Глава 16. Правовые основы государственных расходов 321

жанием по кодам, группам, подгруппам, предметным статьям, под-статьям и элементам расходов.

Выглядит это примерно следующим образом: 100000 — Текущие расходы; 110000 — Закупка товаров и оплата услуг; 110100 — Оплата труда государственных служащих; 110110 — Оплата труда гражданских служащих; 110120—Денежное довольствие военнослужащих и т.д. Важным приложением к Закону о бюджетной классификации являются Ведомственная классификация расходов федерального. бюджета, в соответствии с которыми составлена Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2002 г., приложения № 12 и 13, а также приложение № б¹.

Ведомственная классификация расходов федерального бюдже­та — это группировка расходов федерального бюджета, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюд­жета утверждается в структуре ведомственной классификации рас­ходов федерального бюджета законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

В случаях создания новых либо реорганизации действующих федеральных органов исполнительной власти по действующему за­кону о бюджетной классификации РФ Правительство РФ вправе вносить изменения в ведомственную классификацию расходов фе­дерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным за­коном о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, что отражает распределение бюджетных ассигнований по глав­ным распорядителям бюджетных средств.

Расходы федерального бюджета, субъектов Федерации и бюд­жетов муниципальных образований являются объективной эконо­мической категорией, опосредующей их доходы и завершающие распределительные отношения. Они имеют двойственный харак­тер, так как, с одной стороны, — это затраты государства на фи­нансирование всех основных направлений хозяйства страны, а с другой — эти расходные деньги бюджетов, поступая непосред­ственно предприятиям, учреждениям и организациям, всем юри­дическим лицам, становятся их доходами, из которых они образу­ют целевые денежные фонды, необходимые для их функциониро­вания. Кстати, расходы вышестоящих бюджетов на дотации, суб­венции и субсидии нижестоящим бюджетам так же являются Доходами для последних.

Со стороны органов государства на протяжении всего расходно­го цикла при помощи всех правовых средств осуществляется воз-Действие, надзор, контроль и мониторинг за правильным и эффек­тивным расходованием государственных денежных средств. Расход-

См. Приложение № 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53. (ч. 1). Ст. 5030.

21-9677

322 Раздел V. Регулирование государственных расходов ______

ный цикл — это время от возникновения объективно обусловлен­ной потребности в затратах денежных средств на конкретные мероприятия до полного их удовлетворения. Циклы расходов длят­ся по-разному. Например, расходы на управление, оборону, про­свещение, здравоохранение объективно необходимы постоянно, а расходы, связанные со строительством отдельных объектов (боль­ницы, школы, стадиона) — с момента их проектирования до сдачи в эксплуатацию.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ непосредственное исполнение бюджетных расходов осуществляется через органы ка­значейства (ст. 215 БК РФ). Казначейство открывает счета в РКЦ ЦБ РФ и этим обеспечивается единство кассы при исполнении бюджетов всех уровней Правда, следует признать, что пока не все бюджеты исполняются через казначейство, часть бюджетов субъек­тов Федерации, и особенно муниципальных образований продол­жает исполняться через коммерческие банки, что создает некото­рые трудности в точном и целевом использовании денежных средств, т.е. в данном случае проявляется разница интересов госу­дарства и коммерческих банков, где государство заинтересовано из­расходовать свои ассигнования из бюджета точно, в полном объеме и в срок, а коммерческие банки заинтересованы полученные день­ги капитализировать, что объективно ведет к невыплате в срок пла­тежей из бюджета и дестабилизирует финансово-экономическую обстановку в государстве.

Непосредственно бюджетные средства используют (распределяют и тратят) главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств, которые в пределах своей компетенции имеют право перемешать бюджетные средства. Главный распорядитель бюджетных средств согласно бюд­жетной росписи распределяет средства между распорядителями бюд­жетных средств, а те, в свою очередь, распределяют выделенные средства для непосредственного использования между получателями бюджетных средств. Так, Министерство финансов РФ, являясь глав­ным распорядителем бюджетных средств, точно, в соответствии с бюджетной росписью распределяет бюджетные средства между распорядителями бюджетных средств — министерствами, а те, в свою очередь, распределяют средства между получателями бюджет­ных средств. Так, Министерство культуры перечисляет бюджетные ассигнования Большому театру РФ, а Государственный комитет РФ по высшему образованию перечисляет бюджетные ассигнования для их непосредственного расходования МГУ и т.д.

