Требования, предъявляемые к актам государственного управления, и последствия их несоблюдения

Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др.

Качество правовых актов управления зависит от соблюдения их авторами ряда требований. Требования к правовым актам управления можно разделить на требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления, вступлению их в действие, содержанию и форме.

Одним из важнейших условий юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к его юридическому содержанию и порядку его издания, т. е. в конечном счете требованиям законности актов управления.

Рассматривая указанную проблему и основываясь на освещении ее в административно-правовой литературе, можно выделить три основные группы требований:

I. Общие требования законности и целесообразности. Этим требованиям должны удовлетворять все акты управления, независимо от того, как они создаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства. Они заключаются в следующем:

1. Всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа. Он должен основываться на требованиях Конституции, законов, декретов и указов Президента, актов вышестоящих органов государственного управления. Акт управления, изданный органом или должностным лицом по вопросу, относящемуся к компетенции другого органа или должностного лица, подлежит отмене, так как он издан в нарушение его компетенции. Это требование юридической обоснованности акта управления исключает не только формальное противоречие акта управления закону, но и возможность фактического нарушения им прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

2. Правовой акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа. Без выполнения этого требования акты являются незаконными. Также незаконны акты, принимаемые путем опроса или в рабочем порядке, без обсуждения их на заседаниях коллегиального органа.

Акты, принимаемые единоначальными органами, а также руководителями коллегиальных органов по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения, должны приниматься на основе тщательного изучения всех обстоятельств, обусловивших их принятие. В необходимых случаях они должны приниматься после консультаций со специалистами, предварительного обсуждения проектов на заседаниях совещательных органов, образованных в единоначальных органах исполнительной власти (например, на заседаниях коллегий министерств и др.).

3. Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан, государственных и негосударственных организаций.

4. Целесообразность акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов, а не личных и аппаратных. Поэтому акты управления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамотными по форме. Чтобы акт был целесообразным, он должен соответствовать реальной обстановке и быть своевременно принятым. Очень важно обеспечить также комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

Принимая сложные и уникальные решения, органы исполнительной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, несравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения.

5. Правовой акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами. Форма акта (структура его составных частей, язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон, на основании которого принято решение, побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законности. Требование подписи акта определяет ответственность субъекта управления за его содержание. Следовательно, вопрос о соблюдении формы акта – это не технический вопрос, а существенный фактор правильного разрешения управленческого дела.

Правовой акт управления должен быть издан в точном соответствии с установленным порядком опубликования и вступления в силу актов управления.

II. специальные требования законности (дополнительные). Эти требования предъявляются к некоторым актам государственного управления в зависимости от их содержания и назначения. Они заключаются в следующем:

1. Некоторые акты могут быть изданы лишь в определенный срок. Это требование имеет различные цели. В одних случаях – оперативности в решении вопроса (например, при издании решений по обращениям граждан), в других – возможности более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта (например, постановление о наложении административного взыскания должно издаваться с соблюдением сроков, указанных в ст. 7. 6 КоАП; приказ о наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника ОВД издается с соблюдением сроков, указанных в ст. 46 дисциплинарного устава ОВД).

2. Многие акты издаются после предварительного согласования с другими государственными органами, заинтересованными сторонами, после получения заключений компетентных органов.

3. Отдельные акты могут издаваться лишь по отношению к лицам, достигшим определенного возраста (например, в соответствии со ст. 4.3 КоАП административная ответственность наступает по общему правилу с 16-летнего возраста, ч. 2 указанной статьи определяет перечень административных правонарушений, ответственность за совершение которых наступает с 14-летнего возраста, следовательно, составлять административно-процессуальные документы в соответствии с ПИКоАП в отношении конкретного лица для привлечения к административной ответственности можно соблюдая требования ст. 4.3 КоАП);

4. В отдельных случаях акты управления могут издаваться лишь при наличии оснований в виде других правовых актов.

III. Организационно-технические требования. Эти требования призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство.

1. В целях осуществления дифференцированного руководства акты управления должны издаваться в соответствии с особенностями отраслей и сфер государственного управления, спецификой задач тех или иных органов управления и должностных лиц.

2. Акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике. При изложении текста сначала размещаются более общие, а затем более конкретные положения.

3. Названия правового акта управления, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание.

4. Структура акта должна обеспечивать расположение нормативных предписаний в логической последовательности, облегчать его восприятие, способствовать правильному пониманию и применению акта. Структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.

5. Обязательными реквизитами правовых актов управления являются: вид акта (постановления Совета Министров, постановления (приказы) республиканских органов государственного управления, решения местных органов исполнительной власти и др.); дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, уполномоченных подписывать соответствующие акты.

