Государственное управление здравоохранением

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь является одним из основных прав человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в соответствии со ст. 17 Конституции Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Государство обязуется, как это следует из норм ст. ст. 19, 20, 31, 38 и 41 Конституции РФ, гарантировать право на охрану здоровья, медицинскую помощь независимо от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, а также места жительства. Российское законодательство обеспечивает гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний.

Термин «охрана здоровья» может быть истолкован в широком и узком смысле. Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», здоровье – это состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма[7]. Охрана здоровья граждан – это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, которые осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетия, предоставления ему медицинской помощи;

Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности.

Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» закрепляет, что Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения, включая вопросы организации профилактики заболеваний, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи, медицинской реабилитации и медицинских экспертиз (за исключением медико-социальной экспертизы и военно-врачебной экспертизы), фармацевтической деятельности, включая обеспечение качества, эффективности и безопасности лекарственных средств для медицинского применения, обращения медицинских изделий, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (за исключением разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов), медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи, внедрение современных медицинских технологий, новых методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, организацию среднего профессионального, высшего и дополнительного профессионального медицинского и фармацевтического образования, и предоставление услуг в области курортного дела[8].

Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» содержит, что Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования (за исключением обязательного медицинского страхования), условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, социального обслуживания населения, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы, по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях, по контролю за выполнением этих мер, по методическому обеспечению мер, направленных на развитие муниципальной службы, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности[9].

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» закрепляет, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей[10].

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения»[11] закрепляет правовой статус Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения.

Современное законодательство содержит четкий перечень прав граждан в сфере охраны здоровья, соблюдение которых является одной из основных обязанностей государственных органов всех ветвей власти. Одним из способов соблюдения прав граждан выступает система действенного и эффективного государственного контроля. В частности, вопрос о соблюдении прав граждан в сфере охраны здоровья имеет первостепенное значение при осуществлении контроля в сфере охраны здоровья. Представляется, что из всех предусмотренных законодательством элементов упомянутого контроля наиболее действенным является государственный контроль, осуществляемый системой специально уполномоченных органов исполнительной власти. Эффективность осуществления государственного контроля можно объяснить возможностью применения мер государственного принуждения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, является федеральная служба. Следовательно, в сфере охраны здоровья таким органом выступает Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор). Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 413 были внесены изменения в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, в результате которых Росздравнадзор наделяется правом осуществлять государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок соблюдения определенными субъектами прав граждан в сфере охраны здоровья. Закон об основах охраны здоровья граждан также содержит норму, которая называет соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья в числе предметов проверок, проводимых в рамках государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (п. 1 ч. 2 ст. 88). Помимо названного Закона, нормы, регламентирующие вопросы соблюдения прав граждан в сфере здравоохранения, содержатся и во многих других нормативных актах. Среди последних необходимо отметить вступивший в силу Федеральный закон от 25 ноября 2013 г. N 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Изменения, вносимые указанным законодательным актом, напрямую затрагивают вопросы соблюдения прав граждан при оказании медицинской помощи. Так, поправки, вносимые в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, касаются прав граждан, страдающих психическими заболеваниями, уточняют используемые в законе понятия, определяют порядок многих процедур, касающихся добровольного и недобровольного психиатрического освидетельствования и лечения. Изменения, внесенные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, значительно расширяют полномочия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, наделяя ее правом рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере охраны здоровья граждан, устанавливают ответственность медицинских и фармацевтических организаций за нарушение законодательства в сфере здравоохранения, что позволит Росздравнадзору исполнять функцию по надзору в сфере здравоохранения (в том числе и контроль за соблюдением прав граждан) с максимальной эффективностью.