Следует обратить внимание, что каждый вышестоящий распо­рядитель бюджетных средств является в то же время и получателем бюджетных средств, так как он получает и тратит из бюджета в со­ответствии со своей сметой доходов и расходов деньги на зарплату своему аппарату, командировочные и канцелярские расходы, а так­же получает деньги на капитальное строительство, если такое пре­дусмотрено на текущий год.

_____ Глава 16. Правовые основы государственных расходов 323

Классификация расходов бюджетной системы по территориально­му принципу

Этот принцип в приложении к бюджетным расходам очень сло­жен, так как мы имеем дело с бюджетами разных уровней: феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муни­ципальных образований, которые действуют на территории всего государства, находятся в диалектической взаимосвязи и взаимоза­висимости и, в общем, должны обеспечивать финансирование вы­полнения всех задач и функций как государства в целом, так и ка­ждой его территории в интересах всего населения. Именно поэтому в БК РФ в ст. 84, 85, 86, 87 указывается, за счет каких бюджетов финансируются разные расходы государства.

•Статья 84 БК РФ рассматривает расходы, финансируемые ис­ключительно из федерального бюджета. К ним относятся прежде всего обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Со­брания РФ, Счетной палаты РФ, Центризбиркома РФ, федераль­ных органов исполнительной власти и их территориальных орга­нов, другие расходы на общегосударственное управление по переч­ню, определяемому при утверждении федерального закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год: финансирование федеральной судебной системы, осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; фундаментальные исследо­вания и содействие научно-техническому прогрессу; государствен­ная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транс­порта; государственная поддержка атомной энергетики, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий феде­рального масштаба; исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ; формирование федеральной собственности; обслуживание и пога­шение государственного долга РФ и т.д.

Статья 85 БК РФ закрепляет расходы, финансируемые из феде­рального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципаль­ных образований. К таким расходам, например, относятся: государ­ственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), газификации и водоснабжения, сельского хо­зяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов, обеспечение правоохранительной дея­тельности, обеспечение противопожарной безопасности и т.д.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъек­тов РФ, закреплены в ст. 86 БК РФ. Это прежде всего расходы, обеспечивающие функционирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, обслу­живание и погашение государственного долга субъектов РФ, прове­дение выборов и референдумов субъектов РФ, обеспечение и реа­лизацию региональных целевых программ и т.д.

21-

324 Раздел V. Регулирование государственных расходов ______

В статье 87 БК РФ перечисляются расходы, финансируемые ис­ключительно из местных бюджетов: содержание органов самоуправ­ления, формирование муниципальной собственности и управления ею, организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учрежде­ний и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка и т.д

Таким образом, из бюджетов разного уровня производится сметно-лимитная передача денежных средств бюджетным учрежде­ниям для непосредственного выполнения ими своих функций в оп­ределенной области.

§ 2. Понятие сметно-бюджетного финансирования

Сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные учреждения непроизводственной сферы полу­чают на свои расходы средства из бюджета на основе смет. Сметы (их проекты) составляются ежегодно руководителями учреждений и организаций для включения их в сводную смету министерства или ведомства, которая затем, в свою очередь, кладется в основу со­ставления проектов бюджета Российской Федерации, субъекта Фе­дерации или местного муниципального образования.

Следует иметь в виду, что в настоящее время составление сметы проходит два этапа: до начала планируемого года составляется про­ект сметы, который входит в проект сводной сметы вышестоящего органа, являющейся основанием составления проекта закона о бюджете Затем, после принятия закона о бюджете, смета о дохо­дах и расходах принимается окончательно (ст. 221 БК РФ).

Раньше все бюджетные учреждения — управления обороны, об­разования, культуры и др. — составляли сметы только расходов, так как им не разрешалось вести коммерческую деятельность. В на­стоящее время в условиях рынка образовательные, лечебные учреж­дения, учреждения культуры и т.д. занимаются иногда еще и ком­мерческой деятельностью, поэтому сметы составляются по доходам и расходам.

Финансирование — это и есть расходование бюджетных средств в соответствии со сметой. Оно производится на основании бюджет­ной росписи в течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджет­ной росписи (ст. 217 БК РФ). Орган, исполняющий бюджет, дово­дит показатели указанной росписи до сведения всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 220 БК РФ)-

В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и предста­вить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме, кото­рую распорядитель бюджетных средств в течение пяти дней утвер­ждает (ст. 221 БК РФ). Расходование бюджетных средств осуществ-

_____ Глава 16. Правовые основы государственных расходов 325

ляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу фи­зических и юридических лиц (ст. 227 БК РФ).

Смета — это финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций. На­значение сметы состоит в том, что она является планом финанси­рования учреждений и организаций по расходованию бюджетных средств и документом, в связи с которым реальные бюджетные, -деньги поступают получателю бюджетных средств.

