Введение. В центре внимания медицинской науки постоянно находятся проблемы качества пищевых продуктов, предотвращение алиментарно-зависимых заболеваний

Предисловие

В центре внимания медицинской науки постоянно находятся проблемы качества пищевых продуктов, предотвращение алиментарно-зависимых заболеваний, снижение уровня пищевой контаминации, обеспечение охраны здоровья российских граждан.

Федеральный закон РФ " О качестве и безопасности пищевых продуктов" (действующий в новой редакции с 1 января 2005 года) является основой нормативно-правового регулирования и политики государства в области здорового питания населения России. К настоящему времени в стране создана законодательная и методическая база в области качества и безопасности пищевых продуктов, отвечающая современным научным достижениям, имеющая выраженную тенденцию гармонизации с международными требованиями. Вместе с тем, продолжает наблюдаться системный кризис в сельско-хозяйственном производстве и пищевой промышленности, усиливается антропогенное загрязнение продуктов питания.

Предлагаемое научное издание подготовлено коллективом авторов - профессионалов в области медицинского и экологического права. В этих отраслях ученые все больше внимания уделяют важной теме: правовое регулирование санитарно-эпидемиологических требований.

При написании книги учтены современные положения науки о питании и международное законодательство. Комментарий содержит разъяснение терминов, данные по статистике и правоприменению, новые темы по безопасности продукции. Авторами ставилась задача ознакомить читателя с действующим российским законодательством о качестве и безопасности пищевых продуктов, сориентировать его по вопросам применения Закона в связи с последними достижениями санитарии и эпидемиологии. В книге приведены материалы по пищевому законнодательству Европейского союза, по правовым основам производства и применения пищевых добавок и биологически активных добавок к пище.

Ввиду социальной значимости и актуальности темы, распространенностью Закона, в том числе, и на целый ряд непищевой продукции, - данное издание представляет особый интерес для широкого круга специалистов в сфере медицины и права.

Введение

Вниманию читателей предлагается научно-практический комментарий к Федеральному закону " О качестве и безопасности пищевых продуктов". Это первый подобного рода постатейный комментарий к указанному Закону. Несмотря на небольшой объем текста самого ФЗ " О качестве и безопасности пищевых продуктов", достаточно широка сфера его применения. Основные положения Закона, кроме самих пищевых продуктов, распространяются на материалы по их изготовлению (технологическое оборудование), иные материалы пищевого контактирования, парфюмерно-косметическую продукцию, средства и изделия для гигиены полости рта, табачные изделия. Изучение базовых правовых основ безопасности и качества пищевых продуктов - жизненно необходимо. Сокращение ведомственного контроля качества, повышение удельного веса частного сектора в пищевой промышленности, усложнение пищевых технологий, рост импорта недоброкачественных продуктов, антропогенное загрязнение продуктов питания - все это продолжает оставаться реалиями сегодняшнего дня.

С 2003 г. в России началась важная с точки зрения международного взаимодействия реформа технического регулирования. Ставится задача сведения всех обязательных требований разного профиля (санитарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных, фитосанитарных, технологических) в один правовой документ - технический регламент. Минимально необходимые и обязательно соблюдаемые требования по безопасности продукции, в частности, биологической, санитарно-эпидемиологической безопасности, будут устанавливаться исключительно в технических регламентах. В связи с проводимой реформой с 2003 г. положения ФЗ " О качестве и безопасности пищевых продуктов" являются общеобязательными только в той части норм, характер которых - поддержание биологической, санитарно-эпидемиологической безопасности, соблюдение требований к пищевой ценности пищевых продуктов, материалов и изделий (ПМИ). Все остальные качества пищевых продуктов, то есть такие потребительские свойства, как органолептические характеристики (вкус, запах), дизайн, технологическая взаимозаменяемость, пригодность для обычных целей использования и другие, не влияющие на безопасность - достигаются в добровольном порядке. Основные инструменты технического регулирования - технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, государственный контроль и надзор.

В России до 2010 г. предполагается разработать около 2000 технических регламентов. В связи с этим после принятия конкретного технического регламента соответствующие ему прежние нормативные правовые акты будут отменены. Это определяет существование вопроса - какое время применяемый с 2000 г. Федеральный закон РФ " О качестве и безопасности пищевых продуктов" будет оставаться действующим законодательным актом? В настоящее время в процессе разработки и принятия находятся два общих технических регламента санитарно-гигиенической направленности, причем один из них посвящен безопасности пищевых продуктов. *(1) Согласно указанным проектам - до принятия специальных технических регламентов, регулирование в области санитарно-эпидемиологической безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов осуществляется в соответствии с федеральными законами " О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и " О качестве и безопасности пищевых продуктов". Перспективы принятия и вступления в силу всех специальных технических регламентов существенно отдалены по времени. Остаются также открытыми вопросы об экономической целесообразности принятия технических регламентов, их детальном содержании, о методических подходах к правильному обоснованию выбора требований, подлежащих включению в него. Не ясно - когда вся система технического регулирования, станет привычной для реализации и применения. По различным оценкам для ее освоения и внедрения - нужны годы. Поэтому Федеральный закон " О качестве и безопасности пищевых продуктов" еще долго будет оставаться актуальным.

Обязательные требования к продукции и процессам в связи с нею, в отношении которых технические регламенты в указанный период (2003-2010 годы) не будут приняты, прекращают свое действие по истечении установленного срока. Это означает полное прекращение действия всех законодательных актов, а также подзаконных - ГОСТов, санитарных, ветеринарных норм и правил, гигиенических нормативов, распоряжений и других нормативных правовых актов, сегодня содержащих обязательные требования к продукции.

