Административной реформы и перспективы российской государственности

Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» утвержден перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. В частности, в указанный перечень включены нормативные правовые и иные акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Именно информирование граждан страны об изменениях в законодательстве следует признать приоритетной задачей при устройстве сайта федерального органа исполнительной власти. Аппарату Правительства РФ и федеральным органам исполнительной власти предписано своевременно и регулярно размещать перечисленные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет.

Несмотря на технико-технологическое решение проблем информационного обеспечения административной реформы (использование компьютерных технологий, создание сайтов, деятельность специализированных информационных служб (пресс-службы информационно-аналитические центры)и др.), донесение информации населению о содержании реформ оставляет желать лучшего. Большинство населения имеет смутные представления об административной реформе и сомневается в ее успехе. Так, лишь 15, 9 % считают, что реформа изменит жизнь к лучшему; 49, 3 % полагают, что реально ничего не изменится, а 10, 8 %, что жизнь станет хуже. Исследования, проведенные Фондом «Общественное мнение», показывают: для большинства россиян чиновники — это группа со своими корпоративными и противоречащими народным интересами, своим стилем жизни, подразумевающим безделье на работе, с множеством льгот, роскошными праздниками за государственный счет и другими атрибутами «красивой жизни». Сравнивая современных госслужащих и тех, кто занимал их посты в советское время, почти половина респондентов (46 %) говорит об ухудшении работы бюрократии. Каждый пятый (19 %) считает, что качество деятельности высшего чиновничества не изменилось, и только 14 % говорят об изменениях к лучшему, но даже среди последних две трети убеждены, что власти берут взятки больше и чаще, чем пятнадцать-двадцать лет тому назад. Как следствие недоверия — 27 % россиян испытывают ностальгию по-прежнему строю и хотят жить в Советском Союзе. Один из важных факторов недоверия и неэффективности аппарата в представлении населения — отсутствие у граждан возможности влиять на решение властей.

Дальнейшие перспективы информационного обеспечения административной реформы связаны с проектом федеральной целевой программы «Административная реформа 2005—2010 гг.». Планируется построение системы, которая была бы динамичной, эффективной и прозрачной при принятии управленческих решений, и способной привлечь к их реализации широкие слои населения. Программа предполагает внедрение принципов и методов проектного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов. Система проектного управления заключается в том, что каждое мероприятие планируется в соответствии с жестким графиком реализации и количественно измеряемыми показателями, что позволит оценить выполнение решений на всех уровнях. Предполагается осуществлять процесс сбора информации в режиме он-лайн, что позволит корректировать выполнение программы. Уже в 2005 г. должны быть осуществлены пилотные проекты по внедрению стандартов качества государственных услуг.

Контроль за реализацией пилотных проектов в федеральных органах исполнительной власти возложен на менеджеров-чиновников, персонально ответственных за проведение программы и находящихся в двойном подчинении — ведомству и комиссии по административной реформе. Стимулирование деятельности чиновников связано с работой по срочным контрактам и высоким вознаграждением в сочетании с жесткой оценкой их деятельности по достигнутому результату.

Мероприятия ФЦП «Административная реформа (2005—2010 гг.)» сгруппированы в несколько блоков. Первый блок — «Управление по результатам» — включает в себя мероприятия по внедрению механизмов управления по результатам и проектного управления в федеральных органах исполнительной власти, результативных принципов управления подведомственными организациями, а также реализацию принципов управления по результатам в субъектах РФ.

Второй — «Стандартизация и регламентация» — предполагает внедрение стандартов государственных услуг, ориентация деятельности федеральных органов исполнительной власти на интересы пользователей, разработку и внедрение административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).

Третий — «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции» — предусматривает реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, разработку и реализацию механизмов противодействия коррупции.

Четвертый — «Повышение эффективности взаимодействия государства и общества» — направлен на обеспечение информационной открытости органов исполнительной власти и совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Пятый — «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы» — один из самых больших блоков. Он включает в себя мероприятия по созданию систем мониторинга — таких, например, как деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, качества государственных и муниципальных услуг, коррупции и антикоррупционных мероприятий, мониторинга информационной открытости и т. д.

Шестой блок — «Взаимодействие с обществом и содействие распространению лучшей практики». Здесь идет речь о проведении семинаров и конференций на федеральном и региональном уровнях, обеспечении распространения опыта реформ, взаимодействия с общественностью по вопросам административной реформы.

Седьмой — «Управление программой на региональном уровне» — включает в себя разработку типовой программы административной реформы субъекта РФ и создание типовой программы административной реформы для реализации на муниципальном уровне.

Восьмой блок — «Обеспечение административной реформы» — подразумевает организационно-методическое обеспечение деятельности по развитию кадрового потенциала административной реформы6.

Однако при воплощении реформы в жизнь не удалось решить ряд крупных проблем. Так, по мнению экспертов, давших анализ административной реформы в нашей стране на Международной конференции «Государственное управление: новые технологии» (25-28 марта 2004 г.), основными «узлами напряжения» остаются:

· Противоречивость содержания проводимой административной реформы, как с точки зрения заложенных в ее основу принципов, так и осуществляемых практик. По мнению А. П. Прохорова, «русская модель управления» представляет собой трудно смешиваемый «коктейль» современных, прогрессивных новаций и консервативных начал.

· Не разработан механизм реализации предложенных реформ, учитывающий реальное состояние общественного организма и возможности государства.

· И самое главное, пока не обеспечена действенная поддержка административной реформы ни со стороны общества, ни госслужащих, которых она касается самым непосредственным образом.

Подводя итоги реализации административной реформы в стране, можно сказать, что цель административной реформы была сведена к укреплению вертикали власти, и в этой пирамиде главную роль играют не люди, а принципы системных взаимоотношений, которые определяют уровень компетенции и основные роли и функции государственных служащих, за пределы которых выйти нельзя. Система начинает работать по принципу «рациональной бюрократии» М. Вебера, что предполагает и чёткие правила общения как внутри бюрократического аппарата, так и с внешней общественностью.

Что касается диалога власти и общества, то результативность административной реформы оставляет желать лучшего: реально ощутимого эффекта, связанного с большим порядком, большей ответственностью чиновников и повышением уровня жизни основной массы населения достичь не удалось. Ключевая задача, поставленная Президентом (удвоение ВВП и сокращение количества бедных до 10 %), вряд ли будет выполнена к 2010 г. Вместе с тем гармонизация отношений социальных групп в обществе предполагает сокращение поляризации населения, которая в настоящее время продолжает углубляться. Если в 2000 г. соотношение между богатыми и бедными было 1: 15, то в 2005 г. уже 1: 25, вместе с тем мы вышли на третье место в мире по количеству миллионеров. Таким образом, усиление политического «центра» произошло за счёт ослабления правых и левых партий, но это не обеспечило достижение консенсуса между основными социально-политическими силами страны. Соответственно, общественный консенсус по основным вопросам социально-политического развития страны пока оказывается недостижимым.