е. 226 человек). Депутат обязан присутствовать на ее заседаниях, о не­возможности присутствовать на заседании палаты по уважитель­ной причине депутат обязан заблаговременно информировать Председателя Государственной Думы.

Выступающий в палате не вправе нарушать правила депутат­ской этики — употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Го­сударственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную ин­формацию, призывать к незаконным действиям. В случае нару­шения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его пра­ва выступления в течение всего дня заседания. Решением палаты он может быть лишен этого права на срок до одного месяца.

Депутаты своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты федеральных законов, постанов­лений Государственной Думы и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рас­смотрения на заседании палаты. Заседания проводятся в соответ­ствии с разработанной Советом Государственной Думы и забла­говременно разосланной депутатам примерной программой рабо­ты сессии Думы, утверждаемой на одном из ее первых заседаний, с календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц и по­рядком работы на очередное заседание. Изменения в этот кален­дарь рассмотрения вопросов могут быть внесены палатой по письменному требованию комитетов, депутатских объединений и депутатов.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат послания и обращения Президента РФ, законо­проекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ, проекты федеральных законов о федераль­ном бюджете и о бюджетной системе, федеральные законы, воз­вращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции РФ, проек­ты федеральных законов о ратификации международных догово­ров, проекты Регламента и постановлений Государственной Ду­мы о внесении в него изменений, проекты постановлений и на­правлений представителей в Конституционный Суд.

Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Председательствующий на заседании Государственной Думы имеет широкие права. Он руководит общим ходом заседания, следит за соблюдением Регламента, предоставляет слово для вы­ступления, обеспечивает выполнение организационных решений Государственной Думы, ставит на голосование каждое предложе­ние депутатов в порядке поступления, проводит голосование и оглашает его результаты, контролирует ведение протоколов и стенограмм заседаний.

Председательствующий на заседании вправе: в случае наруше­ния положений Регламента предупреждать депутата, а при по­вторном нарушении — лишать его слова (депутат, допустивший грубые, оскорбительные выражения в адрес председательствую­щего, других депутатов, лишается слова без предупреждения), указывать на допущенные в ходе заседания нарушения положе­ний Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Регламента, а также исправлять фактиче­ские ошибки, допущенные в выступлениях, удалять из зала засе­даний приглашенных лиц, мешающих работе Государственной Думы.

Председательствующий на заседании Государственной Думы не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуж­даемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Участвуя в открытом голосовании без использования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим тре­бований Регламента Государственная Дума вправе назначить дру­гого председательствующего до принятия решения по обсуждае­мому вопросу.

Специальный порядок работы палат. Наряду с общим порядком работы палат Регламенты палат устанавливают специальный по­рядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией к их ведению.

В Регламенте Совета Федерации предусмотрен порядок: ут­верждения изменения границ между субъектами Российской Фе­дерации, утверждения указов Президента РФ о введении военно­го положения и о введении чрезвычайного положения, решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, назначения вы­боров Президента РФ, рассмотрения Советом Федерации вопро­са об отрешении Президента РФ от должности, назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначения на должность и ос­вобождения от должности Генерального прокурора РФ и его за­местителей, назначения на должность и освобождения от долж­ности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, назначения на должность и освобождения от должности членов Центральной избирательной комиссии РФ, назначения членов Высшей квалификационной коллегии су­дей — представителей общественности, рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества, прове­дения консультаций по вопросам о назначении и отзыве дипло­матических представителей, подготовки, рассмотрения и приня­тия обращений Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок: дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Пра­вительства РФ, рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству РФ, назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, назначения на должность и особождения от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначения на долж­ность и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ, выдвижения Государственной Думой обвинения про­тив Президента РФ, объявления амнистии, рассмотрения внеш­неполитических вопросов, ратификации международных догово­ров РФ, международного межпарламентского сотрудничества, консультаций с комитетами о назначении и отзыве дипломатиче­ских представителей, обращения в Конституционный Суд РФ.

Порядок голосования и принятия решений. Голосованием и принятием решения завершается рассмотрение законопроектов и других актов палат. Голосование поэтому должно быть макси­мально демократическим, исключать любую возможность подав­ления тех или иных парламентариев при выражении ими своего мнения.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тай­ным голосованием, причем открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями.

Решение считается принятым, если за него проголосовало бо­лее половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ и Регламен­том. По процедурному вопросу решение принимается большин­ством голосов членов Совета Федерации, присутствующих на за­седании. Голосование считается состоявшимся, если число чле­нов Совета Федерации, присутствующих на заседании, не меньше числа членов Совета Федерации, необходимого для при­нятия решения.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с по­мощью электронной системы, если не принято иное решение. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование. Тайное голосование осу­ществляется с использованием электронной системы или бюлле­теней. Поименное голосование проводится по решению, прини­маемому не менее чем одной пятой от общего числа членов Сове­та Федерации, присутствующих на заседании, с использованием электронной системы или именными бюллетенями.

В Государственной Думе решения принимаются на ее заседа­ниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использо­ванием электронной системы подсчета голосов, без использова­ния указанной электронной системы, а также с использованием именных бюллетеней.

Постановление Государственной Думы принимается боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ или Регла­ментом. По процедурным вопросам решение принимается боль­шинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе по­дать свой голос по истечении времени, отведенного для голосо­вания.

Депутат обязан обеспечить надлежащее хранение и использо­вание карточки для голосования. Свое право на голосование он осуществляет лично. Соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата как существенный элемент надле­жащего порядка принятия федеральных законов является обяза­тельным. При использовании для голосования электронной сис­темы допускается передача депутатом своего голоса другому депу­тату в связи с отсутствием на заседании Думы по уважительным причинам.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату в период отсутствия на заседании палаты депутат составляет на имя Пред­седателя Государственной Думы на депутатском бланке с указа­нием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосо­вании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о пере­даче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты де­путат вправе также направить телеграммой. Заявления и теле­граммы непосредственно передаются в Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы для учета и хране­ния.