В комментарии приведены новейшие сведения из области гигиены питания, науки о питании, представлена статистика по загрязнению пищевых продуктов и продовольственного сырья, результаты работы госсанэпидслужбы Российской Федерации в сфере гигиены питания. Использованы данные ежегодного Государственного доклада " О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации", научные разработки, опубликованные в журнале " Вопросы питания" (официальном журнале ГУ НИИ Питания РАМН), в журнале " Вестник технического регулирования".

При написании книги были поставлены цели - дать разъяснение норм настоящего Закона с учетом произошедшей административной реформы 2004 г., изменений в составе и компетенции федеральных министерств и ведомств, во-вторых, отразить то новое, что появилось в правоприменении Закона в связи с реформой технического регулирования. В издании предлагается систематизированный обзор действующего федерального законодательства в указанной сфере, анализ принятых подзаконных нормативных правовых актов 2000-2004 гг.

В последнее время произошло несколько преобразований системы государственного управления в стране, создавались и ликвидировались отдельные структуры. Перераспределение функций, создание органов государственной власти будет продолжаться. Комментарий написан с учетом этого обстоятельства. Наименования конкретных министерств и ведомств, сегодня исполняющих определенные функции, размещены в сносках к основному тексту. Система федеральных органов государственной власти изложена согласно Указам Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 " О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 г. N 649 " Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

В 2001 году был издан комментарий к Закону " О качестве и безопасности пищевых продуктов" (автор Я.Е. Парций). *(2) За прошедшие четыре года Закон претерпел существенные изменения (дополнения, исключение ряда статей и т.п.), дополнилось законодательство по вопросам, связанным с пищевыми добавками, биологически активными добавками, обращению с продукцией из генно-модифицированных источников. Вместе с тем, в предлагаемом читателю Комментарии учтены и сделаны ссылки на некоторые положения предыдущей работы. Естественно, в современном варианте освещаются вопросы, ранее не затрагиваемые. Представлены необходимые материалы по истории правового регулирования правовых средств обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов

Комментарий предназначен для изучения дисциплин стандарта высшего юридического образования (экологическое, административное право), для изучения курса " Медицинское право", которое факультативно преподается в ряде юридических и медицинских вузов, а также всем тем, кто в силу своих профессиональных обязанностей имеет отношение к производству и торговле пищевыми продуктами. Книга имеет несомненный интерес, поскольку эта широко востребованная проблематика очень кратко изложена в учебной юридической литературе. Читателя безусловно заинтересуют те вспомогательные разделы книги по вопросам, не включенным в текст Закона, но содержательно связанным со сферой его регулирования. Это: этические проблемы производства пищевых продуктов; законодательство Европейского Союза и России о генно-модифицированных организмах, пище и кормах; биологически активные добавки к пище и пищевые добавки.

С 1999 г. в Россию официально импортируется ряд пищевых продуктов из генно-модифицированных (ГМ) источников. Отсутствие научной достоверности выводов об их безопасности и значительная нормативно-правовая база по процедурам регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов и оценкам ГМ пищи, ее маркировки, мониторинга - объясняет подробное изложение этой темы в издании.

В чем состоит процедура государственной регистрации новых пищевых продуктов, процедура подтверждения соответствия, как правильно оценить информацию на этикетках и потребительской упаковке, значение цветовых и графических символов при маркировке пищевой продукции, какова жестокость экспериментов и технологий при производстве пищевой продукции - эти и многие другие вопросы рассматриваются в предлагаемой для ознакомления книге.

При ссылках на федеральные законы и иные нормативные акты даты их принятия, номера, действующие редакции и источники опубликования не указаны. Это перегружает текст книги. Соответствующие сведения содержатся в приведенных в конце комментария перечне нормативных актов.

Авторский коллектив с признательностью примет все предложения по усовершенствованию текста книги и выражает благодарность за помощь, оказанную при подготовке рукописи Институту питания РАМН (академик РАМН профессор В.А. Тутельян), юридическому факультету Московского государственного открытого университета (декану, профессору О.С.Минаевой и заместителю декана В.С.Ершову), курсу гигиены питания Московской медицинской академии им. И.М. Сеченова (профессору А.И. Горшкову), генеральному директору Юридической компании Юнико-94, кандидату юридических наук Милушину М.И.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ
" О качестве и безопасности пищевых продуктов"

Преамбула настоящего Закона указывает на специфичность сферы его применения. Имеется ввиду обеспечение качества и безопасности пищевых продуктов с точки зрения охраны здоровья человека, а не нации или государства в целом. Цели настоящего Закона следует отличать от задач сохранения продовольственной безопасности страны, то есть защиты государства от засилия импорта продовольствия, от вытеснения с него российского производителя. Проблемы внешней торговли действительно связаны с обеспечением продовольственной безопасности государства. По оценкам ФАО (продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) порогом продовольственной безопасности является 20% импорта по сравнению с общим объемом потребления продовольствия. В России по официальным данным 2002 г. изменилась структура импорта, 52% всех поступающих на российский рынок товаров народного потребления произведены вне страны (в 1992 г. - 22-26%). Значительную долю в этом импорте занимают продукты питания. *(3)

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

1. В первой статье Закона дано определение ключевых терминов, в нем встречающихся. В комментарии к ней мы попытались дать более понятные характеристики признаков той или иной правовой категории.

В понятии " пищевые продукты" законодатель расширяет и конкретизирует обиходное представление о них.