Финансирование бюджетных учреждений осуществляется стро­го по мере выполнения обязательств, строго по целевому назначе­нию при соблюдении режима экономии. Именно по сметам можно судить, как выполняется бюджет в целом и можно осуществлять ре­альный финансовый мониторинг за реальным расходованием бюд­жетных средств.

Расходы бюджетных учреждений, которые затем финансируют­ся в соответствии со сметой и бюджетными лимитами для осущест­вления своей деятельности, предусмотрены ст. 70 БК РФ, где за­креплено, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные сред­ства исключительно на: оплату труда в соответствии с заключенны­ми трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и пра­вовыми актами органов местного самоуправления; командировоч­ные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ; оплату товаров, работ и услуг по заклю­ченным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. В этой же статье установлено, что расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

В полном соответствии с указанной статьей Закона смета состо­ит из статей, каждая из которых в соответствии с бюджетной клас­сификацией содержит однородную группу расходов:

1. Заработная плата.

2. Начисления на заработную плату.

3. Канцелярские и хозяйственные расходы.

4. Командировки и служебные разъезды.

5. Расходы учебные и т.д.

В смете обязательно должны быть указаны государственные ка­питальные вложения, предусмотренные в бюджете на текущий год По данному ведомству, затраты на капитальный ремонт и прочие Расходы.

В соответствии с законом о бюджете на 2002 г. средства, полу­чаемые бюджетной организацией от коммерческой деятельности,

326 Раздел V. Регулирование государственных расходов ______

также должны быть учтены на счетах Казначейства, однако этого полностью не происходит, так как из-за недостаточного бюджетного финансирования учреждения культуры, учебные заведения и другие учреждения бюджетной сферы без свободного распоряжения денеж­ными средствами, полученными за счет коммерческой деятельности, не смогут успешно заниматься своей основной деятельностью.

§ 3. Финансирование капитальных вложений. Понятие капитальных вложений

Капитальные вложения — это затраты на создание новых и вос­становление, реконструкцию и расширение действующих основных фондов производственного (здания, машины, станки, оборудование) и непроизводственного (школы, больницы, театры, жилые дома и т.д.) назначения. Капитальные вложения могут пониматься и как инвестиционная деятельность государства, которая обеспечивает ему поступательное развитие. Задачей любого государства является раз­витие своей инвестиционной, инновационной деятельности, обеспе­чивающей в первую очередь рост промышленного производства, превращающей государство из сырьевого придатка мировой эконо­мики в страну с конкурентоспособным экспортом, увеличивающей количество рабочих мест, дающей реальное повышение заработной платы, т.е. решающей многие социальные проблемы государства.

Для того чтобы осуществлять капитальные вложения и привле­кать 'инвестиции в хозяйство, имеются три основных способа. Во-первых, бюджетные ассигнования, так как без ассигнований из бюджета не может быть осуществлен ни один инвестиционный проект, ни одна крупная стройка в государстве. Во-вторых, на ка­питальные вложения могут быть направлены собственные средства предприятий, юридических и физических лиц. В третьих, капиталь­ные вложения могут осуществляться за счет кредитов банка и бюд­жетных кредитов.

Начнем с бюджета. Статья 66 БК РФ «Составные части расхо­дов бюджетов» закрепляет, что расходы бюджета в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капиталь­ные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Так, в приложении № 7 к Федеральному закону «О бюджетной классификации РФ» дается экономическая класси­фикация расходов бюджетов РФ, вводимая с 2001 г. и содержащая следующие коды, группы, подгруппы расходов:

Код—100000, группа «Текущие расходы» которые включают в себя закупки товаров и оплату услуг; выплату процентов; субси­дии, субвенции и текущие трансферты; оплату услуг по признанию прав собственности за рубежом.

Код — 200000, группа «Капитальные расходы» включает в себя капитальные вложения в основные фонды; создание государствен­ных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных ак­тивов; капитальные трансферты.

_____ Глава 16. Правовые основы государственных расходов 327

Код — 300000 — предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Как видно, приложение по экономический классификации со­держит как текущие, так и капитальные расходы бюджетов. Теку­щие расходы обеспечивают нормальную, повседневную жизнь и деятельность государства.

