Тема 9. Государство и развитие сферы услуг

Государственное регулирование: сущность, методы, инструменты. Причины, обусловливающие необходимость государственного вмешательства в сферу услуг.

Цели государственного регулирования социально-экономических процессов в сфере услуг. Государственное регулирование сферы услуг в условиях современной России.

Важность выполняемых сферой услуг функций, ее неоднородность определяют как необходимость государственного воздействия на указанную сферу, так и его масштабы, способы, инструменты. Разумное вмешательство государства в функционирование сферы услуг, оправданное с точки зрения ряда критериев общехозяйственного и социально-политического значения, дает, как показывает практика развитых стран, ощутимые положительные результаты.

Прежде чем рассматривать сферу услуг в качестве объекта государственного регулирования, определим ряд основополагающих моментов: что в экономической жизни понимается под государственным регулированием, каковы его методы или инструменты.

Чаще всего в современных изданиях можно встретить такое определение: государственное регулирование экономики — система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Государственное регулирование экономики (англ. government deregulation economic) — воздействие государства на деятельность хозяйственных субъектов и рыночную конъюнктуру с целью обеспечения нормальных условий для функционирования рыночного механизма, решения социальных и экологических проблем.

Вечканов Г.С., Вечканова Г.Р. Современная экономическая энциклопедия. СПб.: Лань, 2000. С. 113.

Для регулирования экономики государство использует административные и экономические методы.

Административные методы базируются на силе государственной власти и включают меры запрета, разрешения, принуждения, они ограничивают свободу экономического выбора хозяйствующих субъектов. Эти методы основаны на соответствующем законодательстве о собственности, сделках, договорах и обязательствах, защите потребителей, труде и социальной защищенности, охране природы, налогах, ограничении монополистической деятельности и т.п.

Экономические методы предусматривают сохранение свободы выбора. Они предполагают воздействие государства на экономические интересы хозяйствующих субъектов, создание у них материальной заинтересованности в выборе такой линии поведения, которая способствует проводимой государственной политике.

Различают прямые и косвенные методы государственного воздействия, причем одни авторы трактуют прямые методы как относящиеся в основном к административным, а косвенные — к экономическим¹. Другие специалисты считают, что на прямые и косвенные делятся экономические методы².

¹ См., например: Государственное регулирование экономики: учебное пособие для вузов / Т.Г. Морозова, Ю.М. Дурдыев, В.Ф. Тихонов [и др.]; под ред. проф. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ—ДАНА, 2001. С. 16—17; Государственное регулирование рыночной экономики: учебное пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2002. С. 43.

² Ефимова Е.Г. Экономическая теория в схемах, таблицах, графиках и формулах: учебное пособие. М.: Флинта; Московский психолого-социальный институт, 2003. С. 115.

Реализация различных методов государственного воздействия осуществляется путем использования разнообразных инструментов, к которым относят:

· лицензирование, регламентация, антимонопольные запреты, квотирование стандарты, нормативы;

· государственные заказы, займы, дотации и субсидии;

· прогнозы, планы, программы;

· налоги, налоговые льготы, таможенные пошлины, учетная ставка, норматив обязательных резервов, операции на открытом рынке, валютные интервенции и др.

Проблемы обеспечения эффективного функционирования сферы услуг и ее развития невозможно решать без анализа регулирующей роли государства. К сожалению, до настоящего времени сколько-нибудь целостного освещения этого вопроса в специальной литературе нет, встречаются лишь фрагментарные попытки изложения некоторых аспектов. И это несмотря на то, что сфера услуг в настоящее время выступает важнейшим сектором национальной и мировой экономики.

Специалисты отмечают следующие причины, обусловливающие необходимость государственного вмешательства в сферу услуг.

Во-первых, объективное различие в степени развития рыночных отношений в разных отраслях сферы услуг. В отдельных отраслях услуг — ресторанный, туристический, гостиничный, рекламный бизнес, торговля, шоу-бизнес — цивилизованные рыночные отношения быстро развиваются и формируют эффективный механизм удовлетворения потребностей, получения прибылей. В ряде же отраслей сферы услуг, играющих огромную роль в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности людей, рыночные отношения проявляются в определенных границах, поскольку перевод таких услуг на сугубо рыночные принципы затрудняет доступ к ним значительной части населения: образование, медицинское обслуживание, услуги учреждений культуры. В отношении такого рода услуг государство, как правило, занимает активные позиции, играет доминирующую или значительную роль.