Продукты диетического и детского питания - это разновидности так называемых функциональных (специализированных) продуктов, разработка которых в сложившихся экологических и экономических условиях приобретает все большее значение. В отличие от продуктов массового потребления, функциональные пищевые продукты (для диетического и детского питания, продукты для спортсменов, космонавтов, беременных женщин), характеризуются измененным химическим составом и физическими свойствами. В эту группу входят продукты витаминизированные (обогащенные водо и жирорастворимыми препаратами В-каротина, аскорбиновой кислотой, лактатом железа, селеном, препаратами йода, пищевыми волокнами); низкожировые; низкокалорийные; с уменьшенным содержанием сахара, холестерина. Для продуктов детского и диетического питания установлены особо строгие гигиенические требования к исходному сырью и к готовой продукции (подробнее об этих продуктах читайте в комментарии к ст. 15, 17 Закона). Функциональное питание подразумевает использование продуктов естественного происхождения, обладающих регулирующим воздействием на организм.

Применение пищевых добавок - это необходимое условие промышленного изготовления продуктов. Это природные или синтезированные вещества или их соединения, преднамеренно вводимые в пищевые продукты или продовольственное сырье для достижения различных технологических целей. В пищевой промышленности в составе пищевых рецептур используются пищевые кислоты, консерванты, ароматизаторы и красители. Пищевые добавки отечественного производства в основном выпускаются по техническим условиям (ТУ), по наиболее употребимым добавкам приняты нормативные документы: ГОСТы и ОСТы. Специальный технический регламент " О безопасности пищевых добавок, их производстве и обороте" станет главенствующим нормативным правовым актом по вопросам производства, использования и оборота пищевых добавок. Синтетические пищевые добавки могут оказывать токсическое действие на организм, поэтому их применение строго регламентируется. Законодательство использует развитую систему правовых средств для обеспечения безвредного применения пищевых добавок: регистрацию, регламенты применения пищевых добавок (для определенных продуктов и в определенных дозах), экспертизы, запреты и ограничения. Официальный сайт Головного испытательного Центра пищевой продукции при ГУ Институт питания РАМН предлагает для ознакомления перечень запрещенных к применению пищевых добавок (аллергенных, канцерогенных, вызывающих заболевания желудочного тракта, болезни печени и почек, а также тех, которые запрещены, как непрошедшие необходимые испытания).

Биологически активные добавки (БАД) к пище являются относительно новой группой пищевой продукции. Их массовое применение и поступление российский рынок началось в начале 90-ых годов 20 века. БАД представляют собой концентраты природных минорных компонентов пищи - таких, как витамины, минеральные вещества и микроэлементы, отдельные жирные кислоты, фосфолипиды. Могут вводиться в состав пищевых продуктов или предлагаются изолированно от пищевых продуктов. В отличие от пищевых добавок, правовое регулирование и исследования которых насчитывает почти вековую историю, только в 1997 г. БАД впервые в российском законодательстве были определены как самостоятельный продукт. *(4) На сегодняшний день в России зарегистрировано несколько тысяч БАД, преобладают в них, в отличие от лекарственных средств, продукция отечественного производства.

Материалы пищевого контактирования не должны изменять органолептические свойства продукта, выделять химические вещества, с оказанием вредного воздействия на организм человека. Многие материалы, контактирующие с пищевыми продуктами (пищевое оборудование, приборы и устройства, посуда, упаковка, тара), способны вызвать миграцию в продукты питания токсичных веществ. Поэтому разработка и постановка на производство тары, посуды, упаковочных материалов для пищевых продуктов, их применение разрешаются только на основании гигиенической оценки по соответствию их санитарным требованиям и заключения санитарно-эпидемиологической экспертизы. Министерство здравоохранения и социального развития России на основании токсикологических и иных исследований разрабатывает и утверждает гигиенические требования к таким материалам.

Качество пищевых продуктов - это наличие свойств пищевой ценности: органолептические свойства (вкус, запах, цвет, внешний вид, консистенция), удовлетворяющие традиционно сложившимся вкусам населения; биологической ценности (необходимого количества белков, жиров, углеводов, липидов), минеральный состав; способности к усвоению;

Фальсификация пищевых продуктов - это подделка продукции с целью обмана потребителей. Фальсифицируют практически все пищевые продукты, в том числе импортного производства, преимущественно алкогольные напитки, соки, кофе (особенно растворимый), масложировые продукты, мед, кондитерские и хлебобулочные изделия. Применяются методы защиты от подделок: голограммы, специальные маркировки, бутылки, непригодные для повторного использования.

Безопасность пищевых продуктов - это отсутствие (токсичного, канцерогенного, мутагенного, аллергенного) и другого неблагоприятного воздействия на организм человека пищевых продуктов, употребленных в общепринятых количествах. Объектом защиты здесь выступают как ныне живущий человек, так и будущие поколения людей. Безопасность гарантируется путем установления и соблюдения: допустимых уровней нормируемых контаминантов (химических и биологических посторонних веществ в пищевых продуктах).

Лица, работающие в сфере изготовления и оборота пищевых продуктов, - по результатам проведения лабораторных исследований и испытаний соответствия продукции нормативным и техническим требованиям - на каждую партию готового пищевого продукта оформляют удостоверение качества и безопасности. *(5) В проекте общего технического регламента этот документ назван удостоверение производителя на пищевые продукты. *(6) В нем указывается название и адрес изготовителя, наименование и вид продукта, дата изготовления, масса (объем) партии, дата отгрузки, срок годности, условия хранения. Подлинник удостоверения в течение 30 дней после окончания срока годности хранится на предприятии-изготовителе. Копия удостоверения сопровождает продукт на всех этапах оборота. Покупая товар, потребитель вправе потребовать для ознакомления транспортные накладные, сертификат качества и удостоверение качества и безопасности.

