Проблемы административно-территориального устройства Российской Федерации

Российская Федерация – самое большое и многочисленное в мире федеративное государство, состоящее из 83 субъектов. Между субъектами Федерации существуют громадные различия по площади территории, экономико-географическому положению, численности населения, этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социально-экономического развития и климатическим условиям.

Регионы выступают, с одной стороны, как самостоятельные элементы, с другой – входят в состав единого экономического пространства РФ. Обострение проблем развития регионов и их асимметрия связаны с федеративным устройством РФ. В основу административно-территориального деления РФ положены следующие принципы:

1. территориальная целостность;

2. экономическая самостоятельность;

3. наличие субъектов и объектов управления;

4. единая система расселения, социального и культурно-бытового обслуживания;

5. национально-этническая общность.

Принципы построения Российской Федерации являются неоднородными. Такой подход к построению федерации приводит к этническим противоречиям, порождает конфликты, усложняет федеративные отношения.

Административно-территориальное деление РФ имеет сложноподчиненный характер и отличается включением отдельных субъектов РФ в другие. Особая «матрёшечная» структура РФ является своеобразной особенностью устройства страны. Неопределенным является положение автономных округов и автономной области: с одной стороны, они имеют по Конституции равные с другими субъектами права, с другой – входят в состав краев и областей. Это создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта. В последнее время ситуация начинает изменяться, автономные округа путем референдума меняют свой статус и входят в состав области, на которой они расположены. Так, Коми-пермяцкий автономный округ вошел в состав Пермской области, образовав Пермяцкий край. С 1 января 2007г. Эвенкийский автономный округ и Таймырский автономный округ вошли в состав Красноярского края. Прошли референдумы о вхождении и других автономных округов в соответствующие субъекты Федерации.

Эти особенности административно-территориального устройства РФ порождают ряд управленческих проблем. Первая проблема – асимметричность РФ: равноправные по Конституции субъекты Федерации имеют разные государственно-правовые статусы. Республики признаются государствами и могут иметь свои Конституции, государственный язык и государственную символику. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа являются административно-территориальными образованиями, имеющими свой устав и свое законодательство.

Вторая проблема – разделение властей по вертикали. Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федерального центра и регионов (субъектов федерации), вопрос разделения властей по вертикали остается не урегулированным до конца. Это породило разбалансированность между Конституцией РФ и конституциями федеративных республик. Устранение противоречий между ними шло с большим трудом и в настоящее время практически преодолено, хотя еще имеются некоторые вопросы, по которым республикам предоставляются особые права и полномочия.

Политико-правовая асимметрия субъектов дополняется асимметрией экономической. Как уже было отмечено, все субъекты РФ различаются по климатической зоне, экономическому потенциалу, численности населения и другим характеристикам. Для РФ характерно слабое освоение восточных и северных регионов, но вместе с тем более интенсивное в промышленном плане развитие северных регионов по сравнению с южными. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов.

Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Методы распределения (какие регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов. Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Равенство при распределении бюджетных средств территориям неэффективно, поэтому необходим новый подход – не бюджетное выравнивание, а предоставление успешным субъектам больших возможностей.

Преимущество РФ – большая территория – является одновременно и её недостатком, поскольку порождает большие транспортные затраты.

Главной задачей современного этапа регионального развития является создание единого пространства РФ на базе региональных рынков, интегрированных в российский и мировой рынок, реформирование внутри- и межрегиональных связей. Для её решения необходимо исследование современного состояния развития регионов, выявление важнейших звеньев отраслевой структуры, отраслей специализации, вспомогательных и обслуживающих производств; исследование региональных финансово-кредитных отношений; разработка предложений по интеграции регионов; разработка предложений по совершенствованию разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнем управления. Необходимость сохранения единого российского рынка будет способствовать интеграции субъектов РФ.

Межрегиональные связи имеют важное значение в организации хозяйственного комплекса региона и представляют собой взаимоотношения между субъектами хозяйствования административно-территориальных единиц национальной экономики. Межрегиональные связи предполагают развитие межрегионального сотрудничества (поиск потенциальных партнеров и инвесторов из других регионов, установление устойчивых информационных обменов в различных сферах экономики, торговля, создание совместных предприятий, привлечение различных ресурсов, совместная разработка и реализация социально-экономических программ и т.д.).

В настоящее время разработан инновационный сценарий развития регионов страны, который позволяет снять ряд проблем административно-территориального устройства РФ. Инновационное пространственное развитие российской экономики в решающей степени определяется не только перестройкой региональной политики на федеральном уровне, но и созданием условий для максимального раскрытия инициативы регионов, создании конкуренции за перспективные проекты и улучшение качества жизни в регионах.

Инновационный сценарий связан с многополярном развитием территории РФ и формированием новых региональных зон опережающего развития. К уже сформировавшимся региональным зонам опережающего развития следует отнести:

1) крупнейшие агломерации федеральных городов с наиболее устойчивым экономическим ростом, обеспечивающим приток населения и инвестиций. К ним относятся: Московский макрорегион (Москва, Московская область и связанные с ними граничащие области), агломерация Санкт-Петербурга и связанные с ней балтийские портовые комплексы, включая Калининградскую область;

2) ведущие сырьевые и регионы, в которых сосредоточена нефтяная, металлургическая и химическая промышленность. Их рост менее устойчив и зависит от конъюнктуры цен, но значительные бюджетные ресурсы позволяют поддерживать человеческий капитал и инфраструктуру;

3) крупные многофункциональные города-центры регионов. Их рост обеспечивается концентрацией сервисных функций и индустриальных производств (с растущей долей обрабатывающих отраслей, ориентированных преимущественно на внутренние рынки), но пока еще недостаточно поддерживается миграционным притоком населения и инвестициями;

4) портовые регионы Европейской России, расположенные на путях основных торговых потоков и, особенно, вблизи агломераций, а также портовые города Дальнего Востока (Владивосток, Находка);

5) более плотно заселенные области и края российского Юга с относительно развитой инфраструктурой и выходом к морскому побережью.

К перспективным региональным зонам опережающего развития в рамках инновационного сценария следует отнести:

1) крупные наиболее развитые регионы Поволжско-Уральской зоны с развитой индустрией (сочетающей ресурсодобывающие и высокотехнологичные отрасли), сравнительно благоприятной демографической ситуацией, с уже ставшими точками роста крупными городами (Самаро-Тольяттинская агломерация, Пермь, Казань, Уфа, Екатеринбург и Челябинск) при сохранении значительных конкурентных преимуществ по стоимости рабочей силы и недвижимости;

2) группа городов Сибири с высоким уровнем развития человеческого капитала и потенциалом развития инновационной экономики (Томск, Новосибирск, Бийск, Красноярск);

3) новые очаги роста на основе разработки первичных ресурсов – Нижнее Приангарье, Южная Якутия, горнометаллургические производства в Читинской области, о. Сахалин и Камчатка (добыча углеводородов в рамках шельфовых проектов и развитие их переработки, рыбохозяйственный комплекс).