Административно-правовые договоры органов исполнительной власти: понятие, признаки, классификация, юридическое значение

Понятие административно-правового договора в нормах действующего законодательства не закреплено. В административно-правовой литературе данная категория имеет место, хотя вопрос о признании его в качестве самостоятельной административно-правовой формы является дискуссионным. Чаще всего авторы констатируют факт наличия горизонтальных договорных отношений, связанных с ограничением или делегированием полномочий, а также с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности¹.

Вместе с тем в административно-правовой литературе можно обнаружить достаточно аргументированные позиции ученых, которые позволяют признать рассматриваемый договор самостоятельной административно-правовой формой. С этой точки зрения под административно-правовым договором понимается «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных

______________________________

^[1] См.: Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ.соч. С. 244—248.

интересах в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»¹. Исследователи проблем административно-правового регулирования безопасности справедливо связывают административно-правовой договор с обеспечением отдельных видов безопасности².

Природа административно-правового договора как самостоятельной административно-правовой формы раскрывается через призму сущностных, характерных признаков, а также при помощи классификаций, позволяющих акцентировать внимание на его отдельных особенностях.

Во-первых, в административном договоре противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, обладающим властными полномочиями, могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане).

Во-вторых, административно-правовые договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать:

удовлетворение общественного, публичного либо государственного интереса;

определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций;

осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;

возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств;

установление возможности разрешения возникших споров в органах административной юстиции и в судебных органах³.

________________________________

^[1] Бахрах Д. Н. Указ.соч. С. 340.

² См., напр.: Абдурахманов А. А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: дис.... канд. юрид. наук. М., 1997; Кондра­тов Б. П. Указ.соч.; Стахов А. И. Указ. соч.

³ См.: Старилов Ю. Н. Указ.соч. С. 290.

Разделяя изложенные подходы к пониманию административно-правового договора как самостоятельной категории административного права, необходимо привести ряд уточнений.

На основании ст. 18 Конституции можно сделать вывод о том, что целевая направленность административно-правового договора, обязательной стороной которого выступает орган исполнительной власти, определяется из соотношения частных и публичных законных интересов.

При таком подходе административно - правовой договор органа исполнительной власти следует рассматривать в качестве специального юридического средства, направленного на обеспечение исполнения общеобязательных условий и правил, предусмотренных законодательством, которое применяется данным органом в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных законных интересов и поэтому призванного, с одной стороны, обеспечить интеграцию данных интересов, а с другой - обеспечить их защищенность.

Обобщая изложенное, административно-правовой договор органа исполнительной власти можно определить как формально определенное многостороннее соглашение, выработанное органом исполнительной власти (должностными лицами органа исполнительной власти) в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных законных интересов и поэтому призванное обеспечить интеграцию и защищенность данных интересов.

С этой точки зрения административно-правовые договоры, заключаемые органами исполнительной власти, будет логичным подразделить на отдельные виды в зависимости от характера воздействия на частные и публичные законные интересы. По данному критерию рассматриваемые договоры следует подразделить на распорядительные и охранительные.

Распорядительные административно-правовые договоры призваны обеспечить интеграцию частных и публичных законных интересов. Таковыми следует считать, например:

государственный контракт по оказанию услуг в сфере образования гражданам и организациям, заключаемый Федеральным агентством по образованию;

служебный контракт, заключаемый с гражданином Российской Федерации при поступлении на государственную гражданскую службу в органе исполнительной власти и т. д.

Охранительные административно-правовые договоры призваны охранять и защищать частные и публичные законные интересы от административных правонарушений, административно-правовых споров, техногенных, природных и ситуаций иного рода, способных причинить вред. Охранительными административно-правовыми договорами являются, к примеру: соглашение о создании подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел на объектах, перечень которых предусмотрен постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) и охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности»¹; соглашение о создании подразделений пожарной охраны МЧС России на особо важных объектах, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и т. д.

На основании предлагаемого подхода распорядительные административно-правовые договоры можно подразделить на отдельные виды в зависимости от целевой направленности, которая обусловлена однородными благами и ценностями, составляющими частные и публичные законные интересы. По данному критерию логично выделить, например:

административно-правовые договоры по оказанию государственных услуг;

по предоставлению государственных гарантий;

по предоставлению государственных льгот и т. д.

Охранительные административно-правовые договоры, в свою очередь, можно подразделить на отдельные виды в зависимости от целевой направленности, связанной с характером вредоносного явления. По данному критерию можно отметить, например,

административно-надзорные и

административно-казуальные договоры органов исполнительной власти,

договоры административного санкционирования.

________________________________

^[1] См.: САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 506.