Нормативные документы в сфере качества и безопасности пищевых продуктов. По состоянию законодательства на 2004-2005 гг. подавляющее большинство из них носят ведомственный характер. Это ГОСТы, ОСТы; санитарные (СанПин), ветеринарные нормы и правила; приказы, методические указания (МУК, МУ), инструкции, постановления главного санитарного врача. По истечении срока переходного периода реформы технического регулирования (2003-2010 года) предполагается, что общеобязательные минимально необходимые требования к продукции будут устанавливаться и содержаться только в общих или специальных технических регламентах. Национальные стандарты, предполагается, будут выполнять вспомогательную роль - функции доказательной базы соблюдения соответствующего технического регламента. Рекомендательные и добровольно исполняемые положения в отношении продукции - могут содержаться в иных кроме ТР нормативных правовых актах российского законодательства. В настоящее время на пищевую продукцию и продовольственное сырье действует около 2000 нормативных документов, около тысячи из них - на методы испытаний.

Почти 80% пищевых продуктов вырабатываются по техническим документам (условиям, технологическим инструкциям, технологическим регламентам, рецептурам). В советское время технические условия (ТУ) утверждались соответствующими отраслевыми министерствами, имели государственно обязательный характер. В целях развития инициативы товаропроизводителей, государство предоставило им право самостоятельно разрабатывать и утверждать технические документы на продукцию. Производитель вправе утвердить технический документ только при получении положительного санитарно-эпидемиологического заключения, в определенных случаях после проведения ветеринарно-санитарной экспертизы и получения других согласований. *(7) Возможности самостоятельного принятия и утверждения технических документов повлекли расширение ассортимента пищевых продуктов нетрадиционных рецептур, улучшение внешнего оформления продовольственных товаров.

Идентификация пищевых продуктов - это установление соответствия пищевых продуктов их наименованию (вид, класс, категория, сорт) и информации, которая содержится в сопроводительной документации и на этикетке. Идентификация пищевых продуктов проводится во всех случаях обязательной и добровольной сертификации. Результаты идентификации рекомендуется оформлять отдельным протоколом и отражать в акте отбора проб.

Некачественные и опасные пищевые продукты, материалы и изделия - это продукты, которые не могут находиться в обороте согласно ст. 3 Закона (например, не соответствующие обязательным требованиям нормативных документов, с явными признаками порчи, содержащие микроорганизмы и их токсины, ядовитые химические или биологические вещества). Органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, изымают указанную продукцию, о чем оформляется постановление, в необходимых случаях проводят экспертизу, принимают решение об ее уничтожении или переработке для технических целей, либо с разрешения ветеринарно-санитарного надзора - о направлении на корм скоту. Обоснование возможных способов и условий использования, утилизации или уничтожения пищевых продуктов проводится их владельцем и согласуется с органами, учреждениями санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора (контроля). Владелец продукции обеспечивает ее сохранность до утилизации, представляет в орган, вынесший постановление об изъятии, акт об их использовании, утилизации или уничтожении, а в органы государственного ветеринарного надзора - акт о передаче на корм скоту. *(8)

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов

1. Федеральным законом устанавливается иерархия норм, в соответствии с которой по состоянию на 2004-2005 гг. он содержит основополагающие базовые предписания по вопросам качества и безопасности пищевых продуктов и иной продукции.

С 2003 г. в Российской Федерации начался процесс реформирования и перехода к новой системе установления и соблюдения требований к продукции. Находящиеся на стадии разработки и принятия общие и специальные технические регламенты санитарно-эпидемиологической направленности станут единственно содержащими общеобязательные требования к безопасности пищевых продуктов. Реформа технического регулирования направлена на гармонизацию российского и зарубежного законодательства о потребительской продукции и является частью политики России по вступлению в ВТО. Понятие " регламенты" и " технический регламент" - это понятия из сферы деятельности международных организаций. Общий технический регламент - документ, устанавливающий общие требования, обязательные для применения в отношении любых видов продукции определенной производственной сфере. Специальный технический регламент - документ в отношении отдельных видов продукции, с учетом их технологических и иных особенностей. Специальные технические регламенты, национальные стандарты, стандарты организаций не должны противоречить первоначально принятым общим техническим регламентам. В настоящее время уже разработаны 2 общих технических регламента санитарно-гигиенической направленности, причем один из них посвящен безопасности пищевых продуктов. *(9)

2. Федеральные законы " О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" от 5 декабря 1998 г., " О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 22 ноября 1995 г., Закон РФ " О зерне" от 14.05.1993 N 4973-1 (ред. от 10.01.2003) - образуют блок законодательства в отношении отдельных видов пищевой продукции. *(10) Приоритет комментируемого закона над другими нормативными правовыми актами в установленной сфере - заключается в том, чтобы обеспечить непротиворечие этих актов Закону.

3. Отдельная группа правовых актов содержит общие положения в отношении всех видов потребительской продукции. Это федеральные законы: " О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г.; " О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г.; " О карантине растений" 15 июля 2000 года; " О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" от 20 ноября 1999 г.; " О рекламе" от 14 июля 1995 г.; Закон РФ от 7 февраля 1992 г. " О защите прав потребителей"; Закон РФ от 14 мая 1993 г. " О ветеринарии", Закон РФ от 23 апреля 1993 г. " Об обеспечении единства измерений". Кроме этого, в сфере безопасности и качества пищевых продуктов действуют Указы Президента, постановления Правительства, а также многочисленные акты министерств и ведомств (распоряжения, приказы, решения, методические рекомендации, инструкции, положения, правила, постановления, санитарные нормы и проч.). Признается приоритет международных договоров.

