Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов

В реальной жизни существует огромное разнообразие специ­альных административно-правовых статусов. Используя крите­рий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в не­сколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы:

1) членов административных коллективов;

2) субъектов административной опеки;

3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;

4) субъектов разрешительной системы.

Понятие «административный коллектив» в юридической на­уке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пи­шут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллек­тив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим тру­дом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.

Административным коллективом предлагается именовать лич­ный состав организации, в которой отношения ее членов с адми­нистрацией (организацией), их личные права и обязанности ре­гулируются административным правом. Это — органы внутренних

§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 41

дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасатель­ные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие кол­лективы и др.

Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкрети­зация полномочий коллективного субъекта — организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного ра­ботника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспе­чение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).

Административное право регламентирует дисциплинарную от­ветственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, сту­дентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регули­руются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.

Среди статусов членов административных коллективов раз­личаются статусы:

1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся технику­мов и др.);

2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работни­ков милиции, работников военизированных формирований);

3) лиц, свобода которых ограничена в административном по­рядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).

Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц,

^ ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 18 февраля 1993 г. (ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360).

42 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в воен­но-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках.

Одним из ярких проявлений социальной политики государст­ва является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.

Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном со­действии, оказании специальных медицинских услуг, предостав­лении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в соци­альной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нор­мами административного права, может быть названа админис­тративной.

Ее субъекты — безработные; чернобыльцы; беженцы и вынуж­денные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афган­цы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные ро­дители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граж­дан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими ос­нованиями для приобретения рассматриваемого социального ад­министративно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и не­благоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социаль­ной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.

В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят курс на децентрализацию, предостав­ляя республиканским, краевым, областным органам, органам мест­ного самоуправления, администрациям предприятий и учрежде­ний возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.

Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты — выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по воз­расту, по инвалидности и другие тоже могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнитель­ные суммы. К сожалению, невнимание административно-право­вой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим

§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 43

категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения админис­тративной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыль­ской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов сви­детельствует о социальной направленности государственной по­литики.

В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального зако­на от 22 ноября 1995 г. Законом установлено, что вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынуж­денный переселенец может в соответствии с установленным по­рядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера за­нимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории РФ получить у органа миграционной службы направление на проживание в цен­тре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и прово­за багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица — одинокий пенсионер, одино­кий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребен­ком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории РФ.

Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о призна­нии его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтвер­ждающие его право на государственную помощь, он обязан прило-

44 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

жить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании (безра­ботным, беженцем и т. д.), которое является юридическим осно­ванием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной опеки впра­ве проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусло­вили помощь, следить за сроками ее предоставления и прини­мать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.

Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом пра­вовом положении'.

Главная разновидность особых территориальных режимов — специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (терри­ториальных образований), заповедников, зон экологического бед­ствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загряз­нению, свободных экономических зон.

На таких территориях постоянные и временные жители при­обретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выез­да, передвижения, деятельности в ней, осуществления админис­тративного надзора, применения административного принужде­ния. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льгот­ные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый конт­роль ослаблен.

Чаще всего постоянные специальные режимы территории при­обретают на основе законов. А временные, ситуационные режи­мы на отдельных территориях могут быть на основе закона уста­новлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфек­ционных заболеваний и отравлений людей на отдельных терри­ториях и населенных пунктах... вводить особые условия и режи­мы хозяйственной деятельности и жизни населения»^.

' Обычно законодатель называет такие территории «зонами», и можно гово­рить о режимах зон. ^Российская газета. 1991. 29 мая.

§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 45

Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учеб­ники специальные параграфы о разрешительной системе'.

Под «разрешительной системой» понимается совокупность пра­вил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных ор­ганов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппа­ратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регу­лируется нормами права, содержащимися в законах и подзакон­ных актах. Его целью является обеспечение общественной без­опасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые пред­ставляют повышенную опасность для граждан, общества, госу­дарства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрез­вычайных обстоятельств, военного положения пределы разреши­тельной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках ад­министративно-правовых отношений между органами исполни­тельной власти, должностными лицами, с одной стороны, и инди­видуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влеку­щим возникновение соответствующих отношений, является по­дача заинтересованными и уполномоченными субъектами заяв­лений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение раз­решения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуаль­ного управомочивающего акта. Оно является завершением пред­варительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопреде­ленный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертифи-

^ См.: Советское административное право. М„ 1940. С. 294; Советское админис­тративное право. М., 1950. С. 297; и др.

46 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

катом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последователь­ная реализация идеи расширения прав и свобод граждан пред­полагает ограничение свободы усмотрения государственной ад­министрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной сис­темы является административный надзор за тем, как осущес­твляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его дей­ствия между его получателем и компетентными государственны­ми органами сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административно­го принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).

Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на опреде­ленное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-право­вого статуса'. Последний включает в себя обязанности необходи­мого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осу­ществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обя­занностей, с этим статусом связано расширение административ­ной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных дейст­вий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых техни­ческих средств). При наличии законных поводов содержание раз­решения может быть ограничено или расширено.

' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегули­рован еще один специальный административно-правовой статус — статус госу­дарственного служащего. Его содержание будет проанализировано в главе 6.

§ 5. Способы защиты прав граждан 47 § 5. Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т. е. формули­рует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, ус­танавливает обязанность государственных и общественных орга­нов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно стано­вится регулируемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоор­динированной системы гарантий личных прав граждан — необ­ходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юри­дической защиты личности:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защи­те прав граждан от неправильных действий субъектов государ­ственной власти, органов местного самоуправления.

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других ано­малий в деятельности должностных лиц, органов и иных облада­телей властных полномочий являются:

1) создание организационно-правового механизма и повседнев­ная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массо­вой информации, партии, религиозные объединения, доброволь­ные общества и т. д.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предо­ставленные им права. Учитывая большую значимость, разнооб­разие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь мож-

48 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

но выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуаль­ное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона', отказ выпол­нить незаконное распоряжение должностного лица.", занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на ра­боту по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращается за содействием к государственным и негосударствен­ным организациям, инициируя их правозащитную деятельность

Основной гарантией прав граждан является деятельность су­ществующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, ис­ков) граждан. По желанию последних им оказывают юридичес­кую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в уголовном и гражданском процессах закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже обстоит дело в ад­министративном процессе.

Принятый 30 ноября 1979 г. Закон «Об адвокатуре СССР» ус­тановил, что адвокаты «составляют заявление, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представитель­ство... по делам об административных правонарушениях», они вправе «представлять права и законные интересы лиц, обратив­шихся за юридической помощью, во всех государственных и об­щественных организациях, в компетенцию которых входит раз­решение соответствующих вопросов...»^ По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищных, пенси-

* Статья 19 КоАП РСФСР устанавливает: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоя­щим Кодексом, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка... прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Аналогичная норма содержится в УК РСФСР.

" Высшие судебные инстанции неоднократно разъясняли судебным органам, что отказ выполнить неправомерное требование должностного лица не может рассматриваться как деяние, влекущее ответственность. (См.: Бюллетень Вер­ховного Суда РСФСР. 1986. № 9. С. 3). ' ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 846; См. также: ст. 250 КоАП РСФСР.

§ 5. Способы защиты прав граждан 49

онных, земельных и многих других дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об админис­тративных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс.

Ежегодно в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группиро­вать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (ин­дивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адре­сатам, делить на первичные и повторные и т. д.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граждан следует поделить на два типа:

1) административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе;

2) судебные, т. е. рассматриваемые судами в процессе осущес­твления правосудия, в порядке уголовного или гражданского су­допроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся об­ращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК или ГПК. Все остальные жалобы, рас­сматриваемые судьями, являются административными.

Здесь необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалоба­ми, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляция­ми. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, письма граждан по вопросам несвоевременного испол­нения судебных решений, например, о взыскании алиментов, возмещении ущерба поступают в суды, а рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответст­вии с нормами административного права. Таким образом, адми­нистративная и судебная жалобы различаются, главным обра­зом, не по адресату, а по порядку рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название — судебная жалоба — является в определен­ной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:

— на административные акты, рассматриваемые в порядке ад­министративной юстиции; — по делам частного обвинения; — кассационные.

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, при­водящими в действие механизм правосудия, результат рассмот­рения которых — акт правосудия, решающий судьбу возбуж­денного жалобой уголовного или гражданского дела.

50 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти — ат­рибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей асимметричных, построенных на началах нера­венства сторон, отношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право ре­шать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетель­ствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектны­ми, причины которых различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентнос­ти, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела пра­во одной стороны решать, использовать власть должно быть урав­новешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра.

Право на жалобу является средством защиты прав и средст­вом укрепления законности, вовлечения граждан в управление. И это одна из форм свободного выражения мнений.

Наряду с названными формами индивидуальной защиты граж­данином своих прав, законодательно закреплены, фактически используются и коллективные формы защиты гражданами прав и интересов. Это коллективные жалобы, забастовки, разнообраз­ные формы публичного выражения мнений (демонстрации, ми­тинги, собрания, пикеты) и др.

Право граждан на защиту значительно расширено в 90-х го­дах: Конституцией РФ закреплено право на международно-пра­вовую защиту, установлен институт уполномоченного по правам человека, право на необходимую оборону получило развитие в праве на оружие, резко увеличились юридические возможности судебного обжалования, возникли новые правозащитные органи­зации. Но реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохрани­тельных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граж­дан. Сейчас их недостаточно защищают милиция, суды, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятель­ности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защи­ту прав граждан предстоит сделать еще очень многое.