Во-вторых, государство осуществляет производство, следовательно, и регулирование предложения чисто общественных благ. Специфика таких благ (неделимость, неисключаемость, трудность нормирования) определяет необходимость принуждения потребителей к их «оплате» (в форме уплаты налогов).

В-третьих, действуют так называемые внешние эффекты (экстерналии), особенно отрицательные, связанные с фиаско (провалами) рынка. Нужно более жесткое регулирование деятельности, которая приводит к такого рода эффектам, в связи с чем государство должно стремиться к более четкой спецификации прав собственности и решению вопроса об ответственности в случае возникновения отрицательных экстерналий.

В-четвертых, необходимость вмешательства государства объективно диктуется еще и тем, что по ряду важных услуг именно государство выступает естественным монополистом: жилищно-коммунальные услуги, почтовая связь, таможенная деятельность, лицензирование и др.

В современных условиях услуги, являясь органически важным элементом материального производства, выросли в крупную составляющую образа жизни населения большинства стран, что обусловливает необходимость усиления внимания государства к функционированию и развитию сферы услуг, возрастания роли государственного воздействия.

Государство прямо или косвенно финансирует ряд отраслей услуг… Масштабы государственного финансирования во многом определяют состояние материально-технической базы и интенсификацию производства в учреждениях образования и здравоохранения, организациях, связанных с охраной окружающей среды, и др. Через прямое финансирование, налоговую и патентную политику правительство влияет на характер научных исследований и обеспечивает должный уровень исследований межотраслевого и фундаментального направлений. Преимущественно государственное финансирование имеют отрасли инфраструктуры: автодорожное строительство, основные виды коммунального обслуживания, строительство каналов и портовых сооружений; почтовая служба, оборона, внутренний правопорядок, государственное управление.

Экономика США: учебник для вузов / под ред. В.Б. Супяна. СПб.: Питер, 2003. С. 349.

В целом, как показывает мировой опыт, высокий уровень государственного вмешательства в сферу услуг сложился в связи с тем, что ее развитие является одним из приоритетных направлений национальной политики:

1) государство проявляет особый интерес к функционированию сферы услуг, поскольку ее состояние в определенной мере является показателем достигнутого уровня социально-экономического благосостояния нации;

2) другой причиной контролирования сферы услуг является защита интересов потребителей;

3) отсутствие необходимой информации о рынке услуг (информационная асимметрия), ограничивающее возможности потребительского выбора, — еще одна причина активной государственной деятельности в этой сфере.

Среди важнейших целей государственного регулирования социально-экономических процессов в сфере услуг можно выделить:

1) обеспечение прогрессивных сдвигов в отраслевой структуре и темпах их развития;

2) создание условий для добросовестной конкуренции;

3) стимулирование развития предпринимательства в сфере услуг, в том числе малого бизнеса;

4) обеспечение оптимального соотношения частного и общественного секторов в производстве и предоставлении услуг;

5) наращивание экспортного потенциала услуг.

Один из ведущих американских экономистов Дж. Стиглиц в своей работе «Экономическая роль государства»¹ писал: «Принимая решение о государственном вмешательстве, необходимо решить следующие альтернативы: а) государственное производство или государственное обеспечение с использованием частных производителей; б) прямой контроль (связанный с государственным производством) или косвенный контроль (через регулирование или конкуренцию со стороны госпредприятий)». Для услуговых видов деятельности, в которых всегда выделяются три блока (услуги как чисто общественные блага; услуги естественных монополий; услуги как частные блага), обусловливающих специфику государственного регулирования, указанные Стиглицем альтернативы особенно значимы. Их взвешенный выбор во многом определяет уровень социально-экономической эффективности национального хозяйства.

¹ On the economic role of the state. Oxford, 1989. С. 41.

Хотя основные направления государственного воздействия на функционирование и развитие сферы услуг одни и те же для разных стран, его задачи, масштабы, возможности различаются в зависимости, во-первых, от конкретно-исторических условий, во-вторых, от фазы экономического цикла, в-третьих, от степени развития той или иной страны и ее экономической модели. Что касается нашей страны, то, по словам специалистов, в целом российская индустрия услуг характеризуется все еще как нарождающаяся. Это состояние требует взвешенного комплексного воздействия государства на процесс ее развития, которое должно опираться на выработанную концепцию. К сожалению, таковой до сих пор нет.