- Согласно ст. 1 Федерального закона " О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" - питание относится к социальным факторам среды обитания человека. Глава 3 указанного закона определяет систему санитарно-эпидемиологических требований и в общем виде устанавливает их содержание для каждой группы охраняемых объектов. Например, отдельными объектами правового регулирования названы пищевые продукты (отечественные и импортные), пищевые добавки, продовольственное сырье, материалы и изделия пищевого контактирования, потенциально опасные для человека химические, биологические вещества. В ст. 40 Закона сформулировано понятие - " виды деятельности, представляющие потенциальную опасность для человека" и некоторые из них подлежат в связи с этим лицензированию. В отношении пищевой продукции - это производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, хранение зерна и продуктов его переработки, производство табачных изделий".

- Закон РФ " О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. (в ред. от 17 декабря 1999 г.) - впервые был направлен на создание в России системы подтверждения соответствия, определяет права потребителей на безопасность товаров (работ, услуг) и гарантии этих прав. В частности, были установлены меры для предотвращения продажи небезопасных товаров.

- В статье 16 Федерального закона " О рекламе" содержатся особые требования к рекламе табака, табачных изделий, алкоголя, пива. Ограничениями здесь являются - использование в рекламе демонстраций процессов курения, потребления алкогольных напитков, пива; на использование информации о положительных терапевтических свойствах алкоголя, табака и табачных изделий; возрастные ограничения в отношении адресатов такой рекламы, ограничения по субъектному составу для исполнителей рекламы и по видам средств массовой информации, в которых такая реклама проходит.

- Закон РФ " О ветеринарии", в частности, регулирует вопросы безопасности продуктов животноводства. Определены основные характеристики ветеринарно-санитарных требований к пищевому сырью животного происхождения, к кормам животных, кормовым добавкам, уточнены виды деятельности, которые допускаются только при наличии положительных заключений органов государственного ветеринарного надзора (контроля). Установлена обязанность производителей животноводческой продукции - осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие безопасность в ветеринарно-санитарном отношении сырья животного происхождения. В законе подробным образом определена система органов Государственной ветеринарной службы Российской Федерации и полномочия ее должностных лиц.

Закон РФ от 23 апреля 1993 г. " Об обеспечении единства измерений" направлен на обеспечение сходимости и воспроизводимости результатов измерений. В соответствии с этим законом определяются методики выполнения измерений (единицы величин, государственные эталоны единиц величин, средства измерений); порядок проведения испытаний, проверки и калибровки средств измерений; функционирует государственная метрологическая служба и иные государственные службы, обеспечивающие единство измерений; осуществляется государственный метрологический контроль и надзор. Технической основой государственной службы измерений является государственная эталонная база России (1176 государственных первичных и специальных эталонов).

4. Традиционна для современного законодательства России отсылка к международным стандартам и требованиям качества и безопасности пищевых продуктов. Согласно Закону РФ " О ветеринарии" требования, предъявляемые к кормам и кормовым добавкам, должны быть не ниже соответствующих требований международных стандартов. В санитарных нормах и правилах по пищевым добавкам - установлена необходимость их оценок на соответствие международным требованиям - Директивам ЕС и Спецификациям ФАО (продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения), принятым Российской Федерацией.

5. Российская Федерация как наблюдатель и как полноценный участник привлекается к работе во многих международных организациях - ФАО, ВОЗ и др. Россия в лице ГУ Институт питания РАМН является Сотрудничающим центром ВОЗ по проблеме мониторинга загрязнения пищевых продуктов, принимает участие в рабочих совещаниях Комиссии " Кодекс Алиментариус". *(11) Также Российская Федерация в лице Федерального агентства по техническому регулированию входит в Европейскую организацию качества (ЕОК). *(12)

6. В развитие Закона " О качестве и безопасности пищевых продуктов" *(13) разработаны и приняты нормативные правовые акты по его реализации. Это постановления Правительства РФ: " О мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения" от 22 ноября 2000 г.; " О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий" от 21 декабря 2000 г.; " О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов". Кроме того, введены в действие с 2002 г. " Гигиенические требования к безопасности и пищевой ценности пищевой продукции. СанПиН 2.3.2.1078-01" *(14); с 2003 г. - " Гигиенические требования по применению пищевых добавок СанПиН 2.3.2.1293-03" *(15), " Гигиенические требования к организации производства и оборота биологически активных добавок к пище (БАД)" *(16). Они заменили принятые в 1996 г. " Гигиенические требования к качеству и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов. СанПиН 2.3.2.560-96", государственные стандарты по пищевым добавкам 1978 года. *(17)

В отношении биологически активных добавок к пище (БАД) - комплексные санитарные нормы по порядку производства, транспортировки, хранения и регистрации БАД в 2003 г. в нашей стране были приняты впервые. По оценкам Федерального центра Госсанэпиднадзора Минздрава России указанные санитарные нормы существенно гармонизированы с международным Европейским законодательством, уточнена классификация пищевых добавок, не оказывающих вредного воздействия на здоровье человека. *(18)

Санитарные нормы и правила по пищевым добавкам и БАДам 2003 г. - это существенное развитие законодательства о загрязнении пищевых продуктов контаминантами химической и биологической природы, преднамеренно в них внесенными.

