Правоприменительная практика ООН по вопросу международных интервенций в 90-ые годы

2.1. Ирак

Если же говорить об ооновском измерении развития данной проблематики, то отправной точкой в эволюции трактовки суверенитета и границ вмешательства многие считают 5 апреля 1991 года, день, когда Совет Безопасности принял свою знаменитую Резолюцию №688. Во многом именно на неё ссылались союзники по войне в Ираке, осуществляя, помимо сооружения лагерей для страдающих от режима Хусейна беженцев и распределения гуманитарной помощи среди находящегося под угрозой геноцида курдского населения, и военные акции, такие, как обеспечение бесполётных зон над Ираком, и заявляя о законности таких действий и их исключительной гуманитарной обусловленности.

Ведь, несмотря на то, что в тексте Резолюции подтверждается «обязательство всех государств-членов уважать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Ирака и всех государств этого региона», дальше, рассматривая имеющие место на территории Ирака репрессии, в частности, по отношению к курдскому населению, составители документа в пункте 2 фактически называют происходящее внутри иракского государства «угрозой международному миру», а в пункте 5 просят Генерального секретаря «использовать все имеющиеся в его распоряжении средства, включая средства соответствующих учреждений Организации Объединённых Наций, для незамедлительного удовлетворения насущных потребностей беженцев и перемещённых лиц из числа иракского населения». В довершение ко всему, в пункте 6 Резолюции всем странам-членам ООН предлагается «принять участие в этих усилиях по оказанию гуманитарной помощи».^[24]

Данный случай дал практике международного правоприменения два важных прецедента:

1. понятие «гуманитарной помощи» было трактовано максимально широко, несмотря на то, что, согласно Резолюции № 43/131 под названием «Гуманитарная помощь жертвам природных бедствий и чрезвычайных ситуаций», принятой Генеральной Ассамблеей 8 декабря 1988 года^[25], этот термин предполагает беспрепятственный доступ международного сообщества к гражданскому населению, запасам продовольствия, лекарствам и оказание всевозможной помощи при полном уважении суверенитету государства, подтверждении его «основной роли в инициировании, организации, координации и реализации гуманитарной помощи» на своей территории и «согласии соответствующего государства» на проведение соответствующих мероприятий, а никак не военные акции^[26];
2. репрессии, происходящие внутри иракского государства, то есть при определённых толкованиях теоретически подпадающие под категорию его «внутренней компетенции», не просто были осуждены: им был придан статус «угрозы международному миру», что говорит о том, что, нарушение прав человека в любой точке земного шара отныне потенциально может трактоваться как угроза мировой безопасности, а значит подпадать под действие седьмой главы Устава Организации Объединённых Наций.

2.2. Босния и Герцеговина

Начиная с Резолюции №770, принятой 13 августа 1992 года, был принят не один десяток резолюций по ситуации в Боснии и Герцеговине. И, несмотря на то, что эти резолюции, включая предыдущие относящиеся к ситуации в Югославии, говорили о складывающемся положении вещей как об угрозе международному миру и безопасности, несмотря на то, что из раза в раз выражалась глубокая обеспокоенность практиками этнических чисток и массовых изнасилований, неизменно из документа в документ подчёркивалась «необходимость соблюдать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Республики Босния и Герцеговина», а никаких силовых мер по стабилизации обстановки на территории страны за исключением разве что экономических санкций против сербского руководства не предлагалось.^[27]

Тем не менее, когда стало ясно, что ситуация долго не улучшается, Совет Безопасности в конечном итоге занял более решительную позицию. 9 октября 1992 года с целью «обеспечить безопасность полётов гуманитарного назначения в Боснию и Герцеговину» было принято решение запретить военные полёты, а через некоторое время и вовсе объявить небо над Боснией бесполётной зоной и призвать государства «на национальном уровне или через региональные механизмы все меры, необходимые для оказания помощи Силам Организации Объединённых Наций по охране».^[28] Вскоре на просьбу Совбеза обеспечить «все необходимые меры» откликнулась НАТО, сначала приступив к патрулированию неба над Боснией в рамках операции «Скай монитор», а затем и к применению силы против нарушителей в рамках «Денай флайт».^[29]

16 апреля 1993 года Сребреница (а через некоторое и Сараево, Тузла, Жела, Горажде и Бихач^[30]) была объявлена «безопасной территорией» под контролем ООН^[31], а 4 июня Резолюцией №836 мандат СООНО был расширен, и миротворческие войска получили право оказывать силовое сопротивление в ответ на «бомбардировки безопасных территорий любой из сторон при вооруженном вторжении или же в случае любого умышленного препятствования свободе передвижения Сил по поддержанию мира или охраняемых гуманитарных конвоев внутри или вокруг данных территорий»; параграф же 10 уполномочил государства-участники в тесной координации с Генеральным секретарем предпринять «все необходимые меры» для содействиям СООНО в их гуманитарной миссии.^[32]