Для современной России наиболее острыми проблемами в области государственного регулирования сферы услуг выступают: создание системной правовой базы, регламентирующей функционирование услуговых видов деятельности; стимулирование развития малого бизнеса, выступающего основой сферы услуг; обеспечение производства общественных благ и формирование современной структуры государственного предпринимательства; регулирование внешнеэкономического оборота услуг.

Рассмотрим их вкратце.

1. Создание системной правовой базы, регламентирующей функционирование услуговых видов деятельности. В настоящее время нашей стране объективно требуется расширение сферы гражданско-правового регулирования отношений (в первую очередь экономических, но не только), складывающихся в различных видах услуговой деятельности. Однако в качестве самостоятельного объекта гражданских прав услуги появились сравнительно недавно. И несмотря на высокую нормотворческую активность в стране, развитие системы правового регулирования сферы услуг отстает от уровня развития рыночных отношений в данном секторе. В результате наблюдается мозаичная картина: оказание некоторых видов услуг по-прежнему регламентируется старыми нормами, других — новыми нормами, часть услуг практически не регламентируются. Ситуация усложняется еще и тем, что в законодательстве нет четкого понимания самого феномена «услуга». Заметим, что даже международные усилия известных специалистов при разработке Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) не привели к выработке четкого определения понятия «услуга». Поэтому позиция законодателя, в том числе отечественного, относительно обязательств по оказанию услуг и форм их правового регулирования окончательно не выработана (в российском законодательстве наряду с понятием «услуга» встречаются понятия «работа», «подряд»), что не способствует цивилизованному развитию услуговых видов деятельности и защите прав потребителей, особенно в отношении качества услуг.

Сейчас в России для регулирования обязательств по оказанию услуг применяются нормативно-правовые акты разных уровней (рис. 9.1).

Рис. 9.1. Уровни нормативно-правового регулирования в России

Особо отметим, что нормативно-правовые акты, принимаемые на каждом из представленных уровней, могут оказывать регулирующее воздействие как на сферу услуг в целом, так и на отдельные ее отрасли и виды. К примеру, отношения в сфере услуг прямо или косвенно регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, а также федеральными законами «О защите прав потребителей», «О сертификации продукции и услуг», «О рекламе», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» и др., туристские услуги, относящиеся к сфере услуг, отдельно регламентируются следующими нормативными актами: федеральными законами «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Указам Президента РФ «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации», постановлением Правительства РФ «Об утверждении „Федеральной программы развития туризма в России”», постановлением Росстандарта «О правилах сертификации туристских услуг» и др. Приняты также законы, регламентирующие работу банков и банковскую деятельность, организацию страхового дела.

В условиях активного формирования нормативно-правовой базы требуются максимальное согласование и последовательность принимаемых документов с четкой проработкой механизма их действия.

2. Особое значение малого бизнеса для развития сферы услуг. Он является основой этой сферы экономики, обеспечивая ее гибкость, возможность максимального удовлетворения потребительского спроса, занятости населения. Поэтому стимулирование развития малого бизнеса, в том числе путем создания благоприятных правовых условий, является важнейшей задачей государства.

Под системой государственного регулирования малого предпринимательства понимается экономическое, правовое и организационное обеспечение среды для эффективного и устойчивого развития малых предприятий. Данная система включает различные органы законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

Государственное регулирование рыночной экономики: учебное пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2002. С. 150.

Специалисты подчеркивают, что традиционные формы государственной поддержки в виде налоговых льгот, льготного финансирования и др. должны быть сконцентрированы преимущественно на малых предприятиях, отвечающих признакам субъектов малого предпринимательства. Малые предприятия должны также иметь право на ограниченные формы поддержки, обычно не связанные с прямой трансфертой финансовых ресурсов, например, в областях обучения, консалтинга, информации.

Кроме того, важно последовательно проводить: упрощение порядка регистрации малых предприятий; их защиту от произвола крупных компаний, рэкета, в том числе государственного; упорядочение использования малыми предприятиями земли и иной недвижимости, которые являются собственностью муниципальных и иных органов власти.