Статья 3. Оборотоспособность пищевых продуктов, материалов и изделий

1. В статье установлены признаки, в случае обнаружения которых пищевые продукты, материалы и изделия, подлежат изъятию из оборота, при необходимости - экспертизе и последующей утилизации или уничтожению. Некачественной и опасной признается пищевая продукция:

- не прошедшая государственную обязательную регистрацию в установленных законодательством случаях;

- не соответствующая требованиям качества и безопасности общеобязательных норм и правил, технической документации;

- имеющая явные признаки недоброкачественности, однозначно выявленные органами государственного надзора и контроля (например, явные признаки окисления, плесневения, прогоркания, органолептические изменения, наличие которых при проведении проверок не вызывает сомнений у представителей органов государственного контроля (надзора));

- при отсутствии документов на продукт питания, подтверждающих его происхождение, качество и безопасность (товарно-транспортная накладная; для товаров, подлежащих обязательному подтверждению соответствия - сертификат соответствия; декларация о соответствие; ветеринарные свидетельства; для отечественных продуктов - удостоверение качества и безопасности);

- при несоответствии информации, наносимой на упаковку требованиям нормативных документов;

- при отсутствии на пищевой продукт сведений о сроках годности и маркировки знаками соответствия. Перечень товаров, на которые должен устанавливаться срок годности, утверждается Правительством Российской Федерации;

- если свойства пищевого продукта не соответствуют данному виду и наименованию продукции, что выясняется при идентификации продукта.

2. По общему правилу, при обнаружении указанных признаков, пищевая продукция подлежит изъятию из оборота и экспертизе. Экспертиза не проводится, а продукция подлежит скорейшей утилизации или уничтожению при наличии двух самостоятельных оснований. Если в отношении продукта владелец не может подтвердить его происхождение, а также - имеющая явные признаки недоброкачественности и представляющая в связи с этим непосредственную угрозу жизни и здоровью человека. Подробнее о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении - читайте в комментарии к статье 25 Закона.

3. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. " О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" *(19) принят с целью защиты прав поднадзорных организаций. Установленные в нем организационно-правовые меры распространяются в том числе на лиц, участвующих в обороте пищевых продуктов. Определены ограничения при мероприятиях по контролю. Это порядок оформления их результатов, определенная их периодичность и продолжительность, основания проведения, ограничения по категориям лиц, уполномоченным проводить проверки и изымать пробы. Указанные обстоятельства необходимо учитывать при процедуре признания продукта некачественным и опасным.

Статья 4. Обеспечение качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий

1. Мерами государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий являются:

- Нормотворческая деятельность, то есть издание федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства, правовых актов министерств и ведомств, других нормативных правовых актов.

- Определение основных направлений государственной политики в указанной сфере. *(20)

- Организация и обеспечение деятельности системы органов и учреждений санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, фитосанитарного, метрологического надзора (контроля), системы и деятельности других органов государственной власти по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов.

- Нормирование, регистрация потенциально опасных для человека видов веществ, соединений, препаратов и новой продукции.

- Планирование, мониторинг, экспертная деятельность (санитарно-эпидемиологическая, товароведческая, экологическая экспертизы), паспортизация предприятий пищевой промышленности.

- Установление перечня пищевой продукции, в отношении которых определяются требования оценки соответствия. Учет, контроль и надзор за соблюдением общеобязательных требований к безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов.

2. Глава III комментируемого закона содержит описание отдельных мер государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. А именно определено содержание таких инструментов правового воздействия как нормирование, государственная регистрация, лицензирование, оценки (испытания, исследования) пищевых продуктов, материалов и изделий, предназначенных для реализации; процедуры подтверждения соответствия; государственный надзор и контроль, мониторинг.

3. Производители пищевой продукции, а также лица, осуществляяющие ее оборот обязаны: проводить производственный контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов; соблюдать гигиенические правила и нормативы для веществ и соединений, применяемых в животноводстве (лекарственные средства и кормовые добавки, стимуляторы роста животных); в растениеводстве (пестициды, нитраты, регуляторы роста, удобрения, нитриты, фумиганты); разрабатывать достоверные методы их определения в продовольственном сырье и пищевых продуктах; проводить контроль за соблюдением допустимых уровней их содержания в пищевых продуктах, их остаточными количествами.

Производители пищевой продукции осуществляют контроль за поступлением в нее и в продовольственное сырье посторонних веществ антропогенного происхождения, нитратов, тяжелых металлов, иных опасных химических и биологических веществ (бактерий, вирусов, риккетсий). Особенно опасны диоксины и диоксино-подобные соединения, которые попадая в окружающую среду, интенсивно накапливаются в почве, водоемах, активно мигрируют по пищевым цепям. Источниками диоксинного загрязнения являются - промышленное производство, заводы металлургической, целлюлозно-бумажной и нефтехимической промышленности, а также производящие хлорную продукцию.

Товаропроизводители обязаны соблюдать режимы хранения, осуществлять борьбу с грызунами в производственных помещениях, технологические режимы переработки сырья. Одна из ключевых обязанностей товаропроизводителей - это радиационный производственный контроль, квалифицированная работа агрохимической и ветеринарной служб, соблюдение имеющихся правил и гигиенических нормативов.

Статья 5. Информация о качестве и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий

1. Способы информирования потребителей о качестве и безопасности пищевых продуктов это:

- обеспечение доступа к информации;

- предоставление данных по запросам из государственных статистических данных (баз, реестров, регистров, иных государственных ресурсов);

- публикация в прессе государственных докладов, отчетов; оповещение потребителей о чрезвычайных ситуациях и возникшей угрозе их жизни и здоровью.