Тем не менее, ситуация всё никак не стабилизировалась: осада Сараево продолжалась, а силы ООН не смогли оказать никакого сопротивления боснийским сербам и защитить объявленную «безопасной зоной» Сребреницу от резни. Взрыв на рынке Маркале в Сараеве 28 августа 1995 года стал последней каплей, и 30 августа, после заключения меморандума о взаимопонимания по осуществлению бомбардировок между СООНО и Командованием объединенными силами НАТО в Неаполе, Североатлантический альянс начал первую в своей истории крупномасштабную военную акцию, получившую название «Обдуманная сила» и призванную окончательно ликвидировать военное превосходство сербов Боснии. Операция продолжалась около 20 дней, в ходе которых на позиции боснийских сербов было сброшено около 1000 авиабомб. В конечном итоге действия авиации Союзников достигли своей цели: уже вскоре сербская сторона пошла на переговоры и была принуждена к миру, и 14 декабря 1995 года в Дейтоне было заключено соглашение о прекращении огня.

Затяжной характер войны в Боснии, неэффективность действий СООНО и неисполнение постановлений Совета Безопасности на фоне разраставшейся в самом сердце Европы гуманитарной катастрофы с зашкаливающим уровнем межэтнической напряжённости и насилия пошатнули доверие натовского командования к миротворческому потенциалу ООН и вообще к легитимности этой организации в качестве международного арбитра, способного решать гуманитарные вопросы. Так, когда конфликт ещё только начинал разгораться, Белый Дом, уже тогда постепенно укреплявшийся в своих демократизаторских начинаниях, предлагал европейским союзникам и ООН снять эмбарго на поставку оружия боснийским мусульманам и начать наносить авиаудары по позициям боснийских сербов в ответ на нарушение ими перемирия, однако командование Объединённых Наций всё никак не решалось на этот шаг.

В конечном итоге сумма событий привела американскую администрацию к мысли о том, что участие США в миротворческих операциях под эгидой ООН возможно только при условии американского командования и полного соответствия целей и задач операций американским национальным интересам. В официальных заявлениях Государственного Департамента всё чаще звучали обвинения ООН в некомпетентности в вопросах применения силы.

Неудивительно, что вскоре командование США и НАТО решило, что складывающаяся ситуация требует перехвата инициативы в свои руки, что и было сделано: ближе к концу балканского кризиса роль ООН по сути свелась к делегированию миротворческих функций силам Альянса, решительность которого в ходе конфликте настолько возросла, что во время Косовской войны натовское командование даже не стало дожидаться специального мандата Совета Безопасности^[33], с де-факто молчаливого согласия которого в ходе операции «Союзная сила» в период с 24 марта по 10 июня 1999 года была осуществлена бомбардировка Югославии, фактически обескровившая это государство и повлекшая за собой вывод всех сербских военных соединений с территории Косова и Метохии. Принятая на 4011-ом заседании Совбеза ООН Резолюция №1244 де-факто легитимировала итоги проведённой войсками Альянса операции, установив в Косове режим временной администрации миссии ООН.^[34]

Для рассматриваемой нами проблемы особенно важно подчеркнуть, что действия авиации НАТО на официальном уровне преподносились как носящие сугубо гуманитарный характер: заявлялось, что в случае промедления жизнь, свобода и безопасность албанского населения Косово находилась в опасности. Часто делались отсылки к инциденту в городе Рачак, произошедшему 15 января 1999 года, в ходе которого, как предполагается, югославскими силами правопорядка была учинена расправа над 45 албанцами. Как бы то ни было, действия НАТО в ходе войны в Косово до сих пор являются предметом ожесточённых споров. Одни комментаторы заявляют о том, что иными способами, учитывая медлительность бюрократии ООН, принуждение к миру режима Милошевича было бы невозможно. Другие, ссылаясь на отсутствие официальной санкции Совбеза ООН, значительные потери среди мирного сербского населения и существенное разрушение невоенной инфраструктуры Югославии, называют операцию «Союзная сила» наглядным свидетельством двойных стандартов западной политики и актом международной агрессии. Таким образом, войны в Югославии стали тем самым водоразделом, после которого история гуманитарных интервенций навсегда поделилась на «до» и «после».

2.3. Сомали

Параллельно с этим, рост недоверия ООН со стороны США и НАТО также был связан с полнейшим провалом Миротворческой операции в Сомали, первоначально, казалось бы, явившая собой пример довольно быстрого перехода Организации от слов к действию (уже 3 декабря 1992 года Совбез ООН принял Резолюцию №794, которая на основании главы VII Устава ООН уполномочивала международные силы, отправляющиеся в Сомали, использовать «все необходимые средства», то есть де-факто прямо и сразу разрешала им использовать военную силу для обеспечения беспрепятственной доставки гуманитарной помощи, до этого просто разграблявшейся различными враждующими группировками^[35]).