При выдвижении нескольких кандидатур или предложении более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопро­са голосование может быть проведено в два тура по решению Ду­мы. Если во втором туре голосования не набрал требуемого числа голосов ни один из вариантов решения, то данный вопрос сни­мается с рассмотрения.

Открытое голосование на заседании Думы проводится с ис­пользованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. При проведении открытого голосования без использования электрон­ной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, ко­торая избирается палатой. После объявления председательствую­щим о начале голосования никто не вправе прервать голосова­ние. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет о результатах.

Тайное голосование проводится по решению палаты, прини­маемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с исполь­зованием электронной системы подсчета голосов или с использо­ванием бюллетеней. Для проведения тайного голосования и оп­ределения его результатов палата избирает открытым голосова­нием Счетную комиссию.

Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии по предложенной ею и утвержден­ной решением палаты форме. Бюллетень для тайного голосова­ния опускается в специальный ящик, опечатанный Счетной ко­миссией.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия состав­ляет протокол, в соответствии с которым председательствующий на заседании палаты объявляет, какое решение принято.

Поименное голосование проводится по решению палаты, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, при­нявших участие в голосовании, и осуществляется с использова­нием электронной системы подсчета голосов или именных бюл­летеней. Результаты поименного голосования помещаются в сте­нографическом отчете заседания Государственной Думы и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Исключительно важная роль голосования, проводимого с по­мощью электронного оборудования, и возможность разного рода технических неполадок заставляют палаты проводить работу по контролю за использованием электронной системы. В Совете Федерации для этих целей создается специальная Комиссия, в которую входят члены Совета Федерации. В Государственной Ду­ме эту работу проводит группа в Комитете по регламенту и орга­низации работы палаты. В Регламентах палат установлены опре­деленные права и обязанности членов этих подразделений, на­правленные на обеспечение работы электронных систем при определении результатов голосования, регистрации парламента­риев и других задач.

Парламентские слушания. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Кон­ституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума по во­просам своего ведения проводят парламентские слушания. Эти слушания бывают как открытые, так и закрытые. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссия­ми двух палат, они представляют собой способ широкого обсуж­дения актуальных государственных и общественных проблем. Слушания завершаются не решениями, а рекомендациями. Орга­низация проведения парламентских слушаний возлагается на со­ответствующий комитет. Состав лиц, приглашенных на парла­ментские слушания, определяется этим комитетом.

В Совете Федерации председательствующим на парламент­ских слушаниях может быть Председатель Совета Федерации, его заместители, председатель или заместитель председателя комите­та, комиссии.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и ко­миссий, депутатских объединений в Государственной Думе. Ор­ганизация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет или комиссию. На парламентских слушаниях, как предусмотрено Регламентом, обсуждаются законопроекты, требующие публич­ного обсуждения, международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета и отчет о его ис­полнении, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Состав лиц, приглашенных на парламентские слуша­ния, определяется комитетами и комиссиями, которыми органи­зуются эти слушания.

Парламентские слушания, как правило, открыты для предста­вителей средств массовой информации и общественности. Но комитет или комиссия, организующие проведение парламент­ских слушаний, могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. Президент РФ и другие высшие руко­водители, депутаты Государственной Думы вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются. Продол­жительность парламентских слушаний определяет комитет или комиссия исходя из характера обсуждаемых вопросов.

Все приглашенные лица выступают на парламентских слуша­ниях только с разрешения председательствующего. Эти лица не вправе вмешиваться в ход парламентских слушаний, прерывать их выкриками, аплодисментами. Председательствующий может удалить нарушителей из зала заседаний.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием ре­комендаций по обсуждаемому вопросу. Такие рекомендации принимаются путем одобрения большинством принявших уча­стие в слушаниях депутатов. Рекомендации открытых парламент­ских слушаний могут публиковаться в печати. Материалы закры­тых парламентских слушаний предназначаются только для депу­татов, полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания, а также государственных органов, пред­ставители которых принимали участие в парламентских слуша­ниях.

Парламентское расследование. Палаты Федерального Собра­ния осуществляют деятельность по расследованию фактов и об­стоятельств, имеющих негативные последствия для общества и гсоударства. В этих целях был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Рос­сийской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.).

Названный Закон устанавливает предмет парламентского рас­следования, основания для его возбуждения, называет основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обя­занности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. В соответствии с Законом парла­ментскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод че­ловека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновени­ем чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного характера, и об­стоятельства, связанные с наступлением негативных последствий ЧС природного и техногенного характера. Для расследования указанных фактов и обстоятельств палатами Федерального Соб­рания РФ на паритетных началах создается комиссия по рассле­дованию, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Закон предусматривает обязанность должностных лиц предоставлять комиссии требуемую информа­цию (документы, материалы), а также обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседа­ние и дать все необходимые объяснения по расследуемым комис­сией фактам и обстоятельствам. По результатам парламентского расследования комиссия готовит итоговый доклад, который ут­верждается палатами Федерального Собрания РФ и направляется Президенту РФ и в Правительство РФ, после чего парламентское расследование считается завершенным.

Аппараты палат. В организации работы палат важную роль иг­рают аппараты, создаваемые в каждой палате и действующие в соответствии с собственным регламентом или положением. Структура и штат Аппарата утверждаются самими палатами. Ос­новными задачами Аппарата являются: правовое, информацион­но-аналитическое, организационное, документационное и фи­нансово-хозяйственное обеспечение деятельности палаты, право­вое и организационное обеспечение межпарламентских связей. Работники аппаратов назначаются руководством палат в соответ­ствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».