Особым показателем результативности проводимой работы по соблюдению прав граждан в рассматриваемой сфере, а также показателем качества медицинской помощи являются обращения граждан. Их анализ способствует выявлению негативных факторов в работе медицинских организаций, аптек, производителей медицинских изделий в субъектах РФ и принятию мер, направленных на повышение качества предоставления и доступности медицинской помощи, на обеспечение ее безопасности. Высокие показатели обращений граждан в соответствующие органы свидетельствуют, в том числе о неэффективности работы органов управления здравоохранением в части организации оказания медицинской помощи населению, соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечения их бесплатной медицинской помощью в рамках государственных гарантий. На заседании президиума Государственного совета «О задачах субъектов Российской Федерации по повышению доступности и качества медицинской помощи», которое состоялось 30 июля 2013 года, Президент РФ отметил, что лишь 35, 4% граждан страны удовлетворены уровнем медицинской помощи[12]. Внимательное рассмотрение обращений и анализ поступающих жалоб, является одним из основных направлений деятельности Росздравнадзора в сфере защиты и восстановления нарушенных прав граждан. Для оперативного оказания помощи гражданам действует справочная служба Росздравнадзора, «горячая линия» по вопросам лекарственного обеспечения, электронная почта, функционирует официальный сайт Росздравнадзора, на котором имеются разделы «обращения граждан» и «приемная руководителя», на которых гражданам предоставлена возможность направлять обращения в режиме «on-line».

Предметами жалоб все чаще становятся качество оказания медицинской помощи, организация медицинской помощи, ненадлежащее исполнение своих обязанностей медицинским персоналом, вследствие чего (по мнению заявителя) наступила смерть пациента, нарушение Правил предоставления платных медицинских услуг населению, несоблюдение норм медицинской этики и деонтологии и другие вопросы.

Особое внимание заслуживают случаи, когда предметом обращений граждан становится неудовлетворенность пациента работой руководства или персонала ЛПУ, вызванная несоблюдением его права на уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского работника. Стоит согласиться с коллективом авторов Ю.Н. Филиппова, Н.С. Эделева, И.П. Краева, О.П. Абаевой в том, что сокращение числа жалоб населения за счет данной группы представляется возможным при организации руководителями ЛПУ методических совещаний и инструктажей по этике и деонтологии медицинского персонала в рамках современного законодательства[13].

Увеличению числа обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти способствует также недоверие населения органам исполнительной власти на местах, причинами которого зачастую являются несоблюдение сроков рассмотрения обращений граждан; направление обращения на рассмотрение в орган (должностному лицу), решение или действие (бездействие) которых обжалуется; неполучение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов; непринятие адекватных мер к лицам, допустившим нарушения при оказании медицинской помощи; невозможность попасть на личный прием к должностным лицам и иные нарушения Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В таких условиях имеется потребность в усилении государственного контроля над соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья. Так, по мнению кандидата медицинских наук М.А. Шишова[14], для функционирования единой системы контроля качества медицинской помощи, а, следовательно, и для соблюдения прав граждан в данной сфере, необходимо оптимизировать законодательство в сфере здравоохранения, установить единый порядок проведения данного контроля, разработать стандарты медицинской помощи с учетом положений Закона об охране здоровья и с соблюдением требований о порядке вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Думается, что достижению поставленной цели будет способствовать также принятие неотложных мер, направленных на соблюдение прав граждан, на обращение, на строгое исполнение предписаний административных регламентов соответствующих органов (их должностными лицами), с применением к ним ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей по обеспечению прав граждан в сфере охраны здоровья[15].

Стоит отметить, что реализация контрольных полномочий в сфере охраны здоровья в настоящее время существенно затруднена действием норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора». В соответствии с указанным Федеральным законом проведение внеплановых выездных проверок требует обязательного согласования с прокуратурой Российской Федерации и уведомления проверяемого юридического лица не менее чем за сутки до проведения внеплановой проверки (в том числе проверки по жалобе пациента). Органы прокуратуры в согласовании внеплановых выездных проверок медицинских организаций по фактам, изложенным в обращениях граждан, как правило, отказывают с формулировкой «ввиду отсутствия оснований для проведения проверки».

Таким образом, стоит отметить, что в РФ созданы все условия для реализации одного из основных конституционных прав граждан – право на охрану здоровья и медицинскую помощь. С каждым днем увеличиваются социальные программы, льготные условия помощи гражданам. Вопрос о здоровье населения поднимается на заседаниях Президентом РФ, Правительством РФ, и принимается множество усилий для решения проблем и вопросов, касающихся здравоохранения в РФ.