В контексте международной практики применения стандартов гуманитарной интервенции ключевым моментом в сомалийской истории является тот факт, что Совет Безопасности впервые рассмотрел массовое, но на этот раз уже совершенно точно чисто внутреннее и не имеющее последствий за пределами страны нарушение прав человека само по себе как прямую угрозу международному миру и безопасности и сразу же санкционировал для её исправления применение миротворческим корпусом военной мощи. И несмотря на то, что по случаю Сомали в тексте Резолюции была сделана оговорка, признававшая «особый (уникальный) характер существующей ситуации в Сомали» и учитывающая «её чрезвычайность, сложность и тенденцию к ухудшению, требующую реагировать немедленным и особым образом», данный прецедент так или иначе можно считать для практики гуманитарных интервенций знаковым. Как бы то ни было, за два года проведения операции, планировавшейся как малая, действия миротворцев ООН не просто не привели к стабилизации ситуации, но и закончились полным провалом: вместо миротворчества и обеспечения стабильных поставок гуманитарной помощи населению, ООН оказалась втянута в сомалийскую войну как сторона конфликта, противостоящая оказывающим ожесточённое сопротивление силам режима генерала Айида, и миротворческие войска начали восприниматься многими местными жителями как оккупанты и встречались ими соответствующе. Таким образом, миротворческому контингенту, в ходе конфликта вынужденному полностью поменять свою стратегию и с обеспечения гуманитарных операций переключиться на восстановление центральной власти в стране, не удалось достичь ни той, ни другой цели, и всё это обошлось коалиционным войскам в более 150 жизней солдат международной миссии. Однако, как ни печально, операция в Сомали стала не самым серьёзным международным провалом в деле решения гуманитарных задач.

2.4. Руанда

Начиная с 1993 года на территории республики Руанда, пребывающей в остром политическом и экономическом кризисе, осложняемом многолетним межэтническим противостоянием хуту и тутси, по многочисленным просьбам местного, а также угандийского правительства^[36] была учреждена Миссия наблюдателей Организации Объединённых Наций Уганда-Руанда (сокр. МНООНУР), уполномоченная «следить за тем, чтобы в Руанду не поступала никакая военная помощь»^[37], а вскоре после того, как противоборствующие стороны заключили перемирие и договорились о создании переходного правительства, Совет Безопасности объявил о начале вспомогательной операции «Миссия Организации Объединённых Наций по оказанию помощи Руанде» (сокр. МООНПР), призванной проконтролировать исполнение сторонами соглашения о прекращении огня и реагировать в случае его нарушения, а также содействовать разминированию территорий, репатриации беженцев и координации деятельности по оказанию гуманитарной помощи.^[38]

До определённого момента мирный процесс шёл успешно, однако 6 апреля 1994 года произошло событие, полностью изменившее ход событий: неизвестными при помощи ПЗРК был сбит самолёт, на борту которого находились президент Руанды Ж.Хабиаримана и президент Бурунди С.Нтарьямира, возвращавшиеся с проходившей в Танзании международной конференции по вопросам стабилизации ситуации в регионе. Официальные власти Руанды немедленно возложили ответственность на тутси, что фактически дало старт цепочке событий, вошедших в историю как один из самых кровавых, жестоких и масштабных актов геноцида в истории человечества. Всего за три месяца по разным оценкам было уничтожено от нескольких сот тысяч до миллиона тутси и сочувствующих им хуту, причём расправы происходили с невиданной доселе жестокостью. Однако самое поразительное – всё это произошло под носом у МНООНУР и МООНПР и при их полном бездействии. Данный тезис можно подкрепить двумя показательными примерами.

Первый из них – убийство премьер-министра страны Агаты Увилингийиманы, умеренной хуту, и её мужа, находившихся под охраной миротворцев ООН. Расправа произошла на следующий же после крушения президентского самолёта день: уже 7 апреля состоявшая из 10 бельгийских и 5 ганских миротворцев ООН охрана дома Увилингийиманы была окружена солдатами президентской гвардии, которые сначала расправились с ней и её супругом, а затем, предварительно подвергнув пыткам и унижению, убили и разоружившихся миротворцев. И при том, что в дальнейшем нападения на членов миротворческих миссий продолжились, их мандат фактически не предусматривал возможности оказать вооружённое сопротивление: лишь только спустя полтора месяца, 17 мая, было официально признано, что МООНПР «может потребоваться принимать меры самозащиты».^[39]