6. Языковые и стилистические требования, предъявляемые к тексту правового акта управления: текст излагается лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии; в тексте не допускается употребление просторечий и экспрессивных форм разговорной речи, в одном и том же смысле разных понятий (терминов), иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов в белорусском или русском языке, нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор, аббревиатур, кроме общеизвестных, ненормативной лексики.

7. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты – особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.

Таковы основные требования, предъявляемые к актам управления. При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления, может встать вопрос об их действительности. В зависимости от степени и характера нарушения акты управления становятся дефектными. Такие акты принято подразделять на оспоримые и ничтожные.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами.

Например, оспоримыми являются акты, которые содержат неточности фактического характера. Оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков) или недействительными. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные, вплоть до освобождения от должности и юридической ответственности.

В государственном управлении существует презумпция правильности актов управления, т. е. предполагается, что акт управления принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для тех, кому он адресован. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию.

Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отмененорганом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом, пользующимся правом такой отмены. Недействительность оспоримых актов управления устанавливается только в официальном порядке. Основаниями отмены актов управления могут быть: незаконность акта, практическая нецелесообразность, необходимость замены устаревшего акта новым.

Акты управления оспариваются в форме прокурорского протеста или жалоб. Если, например, орган государственного управления, рассматривающий жалобу гражданина, признает ее обоснованной, он принимает решение об отмене обжалованного акта как недействительного.

Право отмены и приостановления актов относится к компетенции вышестоящих органов государственного управления. Действие некоторых актов управления может быть приостановлено на основе внесения протеста прокурора или подачи жалобы гражданином.

Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды (например, Конституционный суд).

По названным основаниям могут производиться и изменения актов управления, а также вноситься поправки и дополнения.

От отмены правовых актов управления следует отличать их приостановление, которое означает официальное временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта. Приостановление действия актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным, но не обладает правом на его отмену.

Некоторые акты (например, постановление о наложении административного взыскания) вступают в силу по истечении сроков на обжалование (опротестование).

Ничтожные акты государственного управления – это неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению, пороки таких актов не могут быть устранены (например, предписания руководителя подчиненному главному бухгалтеру совершать финансовые операции, противоречащие закону). Подобные акты не порождают юридических последствий. Подчиненные не только не вправе их исполнять, но и несут ответственность в случае их исполнения.

Акты признаются ничтожными, если: 1) есть прямое указание закона; 2) приняты с нарушением компетенции издавших их органов; 3) нет законного основания (заявления, заключения и др.) для принятия акта; 4) нарушен срок давности; 5) акт предписывает совершение преступления и т. д.

Еще в артикулах Петра I указывались три условия необязательности приказа начальника: требуемое деяние не касается службы, непристойно ей, не соединено с пользой его Величеству или государству^[131].

Особое значение для законности и действительности актов управления имеет соблюдение процедуры их принятия.

Порядок принятия и подготовки проектов нормативных правовых актов Президента, Палаты представителей и Совета Республики, Совета Министров, республиканских органов государственного управления, Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, технико-юридические требования к их оформлению определяются законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденными указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности».

Стадии принятия правового акта управления: планирование нормотворческой деятельности; нормотворческая инициатива; подготовка проекта; принятие (издание); включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь; опубликование.

Подготовка проектов актов осуществляется, как правило, на плановой основе по утвержденным нормотворческими органами (должностными лицами) ежегодным планам подготовки проектов актов.

Для разработки проекта акта по решению органа государственного управления ответственный за подготовку проекта акта может в установленном порядке, в том числе путем создания временной комиссии (рабочей группы), привлекать специалистов заинтересованных государственных органов (организаций), научных учреждений, а при отсутствии специалистов, обладающих необходимыми профессиональными навыками в области регулируемых отношений, – также специалистов иных организаций, в первую очередь государственных.

Подготовка проекта акта может включать: рассмотрение нормотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта; организационно-техническое и финансовое обеспечение; сбор необходимых материалов и информации; разработку концепции проекта; составление текста проекта; согласование проекта; проведение юридической и иных необходимых экспертиз.

Форма проекта акта определяется исходя из компетенции нормотворческого органа (должностного лица) и содержания проекта акта. Например, проекты актов Совета Министров подготавливаются в форме постановлений, а республиканских органов государственного управления – постановлений или приказов. Проекты актов республиканских органов государственного управления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, подготавливаются только в форме постановлений и принимаются после одобрения их на коллегиях соответствующих республиканских органов государственного управления.