Источниками информации о качестве и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий являются: федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ; государственный реестр продукции, веществ и препаратов, прошедших государственную регистрацию; экологические паспорта предприятий (в которых, в частности, содержится краткое описание технологии производства и сведения о продукции); статистические и иные данные, полученные в результате проведения ряда мероприятий государственного управления. Таких как социально-гигиенический мониторинг, регистрация новой пищевой продукции, лицензирование, надзор и контроль, выдача санитарно-эпидемиологических заключений, разрешений, проведение экологической экспертизы.

Подготовка и опубликование ежегодных Государственных докладов о санитарно-эпидемиологической обстановке, о состоянии окружающей природной среды, о состоянии здоровья населения, о защите прав потребителей - важнейшее средство информирования широкого круга лиц. Ежегодный Государственный доклад " О санитарно-эпидемиологической обстановке" традиционно включает главу - " Питание и здоровье населения". В ней приводятся: официальные показатели по загрязнению основных видов продуктов питания, информация по наиболее распространенным загрязнителям; данные по ранжированию территории России исходя из количества нестандартных проб продукции (регионы с низким и высоким удельным весом нестандартных проб); статистика пищевых отравлений; группы продуктов с самым низким и самым высоким уровнем нестандартных проб.

2. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования, в области стандартизации и сертификации, метрологии *(21) выполняет ряд функций по информированию в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. *(22)

Федеральный орган государственной власти, непосредственно осуществляющий функции по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, *(23) организует деятельность системы органов и учреждений, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор. Структура этих органов, их задачи, функции, порядок осуществления деятельности и назначение руководителей устанавливаются Положением, утвержденным Правительством Российской Федерации. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) обеспечивает информирование широкого круга лиц о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Указанные функции по информированию органично взаимосвязаны с тем, что Роспотребнадзор организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга; регистрирует потенциально опасные виды продукции, вещества и препараты; осуществляет проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан. Указанная служба входит в систему ведомств, которые специально уполномочены в сфере здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, надзора на потребительском рынке. *(24)

Федеральный орган исполнительной власти в области государственного ветеринарного надзора *(25) подконтролен Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхозу России), которое, в частности, определяет государственную политику и нормативно-правовое регулирование в различных сферах агропромышленного комплекса, в том числе в ветеринарии.

3. Маркировка пищевых продуктов играет важную роль в достижении целей качества и безопасности продовольствия. С 1 января 2005 года вступил в силу ГОСТ Р 51074-2003 " Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования". В соответствии с новыми правилами производитель обязан предоставить покупателям полную информацию о продуктах питания. Так, все слова в наименовании продукта наносятся на потребительскую тару, этикетку, контрэтикетку, ярлык, лист-вкладыш одинаковым по размеру и цвету шрифтом; в наименовании обязательна информация об отличительных качествах, состояниях и специальной обработке продукта (" концентрированный", " сублимированный", " мороженный", " генетически модифицированный" и др.); информация о таких свойствах как " выращенный без применения пестицидов", " без консервантов" допускается только при наличии у изготовителя подтверждения указанной информации учреждениями Минздравсоцразвития России и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Надписи " экологически чистый" на этикетках продуктов не допускается. Также на потребительскую тару пищевых продуктов наносится наименование и местонахождение (юридический адрес, включая страну) изготовителя, упаковщика, экспортера и импортера продукта, а также лицензиара (если пищевые продукты изготовлены по лицензии); товарный знак изготовителя (при наличии); значение массы нетто (объема) или количества продукта; информация о составе продукта (обязательна информация о применении при изготовлении пищевого продукта и о содержании в использованном сырье пищевых добавок, биологически активных добавок к пище, и о пищевых продуктах, полученных из генетически модифицированных источников (ГМИ)). Информация о продуктах, полученных из ГМИ, должна наносится на потребительскую тару, этикетку, контрэтикетку, ярлык, лист-вкладыш в виде надписей " генетически модифицированная продукция", или " продукция, полученная из генетически модифицированных источников", или " продукция содержит компоненты из генетически модифицированных источников". На этикетке указывается: пищевая ценность продукта; информационные (расчетные) показатели содержания питательных веществ (представляются в виде массы углеводов, белков, жиров, макро и микроэлементов в 100 г или 100 мл съедобной части продукта, а калорийность указывается в килокалориях в расчете на 100 г или 100 мл продукта); масса нетто, объем и количество продукта; назначение и условия применения для продуктов детского питания, продуктов диетического питания и биологически активных добавок. Обязательно обозначается нормативный и технический документ, в соответствие с которым изготовлен продукт, сведения о сертификации. Указываются способы и условия изготовления готовых блюд для концентратов и полуфабрикатов пищевых продуктов; условия хранения пищевых продуктов, для которых в нормативных или технических документах установлены требования к условиям хранения; срок годности, дата изготовления и дата упаковывания; обозначается вид стандарта или технические условия, в соответствии с которыми изготовлен и может быть идентифицирован продукт. Информация о сертификации пищевых продуктов.

