Понятие и принципы избирательного права

В правовой науке выделяются субъективный и объективный подходы в определении избирательного права. Под объективным избирательным правом понимается совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы государства и определяющих порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Субъективный подход связывается с субъективными избирательными правами и обязанностями граждан. Под субъективным избирательным правом понимается право конкретного гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право).

Активное избирательное право – это право граждан избирать в органы государственной власти и местного самоуправления. Пассивное избирательное право – это право граждан быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Объективное и субъективное избирательное право тесно взаимосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право является нормативной формой бытия субъективных избирательных прав. В этом качестве оно выступает нормативным источником избирательных прав граждан. Во-вторых, в нормах объективного избирательного права устанавливаются модели правового поведения (правомерного и неправомерного) субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное избирательное право не только указывает на объем и содержание правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном избирательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты избирательных прав граждан. В-пятых, объективное избирательное право служит официальным критерием оценки законности поведения субъектов избирательных прав[146].

Принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования электоральных отношений. Они представляют собой закономерности, устои данной подотрасли конституционного права, образуют рамки, в которых складывается механизм правового регулирования, и определяют дальнейший законотворческий процесс. Основными принципами избирательного права являются принцип всеобщего избирательного права, принцип свободного участия в выборах, принцип равного избирательного права, принцип прямого избирательного права, принцип тайного голосования.

Принцип всеобщего избирательного права означает, что человек, достигший определённого возраста, отвечающий другим условиям, имеет возможность участвовать в предусмотренных законом выборах, то есть реализовывать своё активное и пассивное избирательное право. Мейер Г. отмечал, что всеобщность избирательного права, при котором все обладают правом принимать участие в выборах, никогда не существовала и не может существовать[147].

Ограничение всеобщего избирательного права происходит посредством избирательных цензов. Под ними понимаются условия, которым должен соответствовать человек, чтобы реализовать избирательное право.

В современной России для реализации пассивного избирательного права необходимо иметь российское гражданство (ценз гражданства), достигнуть закрепленного в законодательстве возраста (возрастной ценз) и проживать в течение определенного времени на территории избирательного округа (ценз оседлости). В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации политические права и свободы (в том числе включающие в себя и избирательные), не зависят от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям. Эти конституционные принципы получили развитие в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Как уже отмечалось, согласно ст. 4 Закона гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В соответствии со ст. 32 Конституции Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Отстранение от участия в выборах лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, можно объяснить следующими обстоятельствами. Во-первых, эта мера может являться воспитательной. Во-вторых, лица, содержащиеся в пенитенциарных учреждениях, более подвержены воздействию, и поэтому их голосование не может быть свободным. В-третьих, в пенитенциарные учреждения не допускаются кандидаты, их представители, представители избирательных объединений, которые в соответствии с законодательством обладают правом присутствовать при голосовании.

Ограничение избирательного права, связанное с продолжительностью срока проживания гражданина Российской Федерации на конкретной территории, устанавливается Конституцией Российской Федерации и российским законодательством только применительно к выборам Президента Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 81 Конституции Российской Федерации Президентом Российской Федерации может быть избран российский гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Минимальный возраст кандидата на должность Президента Российской Федерации должен составлять 35 лет, кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – 30 лет, кандидата в депутаты Государственной Думы Российской Федерации, органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, на должность главы муниципального образования – 21 год, кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования – 18 лет. При достижении возраста, установленного для пассивного избирательного права, гражданин Российской Федерации может избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Определяющим цензом избирательного права является наличие гражданства. В соответствии с федеральным законодательством не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления только в том случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Необходимо отметить, что законодатель предусматривает возможность участия в выборах и иностранных граждан. Право иностранцев избирать и быть избранными в органы местного самоуправления закрепляется в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В п. 10 ст. 4 Закона говорится, что избирателями на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов могут быть иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. Таким образом, для участия иностранных граждан в избирательном процессе по выборам органов местного самоуправления требуется наличие пяти условий: 1) наличие у лица иностранного гражданства. Гражданство иностранного государства является предпосылкой и условием официального признания лица иностранным гражданином в Российской Федерации и имеет существенное влияние на содержание его конституционно-правового статуса, в том числе на определение механизмов реализации активного и пассивного избирательного права; 2) проживание иностранного гражданина (постоянное или преимущественное) на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы; 3) иностранный гражданин не должен быть признан судом недееспособным и не содержаться в местах лишения свободы по приговору суда; 4) наличие международного договора между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности данного лица о предоставлении последнему права участвовать в выборах органов местного самоуправления; 5) закрепление данного права в законе.

Согласно п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют права быть избранными российские граждане:

- осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

- осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах не снятую и не погашенную судимость за указанные преступления;

- подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

- в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт проведения агитации посредством действий экстремистского характера, предусмотренных ст. 1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»[148] и ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в который назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. У всех избирателей, голосующих по одной избирательной системе по одним и тем же вопросам имеется равное количество голосов.

