Становление и развитие в России института обращений граждан

Социальное правовое государство величайшее достижение человеческой мысли. Правовое государство ценный результат развития мировой культуры. Идея правового социального государства была предложена самым известным представителем античной софистики Протагором в связи со сформулированным им высшим гуманистическим принципом «человек-мера всех вещей».

Формирование правового государства неделимо связано с происхождением «первого поколения» прав человека.[4] К правам «первого поколения» стоит относить гражданские и политические права человека. Государство, как общественное образование выделяется тем, что способно адекватно и незамедлительно реагировать на вновь возникающие в обществе динамические процессы. Изменения в политической, экономической, нравственной сферах общества требуют создания новых границ взаимоотношений государства и индивида.

Как результат возникают новые параметры взаимоотношения человека и государства. Государство обязано оказывать содействие в реализации прав человека «нового поколения», то есть утверждении достоинства личности.[5] Утверждение достоинства личности непосредственно связано с соблюдением прав и интересов личности, что является основной идеей социального государства.

Возникшая теория социального государства стала объектом изучения многих русских либеральных мыслителей. Так, В.С. Соловьев и П.И. Новгородцев выдвинули идею права человека на достойное человеческое существование.[6]

Б.А. Кистяковский подчеркивал, что в силу изменившихся исторических условий человек должен обладать не только политическими и гражданскими правами, но и правом невмешательства государства в осуществление прав человека, а также участие каждого в направлении государственной деятельности.[7]

Таким образом, социальная ориентированность государства на социальные права граждан безоговорочно поддерживается мировым сообществом. Однако стоит подчеркнуть, что большинство стран в настоящее время находятся лишь на пути к возможности в полной мере охранять социальные права граждан. Данная проблема возникает в силу экономической нестабильности большинства стран мирового сообщества. Россия не является исключением. В настоящее время данная проблема неспособности в полной мере защищать социальные права граждан стоит перед Россией достаточно остро и требует скорейшего разрешения.

Среди спектра социальных прав граждан наибольший интерес для изучения вызывает право на обращение граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Корни института права граждан на обращения в российском государстве уходят в далекую историю. Впервые право на обращения граждан было закреплено Иваном III в принятом им в 1497 году Судебнике. Судебник 1497 года является первым документом, письменно закрепляющим право граждан на обращение с челобитной к царю Российской империи. Судебник Ивана III также закреплял и право граждан обращаться с иском в судебные органы.[8]

Стоит подчеркнуть, что становление института обращений граждан в допетровский период проходило в несколько этапов. Как правило, каждый из этапов ознаменовался принятием письменного документа, закрепляющего вновь принятые положения.

В 1550 году был принят новый Судебник, в котором конкретизировались такие понятия как обращение в целом, субъекты обращений, порядок работы властных структур с обращениями граждан и их рассмотрения и меры ответственности не только должностных лиц властных структур, но и самих жалобщиков.[9]

Важный этап в становлении института обращений граждан ознаменовало принятие Соборного Уложения 1649 года. В соответствии со статьями указанного Уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Согласно Соборному Уложению 1649 года были учреждены приказ. Указанный орган управления стал обязательной инстанцией, предшествующей обращению граждан с челобитными к суду самого государя. Однако Соборное Уложение предусматривало и исключение из общего правила. Так, если гражданин получал отказ в принятии обращения или в случае нерешения принятого дела, жалобщик получал право непосредственного обращения к монарху.[10]

Таким образом, в допетровское время обращение граждан с челобитными в приказы или непосредственно к царю являлись важным способом обратной связи различных слоев населения и государства.

При проведении административной реформы император Петр I не оставил без внимания и реформирование порядка принятия и рассмотрения обращений граждан. В соответствии с реформой император создал Сенат и коллегии. Однако желаемого результата это не принесло, император Петр I так и не смог освободиться от большого количества челобитных, поступающий непосредственно к императору.[11]

Император писал, что «челобитники…везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя» и 23 февраля 1722 года Петр I принял Указ «О генерале рекетмейстере», который вводил новую должность рекетмейстера. Стоит отметить, что именно в соответствии с данным Указом была впервые образована специальная служба по работе с челобитными.[12]

Следующий этап в развитии института обращений граждан был ознаменован принятием Манифеста Екатерины II от 14 июня 1763 года. Основное значение манифеста состояло в том, что во-первых, он устанавливал четкий порядок рассмотрения обращений граждан по существу, во-вторых, Манифест впервые в истории разделил обращения граждан на административные и уголовные, определив для каждого свой порядок рассмотрения.[13]

Новые изменения в систему органов, занимающихся рассмотрением и разрешением обращений граждан, были внесены в соответствии с Манифестом «Об образовании Государственного Совета» от 1 января 1980 года, разработанным М.М. Сперанским. Манифест 1980 года утверждал, что в составе Государственного Совета должна быть создана Комиссия прошений, присылаемых на имя императора, которая возглавлялась одним из членов Государственного Совета. Указом от 21 марта 1890 года данная Комиссия была переименована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Однако внешнее изменение не внесло какой-либо новизны в деятельность органа, по рассмотрению обращений граждан.[14]

После Октябрьской революции 1917 года всех ранее принятых нормативных правовых актов, регламентирующих порядок принятия и рассмотрения обращений граждан в государственные органы, было прекращено. В первые годы советской власти полностью отсутствовали нормативные документы, устанавливающие порядок работы с обращениями граждан. Первым советским документом, регламентирующим прием и рассмотрение обращений граждан стоит считать Постановление IV Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Указанное Постановление закрепляло тот факт, что все должностные лица Советского государства, независимо от их положения, обязаны были принимать обращения и жалобы граждан.[15]

Следующим этапом развития института обращений граждан в Советском государстве является принятие Декрета СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты». Данным документом устанавливается определенный порядок подачи и рассмотрения обращений граждан в государственные органы. Также впервые был создан орган, контролирующий порядок приема и рассмотрения заявлений граждан – органы государственного контроля, в составе которых создавались специальные бюро по рассмотрению и разрешению обращений граждан.[16]

В августе 1958 года впервые был поднят вопрос о привлечении к деятельности по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан общественности. Для закрепления данного положения ЦК КПСС принял Постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся».[17]

Однако в то время остро стоял вопрос волокиты при приеме и рассмотрении обращений граждан. Конкретные меры по устранению этого негативного явления в деятельности государственных органов были закреплены а принятом 25 февраля 1960 года ЦК КПСС и Советом Министров СССР «О мерах по устранению канцелярско – бюрократических извращений при оформлению трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан».[18]

В 1967 году ЦК КПСС принял новое Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», касающееся более эффективной работы государственных органов по рассмотрению обращений граждан. В указанном Постановлении впервые подчеркивался тот факт, что обращения граждан в государственные органы власти является одним из важнейших способов укрепления и расширения связи партии с народом, участия граждан в управлении государством, средством выражения общественного мнения и источником информации.[19]

Основным нормативным правовым актом советского государства являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Указ содержал в себе основные положения, регламентирующие деятельность государственных органов и должностных лиц по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан, а именно правила, сроки рассмотрению обращений граждан, которые были обязательны для всех органов государственной власти и общественных организаций. Указанный нормативный правовой акт подчеркивал, тот факт, что органы государственной власти и общественные организации обязаны обеспечивать необходимые условия для полной реализации прав граждан на обращения. Однако руководство страны не отрицало тот факт, что нередко правила и сроки рассмотрения обращений нарушались, ответы на обращения были формальные, должностные лица уклонялись от личного приема граждан. Среди проблем также выделялись невнимательное отношение со стороны должностных лиц к человеку, его правам. Общественные организации нередко слабо вели работу по разъяснению действующего законодательства гражданам, не была организована работа по выяснению причин обращений граждан и непосредственному устранению этих причин.[20]

Интересен тот факт, что право на обращения граждан в государственные органы и общественные организации не было закреплено в Конституции советского государства, а регламентировалось лишь множеством различных указов и постановлений, что нередко приводило к дублированию и путанице.

Впервые в указанное право на обращения было внесено в Конституцию СССР в 1977 году. Так статья 49 Конституции СССР гласила, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»[21]. Помимо данного права в Конституции 1977 года было предусмотрено право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов.

Принятая в 1978 году Конституция РСФСР в статье 47 закрепляла право граждан «участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей»[22]. Законодатель впервые сделал институт обращений граждан конституционной нормой, закрепив в статье 51 Конституции РСФСР право граждан направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в свою очередь в пределах своей компетенции обязаны рассматривать эти обращения, принимать по ним решения и давать мотивированные ответы в установленные законом срок.[23]

Стоит отметить тот факт, что после принятия Конституции СССР 1977 года закон, закрепляющий порядок принятия рассмотрения и разрешения обращений, заявлений и жалоб принят не был. Разрабатывалось множество законопроектов, примером может служить проект Закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, разработанный генеральным прокурором СССР А.Я. Сухаревым. Проект указанного закона был направлен на дальнейшую разработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но в результате принят не был.[24]

В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был разработан и размещен для ознакомления и обсуждения в журнале «Народный депутат» проект Закона СССР об обращениях граждан, однако указанный законопроект также принят не был.[25]

Современное законодательство России, в частности Конституция Российской Федерации 1993 года, в статье 33 предусматривает норму, закрепляющую право граждан на индивидуальные и коллективные обращения[26]. При этом расширен круг субъектов имеющих возможность обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. Так право на обращения имеют и несовершеннолетние, трудовые коллективы, организации граждан и т.д. Впрочем Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит норм, запрещающих лицам без гражданства и иностранным гражданам также активно использовать право на обращения.[27]

Конституция Российской Федерации также закрепила особый вид обращений граждан – обращение за судебной защитой[28], предусмотренное статьей 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в заключение первого параграфа стоит отметить, что на протяжении многих столетий истории развития Российского государства законодательство об обращениях граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные организации развивается и совершенствуется. Однако в качестве проблемы необходимо отметить, что в недостаточной мере законодательные акты закрепляют положения, касающиеся порядка подачи обращений в государственные органы и рассмотрения их должностными лицами.

Анализ исторической, правовой и научной литературы позволяет выделить три основных этапа становления и развития в России института обращений граждан, а именно:

1. первый этап характеризуется отсутствием нормативного закрепления права на обращения граждан (до XV в.);

2. второй этап характеризуется появлением первых нормативных правовых актов, закрепляющих основные положения, регламентирующие обращения граждан (XV в. – 1977 г.);

3. третий этап – конституционно-правовой этап, характеризующийся закреплением норм об обращениях граждан в Основном Законе государства.