Второй связан с резнёй, устроенной в школе технических служащих в Дон Боско. В этом здании было расквартировано 90 бельгийских миротворцев, и вскоре после начала геноцида там начали укрываться спасающиеся от хуту тутси. Первоначально персонал через переговоры пытался добиться от армии Руанды хотя бы небольших поставок провизии для беженцев, однако утром 11 апреля, вскоре после того, как бельгийские и французские войска в соответствии с целями начатой тремя днями ранее операции по эвакуации соотечественников сделали своё дело, помощник руководителя МООНПР полковник Маршал приказал миротворцам оставить пост. Сразу же после этого в здание вошли ополченцы хуту и уничтожили практически всех находившихся там тутси. Те немногие, кому удалось выжить, устремились к ближайшему посту МООНПР, однако миротворцы остались безучастны к их просьбам, и вскоре и они пали жертвой руандийских военных и ополчения. Показательно, что за два дня до этого аналогичный случай произошёл в психиатрической клинике в Кигали.

За всё время событий Руандийского геноцида Совбез ООН принял шесть резолюций. Однако несмотря на многочисленные свидетельства о масштабном насилии, о военных преступлениях, о пытках, зверствах и массовом истреблении, о попрании норм международного права и вообще человеческой морали – несмотря на всё это, в числе этих многочисленных «решительно осуждающих» и «выражающих крайнюю обеспокоенность» резолюций не было принято ни одной, реально уполномочивающей международное сообщество принять решительные, быстрые и жёсткие меры по стабилизации ситуации в Руанде.

Как уже отмечалось выше, лишь спустя полтора месяца после начала резни Совбез принял решение об увеличении миротворческого контингента до 5500 человек и дал миротворцам зелёный свет на применение силы, да и то из-за разногласий касательно финансирования МООНПР II всё ещё не действовала, а возможность применения силы ограничивалась только самообороной.^[40] 22 июня 1994 года, признав, что ситуация зашла в тупик, Совбез ООН наконец-то призвал мировое сообщество на основании VII главы Устава ООН провести в стране операцию под национальным командованием^[41], что дало старт продлившейся до 21 августа 1994 года операции Вооружённых сил Франции под названием «Бирюза», призванной создать демилитаризованную безопасную зону в треугольнике Гома – Жиконгоро – Чьянгугу и провести гуманитарных акций. И несмотря на то, что можно сказать, что в целом французская операция прошла довольно успешно, миллион жертв страшнейшего со времён Холокоста геноцида остался наглядным свидетельством того, что момент был упущен.

И упущен он был не только в ходе руандийского конфликта. Ведь Руанда не была единственной горячей точкой чёрного континента: так, население уже упомянутой нами Уганды с 1971 по 1979 годы было мучимо одним из самых жестоких диктаторов в истории человечества Иди Амином, жертвами репрессий которого стало по некоторым оценкам до полумиллиона человек, не менее двух тысяч из которых убил лично – и всё это при полном попустительстве международного сообщества. Неудивительно, что в своей первой речи, произнесенной на очередной сессии глав государств и правительств Организации Африканского Единства, пришедший на смену Иди Амину Йовери Мусевени обвинил Африку и весь мир в попустительстве преступлению под предлогом соблюдения принципа невмешательства во внутренние дела Уганды. Говоря о бывшем режиме в своей стране, он заявил: «За 20 лет три четверти миллиона угандийцев погибли от рук правителей, которые должны были защищать их жизнь. Я должен вам сказать, что угандийцы испытали чувство страшного предательства со стороны большинства африканских стран, которые хранили молчание. Причиной же того, что такие массовые преступления не получили осуждения, предположительно, было желание не вмешиваться во внутренние дела Государства-члена, как того требуют Уставы ОАЕ и ООН. Мы не принимаем такого оправдания, потому что в тех же самых организациях существуют четко сформулированные законы, которые провозглашают величайшую ценность и неприкосновенность человеческой жизни». Аналогичные заявления в адрес ОАЕ и ООН впоследствии прозвучали и от президента Эритреи Аферверки.^[42]

Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно с уверенностью утверждать: десятилетие, предшествовавшее началу нового века, дало международному сообществу не один повод усомниться в том, что исторически устоявшееся понимание суверенитета и границ действий международных коалиций всё ещё адекватно происходящим в мире событиям, и оно всё ещё стоит того, чтобы ради его сохранения оставаться безучастными и не иметь возможности внести коренной перелом в ход конфликтов, остановив систематические нарушения прав человек и предотвратив гуманитарную катастрофу, а возможно даже и вовсе не допустив начала таких печальных событий. Итак, в третье тысячелетие мир вошёл с вопросом: «Что же ценнее: права государства или права человека?»