Проект акта до внесения его в нормотворческий орган (должностному лицу) подлежит согласованию с заинтересованными государственными органами (организациями), если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также, если в акте содержатся нормативные правовые предписания и (или) поручения, касающиеся других государственных органов (организаций).

Согласование проекта акта проводится посредством выражения в письменной форме согласия либо несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом с обоснованием имеющихся замечаний и предложений; визирования, при котором руководитель государственного органа (организации) визирует проект акта (при наличии по нему замечаний и предложений – с их обоснованием и приложением предлагаемой редакции проекта акта или его отдельных положений в соответствии с установленными правилами нормотворческой техники).

При согласовании проекта акта выражение в письменной форме согласия либо несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом производится не позднее чем в 30-дневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, а его визирование – не позднее чем в 5-дневный срок, если иное не предусмотрено действующим законодательством.

Проект акта считается согласованным в случае непредставления в определенный срок информации о согласовании, отсутствия предложения о продлении срока согласования с обоснованием необходимости такого продления или отказа в продлении срока согласования.

Проект акта подлежит обязательной юридической экспертизе: проекты постановлений Совета Министров – Министерством юстиции, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров; проекты нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – их юридическими службами. Например, акты МВД проходят юридическую экспертизу в управлении правового обеспечения штаба МВД Республики Беларусь.

К проекту акта, вносимому в нормотворческий орган (должностному лицу), в зависимости от его вида прилагаются: сопроводительное письмо и обоснование необходимости принятия (издания) акта, включая финансово-экономическое обоснование; документы, содержащие информацию о согласовании (визировании) проекта; экспертные заключения по проекту; список лиц, подготовивших проект; иные документы, относящиеся к проекту (по усмотрению субъекта, вносящего проект).

Проект акта, внесенный в установленном порядке, должен быть рассмотрен нормотворческим органом (должностным лицом), который по результатам рассмотрения принимает одно из решений: одобрить проект и принять (издать) акт; отклонить проект с указанием мотивов и причин; отложить принятие (издание) акта на определенный срок; возвратить проект на доработку с указанием своих замечаний и предложений, если иное не установлено законодательством Республики Беларусь.

Акт после его рассмотрения принимается (издается) уполномоченным на то органом (должностным лицом) с соблюдением процедуры, определенной соответствующими нормативными правовыми актами.

Подписание официального текста постановлений Совета Министров, актов республиканских и местных органов исполнительной власти осуществляется руководителем органа, принявшего (издавшего) акт, а в его отсутствие – лицом, исполняющим его обязанности.

Акты (как правило, носящие нормативный характер) подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, ведение которого осуществляется Национальным центром правовой информации Республики Беларусь.

Правовым актам управления, включенным в Национальный реестр правовых актов, присваиваются регистрационные номера Национального реестра правовых актов Республики Беларусь. К актам республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского исполнительных комитетов, направляемым в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов, прилагается заключение Министерства юстиции о включении в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а к актам исполнительных и распорядительных органов базового уровня – заключение соответствующего управления юстиции областного исполнительного комитета о включении в Национальный реестр правовых актов, принятые по результатам обязательной юридической экспертизы.

В соответствии с декретом Президента от 24 февраля 2012 г. № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь» официальным опубликованием правовых актов, включаемых в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, является доведение этих правовых актов до всеобщего сведения путем размещения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь. Датой официального опубликования правового акта, включаемого в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, считается дата его размещения на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь.

Официальными периодическими печатными изданиями для постановлений Совета Министров, распоряжений премьер-министра, актов министерств и иных республиканских органов государственного управления являются сборник правовых актов «Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь» и газета «Рэспублiка».

Не подлежат опубликованию акты или отдельные их положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения.

Отметим, что вступление нормативных правовых актов в силу может осуществляться по одному из следующих вариантов:

– через 10 дней после официального опубликования (решения рефе-рендумов, декреты Президента и законы);

– со дня размещения на Национальном правовом интернет-портале (указы Президента, постановления Совета Министров, акты органов исполнительной власти);

– со дня принятия (правовые акты, не имеющие нормативного харак-тера, распоряжения руководителей органов исполнительной власти);

– с иного определенного срока (например, некоторые нормативные правовые акты, особенно кодексы, как правило, вступают в силу с конкретной даты, что вызвано значимостью акта, необходимостью подготовить новые процедурные правила, разъяснить отдельные положения правоприменителям).

Правовые акты управления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, вступают в силу только после их официального опубликования.

Правовые акты управления республиканских органов государственного управления имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, акты местных органов государственного управления – на соответствующей территории Республики Беларусь.