Это обеспечивается в процессе законотворческой и правоприменительной практики следующими гарантиями: а) обладание избирателями равным количеством голосов в ходе одних и тех же выборов независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного или иного положения; б) равный вес каждого голоса с точки зрения влияния на результаты выборов; в) равенство условий реализации активного и пассивного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. Так, деление территории на избирательные округа проводится на основе примерно равного количества избирателей проживающих в каждом из них, что обеспечивается определенными правилами нарезки избирательных территориальных единиц и включением избирателя обладающего активным избирательным правом только в один список избирателей.

Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно. Данный принцип избирательного права получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст. 3, 6 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Прямые выборы устанавливают прямую связь между избирателями и избранными лицами и позволяют первым осуществлять контроль за работой депутатов и выборных должностных лиц.

Существует две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа власти или единоличный выборный орган избираются выборщиками - лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти. Например, в США граждане избирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают Президента США.

При многостепенных выборах в качестве выразителя воли избирателей выступает постоянно действующий представительный орган, избираемый на основе прямого избирательного права, в компетенцию которого входит избрание другого органа или должностного лица[149]. На основе многостепенных выбор выбирается Президент Греции. В соответствии со ст. 32 Конституции Греции «выборы Президента республики проводятся Палатой депутатов открытым и поимённым голосованием во время заседания, специально созываемого для этой цели её председателем».

Принцип свободного участия в выборах получил закрепление в ст. 3 Конституции Российской Федерации. Он предполагает, что при организации и проведении выборов исключается какое-либо принуждение как к участию в выборах, так и к голосованию за конкретного кандидата либо избирательное объединение, то есть избиратель свободно (добровольно) участвует в выборах и голосует в соответствии со своим мнением.

В ряде стран (Италия, Бельгия, Австралия) голосование является юридической обязанностью для гражданина и его неявка на выборы наказуема. Данное положение соответствует теории «Избирательное право как функция»: избиратель осуществляет публичную функцию, которая ему доверена нацией, то есть является гражданским долгом. В связи с этим считается допустимым, что эффективное осуществление этой функции составляет обязанность, неисполнение которой может быть наказуемо.

Данный принцип не всегда последовательно реализовывался в российском избирательном законодательстве. До середины 2000-х гг. для признания выборов состоявшимися была необходима явка не менее 20 % избирателей при выборах представительных органов и не менее 50 % при выборах должностного лица. А это можно было считать косвенным принуждением к голосованию.

Российские правоведы неоднократно отмечали, что установление порога явки избирателей сам по себе факт целесообразный, но неизбежно вторгающимися в свободу и добровольность выборов. Он оказывает психологическое давление на избирателей. Путь решения данного противоречия ученые видели в отмене минимальной планки явки избирателей[150]. Но в этом случае, по мнению многих из них, Закон будет «провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан»[151].

Федеральный закон от 5 декабря 2006 г.[152] отменил порог явки избирателей для всех выборов, кроме федеральных. Для выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы порог явки избирателей был отменен Законом от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона ‘‘О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»’’, а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»[153].

Принцип тайного голосования означает, что никто, кроме избирателя, не имеет права знать о содержании его голосования, и исключается любая возможность контроля за волеизъявлением избирателей. Данный принцип прописан в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., п. 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., ст. 29 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. В соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств[154] от 7 октября 2002 г. соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей. В некоторых государствах с целью соблюдения принципа тайного голосования избирателям бюллетени выдают в конвертах. В кабинке для голосования избиратель вынимает бюллетень из конверта, заполняет и обратно кладет в конверт, запечатывая его.

В отечественном законодательстве принцип тайного голосования получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст. 3 и 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», ст. 1 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ст. 1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». К гарантиям данного принципа относятся: а) безымянный бюллетень для голосования, выдаваемый избирателю; б) если гражданин не имеет возможности самостоятельно расписаться в бюллетене для голосования, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением членов избирательных комиссий и наблюдателей. Лицо, оказавшее гражданину такую помощь, указывает свои фамилию, имя, отчество и расписывается в списке избирателей; в) заполнение избирательного бюллетеня производится в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие кого бы то ни было, за исключением избирателя; г) член избирательной участковой комиссии отстраняется от участия в работе комиссии, а наблюдатель удаляется из помещения избирательной комиссии, если они нарушают тайну голосования или попытаются повлиять на волеизъявление граждан.

На усиление гарантий тайного голосования направлено положение п. 13 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещающее заинтересованным в результате голосования физическим и юридическим лицам предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей в помещение соответствующих избирательных комиссий. Статья 65 этого Закона закрепляет, что в случае досрочного голосования избирательная комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя.

Принцип тайны голосования должен соблюдаться и при голосовании по почте. В постановлении Центризбиркома Российской Федерации «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления»[155] отмечается, что бюллетени избирателей, проголосовавших по почте, подсчитываются с соблюдением тайны голосования.

Законы рассматривают соблюдение тайны голосования как важнейшую обязанность избирательных комиссий. За нарушение тайны голосования предусматриваются различного вида санкции: отмена результатов выборов по решению суда в случае нарушения избирательных прав граждан, административная и уголовная ответственность (ст. 5.1- 5.25 КоАП Российской Федерации, ст. 141 УК Российской Федерации).