Капитальные расходы бюджетов в соответствии со ст. 67 БК РФ — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая иннова­ционную и инвестиционную деятельность государства, включаю­щая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действую­щие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с ут­вержденной инвестиционной программой. К ним относятся средст­ва, 'предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, свя­занные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществ­лении которых создается или увеличивается имущество, находя­щееся в собственности РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюдже­тов РФ. Эти расходы производятся на основании инвестиционных программ, прилагаемых к бюджету на текущий год.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформи­рован бюджет развития, в который в качестве доходов могут войти не только ассигнования бюджета, но и собственные средства юри­дических и физических лиц, а также средства, полученные по кре­дитам, как бюджетным, так и банковским, коммерческим. Бюджет развития используется для кредитования, инвестирования и гаран­тийного обеспечения инвестиционных проектов в порядке, уста­новленном законом¹. Поль Мари Годме в свое время писал, что если государство на выполнение своих задач и функций сумеет привлечь средства, в том числе и частного капитала, то нормы, ре­гулирующие эти денежные потоки, направления указанных средств, будут также относится к нормам финансового права. Так, стимули­руя вложения в развитие каких либо направлений экономики, важ­ных для развития страны, например сельского хозяйства, государст­во может предложить коммерческим банкам выдавать ссуды на раз­витие сельского хозяйства под низкий процент, восстанавливая из бюджета коммерческим банкам разницу между фиксированным и коммерческим процентом по ссудам.

По федеральному бюджету 2002 г. государственные капитальные вложения, финансируемые из федерального бюджета в 2002 г. закре­плены в Приложении № 27 к федеральному бюджету, где указан об­щий объем капитальных вложений и приложен «Перечень строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы на 2002 г.»², на которые будут израсходованы адресные государственные

' Федеральный закон от 26 ноября 1998г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»// Российская газета. 1998. 2 дек. ² СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

328 Раздел V. Регулирование государственных расходов ______

капитальные вложения на следующие объекты и в определенных объемах. Так, например, социальный комплекс включает в себя: науку (Физико-технический институт им. А.Ф. Иоффе, г. Санкт-Пе­тербург — дооборудование научно-образовательного центра — 2, 20 млн руб.; строительство специализированного лабораторного корпуса — 125, 00 млн руб.); культуру (Российская государственная библиотека (реконструкция), г. Москва — 50, 00 млн руб.; образова­ние (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносо­ва, г. Москва: межфакультетская проблемная научно-исследователь­ская лаборатория молекулярной биологии и биоорганической хи­мии — 20, 00 млн. руб., реконструкция комплекса зданий — 65, 00 млн. руб., фундаментальная библиотека с депозитарием (1-й пусковой комплекс — 60, 00 млн руб.); среди других объек­тов — Сейсмоусиление школы №11, г. Иркутск — 3, 4 млн руб. и т.д.

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте государственные расходы как институт финан­сового права.

2. Назовите виды государственных (муниципальных) расходов.

3. Каковы основные методы расходования финансов?

4. Дайте понятие бюджетного финансирования.

5. Каков состав бюджетной классификации расходов?

6. Что такое сметно-бюджетное финансирование?

7. Проанализируйте расходы федерального (регионального, местно­го) бюджета на текущий год.

РАЗДЕЛ VI.

БАНКОВСКОЕ КРЕДИТОВАНИЕ, ДЕНЕЖНОЕ

ОБРАЩЕНИЕ, РАСЧЕТЫ

Глава 17. Правовое регулирование банковского кредитования

§ 1. Сущность банковского кредита и принципы его осуществления

Банковский кредит может рассматриваться в двух аспектах: как экономическая категория и как правовая форма проявления соот­ветствующих экономических отношений по кредитованию.

Как экономическая категория банковский кредит представляет одну из форм движения ссудного капитала. При банковском Креди­товании возникают экономические отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государства, местного са­моуправления, хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируют­ся кредитными организациями и из созданных ими фондов Креди­тования на условиях возвратности предоставляются юридическим и физическим лицам, испытывающим временную потребность в дополнительных финансовых ресурсах для пополнения оборотных средств, производства капитальных вложений и для других целей как производственного, так и непроизводственного характера. Бан­ковский кредит является неотъемлемым элементом процесса обще­ственного воспроизводства, поэтому фонды, создаваемые кредит­ными организациями, входят в структуру финансовой системы об­щества. В литературе имеется и другая точка зрения, согласно кото­рой банковская система кредитования не входит в финансовую систему России'. Исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы необоснованно, так как они обеспечивают сбалансированное движение соответствующих денеж­ных потоков в процессе расширенного воспроизводства. При не­достаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амор­тизационных отчислений) хозяйствующие субъекты, действующие на различном праве собственности, активно привлекают созданный

Iкредитными организациями ссудный капитал, без использования которого немыслимо функционирование всего общественного про­изводства.

¹ Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред М.В сева М: Юристь, 2000. С 20.