Для отдельных видов пищевых продуктов - продуктов детского, диетического и специализированного питания указываются: область применения, наименование ингредиентов, входящих в состав пищевого продукта (т.е. пищевые добавки, микробные культуры, закваски и вещества, используемые для обогащения пищевых продуктов); в биологически активных добавках к пище и обогащенных продуктах для биологически активных компонентов: проценты от суточной физиологической потребности, если такая потребность установлена; рекомендации по использованию, применению, при необходимости, противопоказания к использованию. Для БАД обязательна информация: " Не является лекарством", обязательна информация о государственной регистрации. *(26)

По требованию покупателя продавец продукции предоставляет для ознакомления копию документов: сертификат соответствия, удостоверение качества и безопасности. Деятельность по социально-гигиеническому мониторингу проводится в соответствие с Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. " Положение о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения". *(27)

4. Маркировка или этикетирование пищевых продуктов - это комплекс сведений о товаре, включающий не только текст, но и разнообразные графические символы, изображения, знаки, использование которых регламентируют соответствующие нормативные правовые акты. *(28) Заявитель вправе предложить свои символы экологической маркировки, но они должны соответствовать требованиям законодательства. *(29)

В России на большинстве этикеток продуктов питания можно встретить знаки соответствия, применяемые в системе ГОСТ Р. Они продолжают широко использоваться и будут оставаться распространенными до окончания переходного периода реформы технического регулирования и принятия технических регламентов. Этих знаков четыре (рис. 1). Первый из них - это знак соответствия при обязательной сертификации. Под значком код органа, проводившего сертификацию. Второй используется, если производитель добровольно решает официально подтвердить кроме обязательных и дополнительные характеристики продукта (соблюдение рекомендательных требований), говорящих о его улучшенном качестве. Третий знак применяется, если продукт соответствует обязательным и рекомендуемым требованиям государственных стандартов. Четвертый знак означает, что система качества на предприятии соответствует требованиям международных стандартов ИСО 9000. Если же продукт прошел гигиеническую оценку, он может быть дополнительно маркирован пятым знаком. Согласно Федеральному закону РФ " О техническом регулировании" продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в установленном порядке, маркируется знаком обращения на рынке. Изображение этого единого знака обращения на рынке утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2003 г. N 696. *(30) Варианты изображения единого знака обращения на рынке указаны в шестой позиции (рис. 1). Изображение этого знака должно быть одноцветными, контрастировать с цветом поверхности, на которую оно нанесено. С момента принятия технических регламентов знаки соответствия будут применяться только для маркировки объектов технического регулирования, прошедших добровольную сертификацию на соответствие требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту. Порядок применения знака соответствия устанавливается в правилах системы добровольной сертификации или в документах национального органа по стандартизации.

" Знаки обращения на рынке"

В Европейском союзе результатом процедур оценки соответствия является применение знака

- Все чаще встречается маркировка, указывающая на натуральность или органическое происхождение (природное, не искусственное) продукции (используемых сырья и процессов изготовления). Ее содержат следующие знаки:

" Знаки, указывающие на натуральность продукции"

При этом в соответствии с МУК 2.3.2.971-00 *(31) использование термина " экологически чистый продукт" в названии и маркировке пищевых продуктов не допускается. ГОСТ Р 51074-97 " Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования" допускал использование в наименовании продуктов понятий экологического характера типа: " экологически чистый", " выращенный с использование только органических удобрений", " выращенный без применения пестицидов", " выращенный без применения минеральных удобрений" и других, имеющих рекламный характер (" не содержит консервантов", " выращено в благополучной в экологическом отношении местности") - только при указании нормативного документа, позволяющего осуществить идентификацию указанных свойств продукта или дающего четкое определение термина и при подтверждении компетентными органами. Использование термина " экологически чистый" было основано на положениях Закона РФ " Об охране окружающей природной среды", утратившего силу в 2002 г. Согласно ст. 24 этого Закона " применялись поощрительные цены и надбавки на экологически чистую продукцию". Федеральный закон " Об охране окружающей среды" не сохранил в своем тексте эту формулировку. Сейчас на этикетке продукции можно встретить надписи " Экологически безопасный продукт". Ниже приведены примеры знаков, взятых с некоторых продовольственных товаров:

" Примеры знаков продовольственных товаров"

Существуют примеры зарубежных маркировочных знаков, получивших наибольшую известность. Они несут информацию об экологичности (безвредности для окружающей среды) предметов (товара, процесса, или производственной системы) в целом или их отдельных свойств.

" Зарубежные маркировочные знаки"

Отечественные производители начали все больше использовать на этикетке изображение товарного знака. Если в начале 90-ых годов особую популярность на рынке имели международные брэнды *(32) транснациональных корпораций (Coca-Cola, Mcdonalds, Smirnoff), то к концу 90-ых годов всерьез можно говорить о появлении настоящих раскру-ченных отечественных товарных знаков (Вимм-Билль-Данн", " Балтика", " Дарья", " Довгань", " Савинов").

В профессиональных маркетинговых кругах используется обычно термин торговая марка, то есть все зарегистрированные или незарегистрированные изображения, используемые для различения товаров и услуг. Практика показывает, что извлекать выгоду от использования торговой марки может лишь производитель, заботящийся о своей деловой репутации. То есть такому производителю становится экономически выгодно обеспечивать качество и другие потребительские свойства своей продукции. Наличие на этикетках изображений с товарной маркой существенно упрощает процесс выбора товара. Для этого однажды покупатель запоминает марку понравившейся продукции.

" Бренды"

Федеральный закон от 15 декабря 2002 г. " О техническом регулировании" содержит отдельную главу " Информация о нарушении требований технических регламентов". Изготовитель, исполнитель, продавец, представитель исполнителя, которым стало известно о несоответствии выпущенной в обращении продукции требованиям технических регламентов, обязаны сообщить об этом в течение 10 дней в орган государственного контроля (надзора) в соответствие с его компетенцией (ст. 37).

За непредоставление, несвоевременное предоставление сведений (информации), в случаях, если такое предоставление необходимо в соответствие с законодательством - наступает административная ответственность за административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.7 КоАП РФ " Непредоставление сведений (информации)". Ст. 5.39 КоАП РФ предусматривает ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, либо за несвоевременное их предоставление, предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации.