Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)

Правовые акты — важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принима­ют в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-полити­ческой областями жизни страны. Управление — это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Правовые акты — основная продукция государственной адми­нистрации. Это — самая большая по объему и разнообразию раз­новидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, кото­рыми государственная администрация призвана руководить, тре­бует от нее издания многих миллионов правонаделительных ак­тов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назна­чении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, привати­зации и т. д.

Рассматриваемым актам' свойственен ряд особенностей, кото­рые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуро­ров, гражданских и иных договоров.

1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распоряди­тельной деятельности. Издают их субъекты исполнительной влас­ти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руко­водители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.

' Болгарские ученые называют их административными актами. См.: Спайное П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. В науке советского административного права их было принято называть право­выми актами управления, но точнее название — административные акты.

158 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.

3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государ­ственного аппарата, выражает волю государства, влечет служеб­ные последствия.

4. Правовой акт исполнительной власти опирается на власт­ные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компе­тентного субъекта, который, используя свои полномочия, пре­вращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то го­сударственную власть следует сравнить с его матерью. Односто­ронность волеизъявления не означает, что субъекты админис­тративной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, пред­ложения.

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (ука­зание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утвержде­нии, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Зна­чит, их особенностью является то, что они принимаются и офор­мляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституци­онного, трудового, финансового права.

6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:

а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) они влекут возникновение, изменение, прекращение право­отношений, служат юридическими фактами.

В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, граждан­ского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, зе­мельные и иные правоотношения.

§ 2. Виды административных актов 159

Итак, правовые акты исполнительной власти — это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимае­мых субъектами исполнительной власти в процессе исполни­тельно-распорядительной деятельности, оформленных в соот­ветствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В прин­ципе совпадает с данным определение, которое дает Ж. Ведель «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юри­дического предписания путем наложения обязанностей или пре­доставления прав»^

§ 2. Виды административных актов

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право­вых актов существует множество критериев, позволяющих сгруп­пировать их по юридически значимым признакам и лучше поз­нать их юридические особенности.

1. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или от­меняют юридические нормы, т. е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть мо­ноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-пра­вовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и поли­отраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.

По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источ­ники можно поделить на:

а) акты общего значения (федеральные, республиканские, об­ластные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); б) межведомственные акты;

в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис­тративной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 138.

160 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменитель-ными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотно­шения. Среди них больше всего правонаделительных, оператив­но-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержа­щими отказы.

3. Общие акты содержат либо общие кратковременные пред­писания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования (повысить требо­вательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уде­лять многодетным семьям и т. д.).

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие тре­бования.

II. По субъектам, принявшим административные акты, их мож­но поделить на три неравные группы.

1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает: а) указы и распоряжения Президента РФ; б) постановления и распоряжения Правительства РФ; в) приказы, постановления и другие акты центральных орга­нов РФ;

г) акты территориальных федеральных органов; д) постановления и иные акты мэров, губернаторов; е) акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) приказы и иные акты руководителей местных государствен­ных органов.

2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:

а) постановления судей по делам об административных право­нарушениях;

б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значе­ние, акты Центробанка РФ.

3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

III. По форме различают акты письменные, устные, конклю-дентные. Письменные являются разновидностью служебных до-

§ 2. Виды административных актов 161

кументов. Устные акты широко используются при непосредствен­ном руководстве производственной деятельностью, для обеспе­чения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жес­тах работника милиции, регулирующего уличное движение, в све­товых и звуковых сигналах, знаках.

IV. По функциональной роли можно различать акты плано­вые, по финансовым вопросам, методического характера, по кад­ровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто решения исполнительной власти свя­заны сразу с несколькими управленческими функциями, т. е. полифункциональны.

V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы ус­мотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губер­натора области). Свободное усмотрение означает возможность вы­бора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя сущес­твует возможность принимать во внимание разнообразные фак­торы, а следовательно, выбирать решение из большого числа воз­можных и законных вариантов;

б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из не­скольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД впра­ве оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

в) акты «связанной администрации», принимаемые при отсутст­вии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкур­са, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий.

VII. По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строитель­стве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

VIII. В зависимости от даты. начала действия нужно разли­чать акты, вступающие в силу:

162 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, при­нятия;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, име­ющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования^

г) после государственной регистрации и официального опубли­кования. С этой даты вступают в силу нормативные акты цен­тральных органов РФ, затрагивающие права граждан или нося­щие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.

IX. В зависимости от порядка принятия различают акты кол­легиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании^, и единоличные. Пос­ледних намного больше, но чаще всего единоличные акты офор­мляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

X. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга­низационного воздействия, то полезно учесть решения по сель­скому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здра­воохранению, административной опеке и другим вопросам.