Предпринимательские ресурсы в экономике в упрощенном виде представлены на рис. 9.2.

Рис. 9.2. Предпринимательские ресурсы в экономике

Государственный заказ — форма прямого государственного регулирования хозяйственных связей. Выгодность государственного заказа для производителя обеспечивается:

1) договорной ценой;

2) материальными ресурсами в пределах номенклатуры продукции, в том числе услуг, по которой размещаются государственные заказы, в объемах, определенных генеральным соглашением;

3) льготами по налогу на прибыль.

Во многих экономически развитых странах эффективно действуют контрактные системы, важным объектом которых являются услуговые виды деятельности. Примером выступает Федеральная контрактная система (ФСК) США, которая постоянно совершенствуется.

3. Мощное регулирующее воздействие на развитие сферы услуг величины и эффективности функционирования государственного сектора в экономике, его соотношения и взаимодействия с частным сектором.

Государство выступает производителем и регулятором масштабов общественных благ. Как отмечал Ж.Н. Карфантан, «сегодня гораздо больше, чем когда бы то ни было, государство должно обеспечивать развитие коллективных услуг, способствующих повышению качества социальной среды, являющейся фактором динамизма и эффективности. Развитие образования и профессиональной подготовки, обеспечение коллективной безопасности, оснащение территорий, социальная защита, крупные работы по развитию инфраструктуры — все это относится к сфере государственных забот и сопровождает процесс модернизации». При этом важную роль играют меры, оказываемые государством на величину спроса и предложения услуг с помощью субсидирования: субсидирование потребителей на целевой основе, субсидирование производителей услуг.

Субсидия (от лат. — помощь, поддержка) — пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое государством за счет средств государственного или местного бюджетов, а также специальных фондов юридическим и физическим лицам, местным органам власти, другим государствам, как правило, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Различают прямые субсидии, направленные на развития необходимых отраслей экономики, и косвенные субсидии, представляющие собой систему льготных налоговых ставок, политику ускоренной амортизации и т.д.

Новый экономический и юридический словарь. М.: Институт новой экономики, 2003. С. 872.

Дотация (от лат. — дар, пожертвование) — денежные средства, предоставляемые государством предприятиям, местным органам власти, а также отдельным лицам для покрытия убытков, компенсаций потерь, сбалансирования нижестоящих бюджетов и других целей. Дотация не предполагает возврата получателем и не имеет строго обусловленного назначения. Обычно дотируются низкорентабельные и убыточные производства, важные для национальной экономики в целом. Дотации широко распространены для сельского хозяйства, социально-культурных учреждений, жилищно-коммунальных предприятий и организаций, обслуживающих население.

Вечканов Г.С., Вечканова Г.Р. Современная экономическая энциклопедия. СПб.: Лань, 2000. С. 145.

Участие государства в обеспечении граждан общественными благами, подчеркивают специалисты, не сводится к непосредственному производству указанных благ. «Компенсация рыночного недопроизводства общественных благ может осуществляться также посредством: (а) дотирования из государственного бюджета как потребителей, так и (б) частных производителей общественных благ. Вопрос о том, как именно должно государство участвовать в компенсации провалов рынка в связи с обеспечением граждан общественными благами, не должен решаться, следовательно, „автоматически” — путем передачи в ведение государства производство общественных благ. Этот вопрос должен решаться всякий раз специально, на базе конкретного экономического анализа… альтернативных способов производства общественных благ, с учетом существующих технологий, известных и доступных организационных форм, традиций и других факторов, влияющих на экономическую и социальную эффективность соответствующего способа предоставления населению конкретного общественного блага»¹.

¹ Публичные услуги и функции государственного управления / под ред. А.Е. Шаститко; авт. кол.: Н.С. Батаева, П.В. Крючков, М.С. Потапенко, В.Л. Тамбовцева, А.Е. Шаститко. Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2002. С. 36—37.

Роль государства и государственного регулирования велика и жизненно важна для населения в части так называемых социально значимых благ: услуги образования, здравоохранения и т.д. По своему влиянию на функционирование системы рынков и характеру функционирования в экономике, отмечают авторы книги «Публичные услуги и функции государственного управления», они во многом схожи с общественными благами, поскольку предоставляются потребителям бесплатно или по ценам, заведомо не покрывающим издержки их производства.

Практически для всех стран проблема производства социально значимых благ весьма остра и пока до конца не решена, так как чрезмерное расширение или сокращение государственного производства таких благ вызывает снижение социально-экономической эффективности и имеет долгосрочные негативные последствия. Золотую середину приходится искать постоянно, что вызывает необходимость проведения время от времени реформ систем здравоохранения и образования.

В результате актуализируется проблема государственного предпринимательства, в том числе в услуговых видах деятельности, поскольку оно в настоящее время является одной из важнейших форм воздействия государства на экономику и эффективность ее функционирования. В то же время опыт развитых стран показывает, что «даже общественный… характер благ не является достаточным основанием для того, чтобы обязанности по его производству брало на себя государство. Оно может финансировать их производство, но не участвовать в нем непосредственно»².

² Дойников И.В. Государственное предпринимательство: учебник. М.: ПРИОР, 2000. С. 73.

В силу этого соотношение государственного и частного секторов, их взаимодействие всегда выступают объектом государственного регулирования. Как правило, цивилизованные государства стараются прислушиваться к мнению населения, поскольку именно оно дает оценку эффективности функционирования государственного сектора и является основным налогоплательщиком. Вопрос, что нужно сделать для преодоления экономических трудностей: довериться предприятиям и предоставить им полную свободу действий или, напротив, ужесточить государственный контроль и регламентирование предпринимательства, был задан французам в ходе опросов общественного мнения в 70—90-е годы, и ответы на него существенно различались. В 1978 г. либеральный способ решения экономических проблем поддержали менее половины опрошенных. После 1982 г. число сторонников либерализма превысило половину опрошенных, достигнув максимума в 1986 г.: 65% высказались за развитие свободного предпринимательства и 26% — за усиление государственного контроля. Однако начиная с 1990 г. соотношение меж­ду сторонниками экономического либерализма и интервенционализма вновь начинает меняться. В 1994 г. за экономический либерализм выступили только 44% опрошенных при 45% поддержавших идею усиления государственного контроля.

Хотя французы в большинстве своем остаются сторонниками того, чтобы государство сохранило свою протекционистскую роль, в последние годы они все больше критикуют государственных чиновников, когда они принимают реформы без предварительного согласования с гражданами. Как показал опрос 1996 г., 72% опрошенных французов считали, что необходимо как можно быстрее про­вести реформу государственной власти.

Отношение французов и граждан других стран, в которых были проведены аналогичные опросы общественного мнения, к вмешательству государства имеет как общие черты, так и отличия. Это проявилось и в отношении роли государства в трех ведущих отраслях. Первая группа вопросов касалась роли государства в электроэнергетике, больничных услугах и банковском секторе. Во Франции большинство опрошенных (74%) сошлись во мнении, что банковский сектор должен быть частным; несколько меньшее число французов (57%) придерживались такого же мнения и в отношении электроэнергетики. В отличие от этого 71% респондентов во Франции полагали, что больницы должны находиться в ведении государства.

Ответы на эту группу вопросов различались у лиц, проживаю­щих в городах и сельской местности, а также у женщин и мужчин. Среди мужчин и жителей городов доля сторонников частного банковского сектора выше, чем в среднем по всей выборке опрошенных. Аналогично среди молодых граждан больше сторонников частной электроэнергетики, чем среди пожилых людей. Кроме того, среди опрошенных с правыми политическими взглядами больше сторонников приватизации рассматриваемых секторов, чем в среднем по выборке.

В Германии и Испании общественное мнение в отношении больниц и банков близко к общественному мнению во Франции (соответственно 29, 5 и 20, 8% — в отношении больниц и 63, 0 и 55, 5% — в отношении банков). С этим контрастирует общественное мнение Швеции, где только 6, 2% опрошенных высказались за частные больницы, хотя 63, 3% поддержали частные банки.

Что касается электроэнергетики, то в отличие от граждан Франции жители других стран предпочли доверить этот сектор государству. Жители Чехии в отношении всех рассмотренных секторов значительно больше доверяют государству. Противоположных крайних взглядов придерживаются граждане США, которые во всех трех случаях отдали предпочтение частному сектору (табл. 9.1).

Таблица 9.1