Основные направления реформирования государственной (гражданской) службы

3.1.О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти

В Указе Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти дается новое понимание механизмов государственного устройства. Отныне федеральная исполнительная власть в России будет строиться на основе трехступенчатой пирамиды. Наверху пирамиды будут федеральные министерства, которые призваны вырабатывать государственную политику в конкретных областях управления. На втором уровне располагаются федеральные службы, проводящие выработанную министерствами политику в жизнь и контролирующие конечные результаты. Третий уровень должны занять федеральные агентства, которые будут осуществлять государственные услуги политическим руководителям и населению.

Вся эта структура федеральных органов исполнительной власти делится на две части:

· одна из них непосредственно подчиняется Президенту РФ;

· другая находится в ведении Правительства РФ.

В целом количество федеральных органов выросло. Особенность нынешней российской государственной власти состоит в том, что государство в целом осуществляет свою деятельность для граждан страны на бесплатной основе, а вот федеральные агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на двояких принципах — бесплатно и платно. Величина платных услуг, вероятно, будет постоянно колебаться — то повышаться, то понижаться. Например, федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, а также федеральное агентство по образованию в настоящее время из-за бедности основной массы населения оказывают в основном бесплатные услуги. Но со временем, по мере роста благосостояния людей, они будут во все большей мере оказывать эти услуги на платной основе. Однако в перспективе платные услуги населению должны быть сведены к терпимому для населения уровню.

При этом важно подчеркнуть, что агентства не должны удаляться от министерств. Они составляют нижний уровень федеральной исполнительной власти, который направляется министерствами и работает под их руководством. Вероятно, аналогичные структуры будут вводиться и на региональном уровне, т.е. в каждом субъекте Федерации.

Уже говорилось, что государство помимо управленческих органов еще имеет предприятия и учреждения. Государственные предприятия обычно заняты производством необходимой военной техники, оборонных приборов, различных средств защиты страны и др. В рыночных условиях эти предприятия по преимуществу должны ориентироваться на рыночные механизмы и стоимостные отношения. Наличие государственных агентств и государственных предприятий не дает оснований говорить о «государственном менеджменте», так как государство по своей природе и особенностям не является фактором рынка. Государственные учреждения представлены оборонными предприятиями, учебными, лечебными, культурными и другими заведениями. Они могут работать как на бесплатной (бюджетной) основе, так и на платной (рыночной) основе. В этих условиях речь может идти не о государственном, а лишь об «административном менеджменте».

3.2. О некоторых вопросах повышения качества и эффективности работы государственного аппарата

При дихотомии государственной власти для нормального осуществления гражданскими служащими своих государственных функций им необходима правовая и организационная защита от всевластия часто сменяющихся политических руководителей. Гражданские служащие должны подчиняться политическим руководителям государственных органов главным образом не на личностной и организационной основе, а на базе правовых установлений (законов и подзаконных актов), возведенной в закон воле общества. Тенденция к этому просматривается во всех развитых странах и ее надо учитывать в России.

Если гражданская служба не должна являться службой сугубо в отдельном государственном органе (что почти повсеместно до сих пор практикуется в России), а призвана носить общегосударственный характер, то, естественно, она должна быть защищена и общегосударственными законодательными актами. Такой гарантией обычно является рассмотрение дела о досрочном увольнении гражданских служащих в судебной инстанции.

Повышение качества и эффективности работы государственного аппарата давно назрело и жизненно необходимо. Важно в связи с этим постепенно, но неукоснительно решать комплекс проблем, связанных с превращением гражданской службы в компактный профессиональный, эффективный механизм решения стоящих перед страной задач. Собственно, на это нацеливает нас и Распоряжение Правительства РФ о ≪ Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах≫ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Очевидно, что одной из главных задач в предстоящее время являются определение путей дальнейшего укрепления и развития информационно-организационных основ гражданской службы, выработка практических рекомендаций, способствующих превращению гражданской службы в институт, соответствующий требованиям XXI в.

3.3. О необходимости формирования системы органов по управлению государственной гражданской службой в Российской Федерации

Прежде всего, нам нужен орган или органы по управлению государственной гражданской службой России. Конституция Российской Федерации определяет единую систему для исполнительной власти (ст. 77, п. 2). Поэтому и гражданская служба РФ во всех ветвях государственного управления должна быть представлена едиными органами как распорядительными, так и консультативными, между которыми должна быть субординация. Каждая из них действует, руководствуясь своими законами. Кроме того, для нас очень актуальна проблема «собирания камней», сведения различных уровней государственного управления в единую систему. Для этого, конечно, очень нужен единый орган или несколько органов (скажем, федеральный и подчиняющийся ему субъектов РФ) по управлению гражданской службой РФ. Без центрального (или федерального плюс региональные) органа управления гражданская служба не может рассматриваться как система.

В других странах уже стало практикой, что орган по управлению гражданской службой страны обычно создается при той власти, которая реально доминирует в обществе. У нас такой властью располагает лишь Президент РФ. И именно при нем может и должна создаваться структура по управлению гражданской службой. Варианты могут быть различными. (С. 68)

Почему орган по управлению гражданской службой РФ следует создать при президенте, а не в составе правительства?

1. Социально-политической причиной, порождающей гражданскую службу, является принцип дихотомии (раздвоения) государственной власти на власть политическую и административную. Между этими властями существует не только единство, но и противоречие. Только президент может выступать в качестве противовеса при взаимодействии гражданской службы (административной власти) с политической властью.

2. В составе гражданской службы помимо работников исполнительной власти есть еще три ветви — гражданские служащие законодательных и судебных органов, а также иных (других) органов. Естественно, их подчинение председателю правительства будет нелогичным. Тогда как подчинение президенту будет вполне оправданным.

3. Именно президент страны утверждает Сводный реестр государственной службы Российской Федерации, имеющий юридическую силу для государственных служащих всех видов и ветвей власти. Правда, пока этот реестр все еще не составлен. Но этой работы никак не избежать.

3.3.1.Дифференциация политических и административных должностей

Сама жизнь подталкивает, чтобы провести на всех уровнях государственного управления достаточно четкую дифференциацию между политическими руководителями, замещающими государственные должности (представители нанимателя), и административными должностями гражданской службы. В России даже на федеральном уровне нет четкого различения политических и административных должностей. В администрации президента и правительстве административные руководители аппаратов занимают министерские (политические) должности. Еще больший ералаш с политическими и административными должностями наблюдается в субъектах РФ и районах.

При этом у нас пока нет достаточного понимания сущности и особенностей политических должностей. К политическим должностям в органах исполнительной власти следует относить не только должности первых руководителей, но и их заместителей — заместителей Председателя Правительства РФ, губернатора, главы края (области), президента республики, главы округа, района, а также руководителей федеральных, краевых (областных), республиканских, окружных, отраслевых министерств и ведомств, иных государственных структур, которые входят в соответствующие региональные правительства.

При этом в практику гражданской службы следует ввести принцип двойного подчинения гражданских служащих в государственных органах политическому и административному руководству, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью. Однако пока в органах государственной власти доминирует оставшийся от прежней партократической системы принцип политической монополии первых руководителей. Лишь некоторые государственные органы перешли на более прогрессивный принцип двойного подчинения. На федеральном уровне в их числе Администрация Президента, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата, МЧС и др. В этих органах политические руководители занимаются политической проблематикой, а руководители аппаратов всецело заняты административными буднями.

Только таким образом в них можно создать механизм двойного подчинения, который проявляет себя на практике как оптимальный. Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости гражданской службы против всех бурь и перипетий политической борьбы. Все руководители аппаратов государственных органов должны работать на должностях категории ≪ руководители≫ на постоянной основе и относиться к категории ≪ карьерных≫ гражданских служащих.

3.3.2.Принцип стабильности гражданской службы

Гражданская служба составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления. И потому она, хотя бы в своей главной части, должна работать на постоянной основе. При выдвижении на ведущие, главные и высшие должности гражданские служащие должны начинать работать по принципу ≪ пожизненного найма≫. Это примерно 25—30% от всего состава гражданских служащих. Именно их, видимо, и можно будет называть ≪ карьерными≫ гражданскими служащими.

Естественно, это положение должно быть гарантировано государством. Вопрос о досрочном увольнении гражданских служащих ведущих, главных и высших должностей должен разрешаться лишь в суде. Для этих и других целей созданы административные суды. За последние годы в стране закрепился принцип достаточной устойчивости административного аппарата, который теперь не меняется после выборов (или назначения) лиц на государственные должности (представителей нанимателя).

Опыт других стран показывает, что у гражданского служащего высшей, главной и ведущей групп должна быть презумпция невиновности. Ее необходимо закрепить в соответствующем правовом акте, принятом Федеральным Собранием. В суде не гражданский служащий должен доказывать свою невиновность, а руководитель государственного органа (естественно, через своих юристов) должен доказать вину гражданского служащего, которого он намерен досрочно уволить. И вот только в том случае, если заявителю удастся убедить суд и тот примет соответствующее решение, руководитель государственного органа может уволить гражданского служащего досрочно.

3.3.4. О государственной службе законодательных (представительных) органов

Среди гражданских служащих Федерального Собрания Российской Федерации давно зреет намерение об организации особой ≪ парламентской службы≫, которая будет объединять гражданских служащих лишь этой структуры. Но данная идея чревата различными осложнениями.

Создание только на федеральном уровне ≪ парламентской службы≫ не вполне правомерно, поскольку ≪ парламенты≫ есть и у многих субъектов РФ. Видимо, надо ставить вопрос о создании на базе законодательства о гражданской службе РФ специфической структуры (отрасли) — гражданской службы законодательных (представительных) органов РФ. Принятие такого федерального закона, несомненно, будет правовой новацией и послужит делу улучшения всей нашей гражданской службы.

3.3.5. Об институте гуманитарной службы

До сих пор мы говорили о создании института государственной (гражданской) службы. Но при переходе к гражданскому обществу возникает необходимость в создании новой службы —гуманитарной службы. В нее должны войти другие слои интеллигенции, основным материальным источником которых будет также государственный бюджет. Среди них прежде всего будут учителя, преподаватели вузов, средних учебных заведений и профессиональных училищ, научные работники, врачи и др. Основная специфика гуманитарной службы будет состоять в подготовке профессиональных кадров не только для государственных органов, но, прежде всего, для всех отраслей народного хозяйства, а также в заботе об их здоровье и жизнеспособности. Материальное обеспечение этой службы также будет определяться повышенным уровнем жизни. Естественно, для этого нужны соответствующие нормативные документы, над которыми уже надо работать.

Естественно, если мы ничего не сделаем по нормализации правового и финансового положения этой группы интеллигенции, то можем и дальше рассчитывать на ≪ бегство умов≫ из России, на продолжающийся отток специалистов в другие страны, на нехватку кадров и застой в различных отраслях духовной деятельности — в образовании, науке, культуре, здравоохранении. Вынужденное бегство интеллигенции за кордон способно создать состояние духовного коллапса для страны.