Уважаемый Василий Юрьевич!

К Вам обращается группа родителей детей, находящих на семейном образовании. Мы просим содействовать приведению регионального законодательства в соответствии нормами федеральных законов. Речь идёт о финансовой поддержке семейного образования, в частности о выплатах из бюджета, родителям детей, находящихся на семейном образовании.

В связи с этим прилагаем к нашему письму правовую справку, подготовленную экспертами Межрегиональной общественной организации «За права семьи»

Статьи 43 часть 2 Конституции РФ гарантирует «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Бесплатность общего образования обеспечивается путем государственного финансирования получения образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Таким образом, государственное финансирование негосударственного образования (в частности, получаемого в частных школах или в семье) не является прямой конституционной обязанностью государства.

Тем не менее, статья 43 часть 5 Конституции РФ указывает, что «Российская Федерация … поддерживает различные формы образования и самообразования». Эта государственная поддержка может осуществляться в различных формах, в том числе и в форме финансовой поддержки или финансового обеспечения.

В настоящее время на уровне государственной политики в области образования реализуется принцип «деньги следуют за учеником». Хотя этот принцип, сам по себе, и не получил нормативного закрепления, он осуществляется на практике – в частности, Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об образовании в РФ») четко предусматривает финансовую поддержку деятельности частных общеобразовательных организаций в области общего образования в виде субсидий на возмещение затрат (ст. 8 ч. 1 п. 6, ст. 99 ч. 5, ст. 108, ч. 13, п. 1 подпункт «б» и п. 2 подпункт «б»). Пояснительная записка, сопровождавшая законопроект № 121965-6 «Об образовании в Российской Федерации» [1], указывала, что такая возможность финансовой поддержки общего образования в частных образовательных организациях со стороны государства направлена «на повышение конкурентоспособности образовательной системы в целом, доступности и качества каждой образовательной услуги».

При этом не существует никакого разумного основания для исключения семейного образования (как и самообразования) из общей модели финансового обеспечения по принципу «деньги следуют за ребенком».

Как показывают данные исследований, семейное образование дает в среднем академические и социальные результаты, не худшие, а во многих случаях и лучшие, чем обучение в «школьном» формате Научные данные не позволяют считать, что семейное образование в чем-либо уступает школьному обучению, что имеются какие-либо основания предпочитать школьное обучение семейному. Являясь, по экспертным оценкам, наиболее быстро растущей формой общего образования в мире, семейное образование, безусловно, является самостоятельной и самоценной формой обучения, обладает собственными преимуществами и спецификой, и не может считаться лишь субститутом школы.

Не случайно государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2013 N 792-р), относя в разделе 2.2 к приоритетам государственной политики в сфере дошкольного, общего образования и дополнительного образования детей на период до 2020 года обеспечение «качественно нового уровня индивидуализации образования», прямосвязывает его, в том числе, и с развитием семейного образования.

В этой ситуации очевидно, что финансовая поддержка семейного образования ничуть не менее, чем финансовая поддержка частных образовательных организаций, будет содействовать «повышению конкурентоспособности образовательной системы в целом, доступности и качества каждой образовательной услуги».

Необходимо учитывать и тот факт, что действующее российское законодательство предъявляет ко всем формам обучения, включая и семейное образование, требование о соответствии их результатов федеральным государственным образовательным стандартам (ФГОС). Семья, обучающая ребенка дома, как и образовательная организация, должна прилагать усилия и трудиться для того, чтобы обеспечить такое соответствие, она не в меньшей степени, чем государственные, муниципальные и частные школы, содействует выполнению государственных задач в области обеспечения качественного образования подрастающих граждан.

В таких условиях нормативная ситуация, обеспечивающая финансовую поддержку всех видов получения общего образования в школе, но не семейного образования, не может быть признана разумной, справедливой и сбалансированной. Отсутствие финансовой поддержки семейного образования (в особенности при наличии такой поддержки частных образовательных организаций) может обоснованно рассматриваться как несправедливое и дискриминационной. Такая дифференциация предоставления поддержки различным формам образования является неоправданной и необоснованной.

Исходя из всего сказанного и с учетом принципов справедливости, представляется необходимым и целесообразным обеспечить финансовую поддержку семейного образования на федеральном, региональном или муниципальном уровнях, соразмерную государственной финансовой поддержке иных форм общего образования.

На данный момент федеральное законодательство конкретизирует положение ст. 43 ч. 5 Конституции РФ о поддержке различных форм образования и, выходя за рамки узких конституционных гарантий, предусмотренных ст. 43 ч. 2 Конституции РФ, предусматривает финансовую поддержку получения общего образования в любых условиях, включая государственные, муниципальные, частные образовательные организации, кроме образования в семье.

Необходимо отметить, что до 2004 года федеральное законодательство предусматривало на уровне общеобязательной федеральной нормы финансовую поддержку семейного образования.

П. 8 ст. 40 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» (далее «прежний Закон РФ «Об образовании») устанавливал:

«Родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребенка в семье, выплачиваются дополнительные денежные средства в размере затрат на образование каждого ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении, определяемых государственными (в том числе ведомственными) и местными нормативами финансирования. Выплаты производятся за счет средств учредителей государственных или муниципальных образовательных учреждений соответствующих типов и видов до получения ребенком среднего (полного) общего или начального профессионального образования либо до достижения им возраста, определенного законодательством Россий ской Федерации в качестве предельного для выплат социального пособия на детей. Сумма указанных выплат не включается в облагаемый подоходным налогом доход граждан» (ред. от 20.07.2004).

Статья 40 Закона РФ «Об образовании», включая и данный пункт, утратила силу в 2004 г., в результате принятия Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, принимавшегося «в целях защиты прав и свобод граждан Россий ской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий ской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Россий ской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения» (Преамбула к закону).

Таким образом, отмена федеральной нормы о выплате компенсаций в связи с семейным образованием предполагала дальнейшее осуществление финансовой поддержки семейного образования на региональном уровне. Однако обязанность региона обеспечивать такую финансовую поддержку федеральным законом установлена не была. Это привело к тому, что лишь несколько регионов (в их числе Москва и Ярославская область) осуществляли финансовую поддержку семейного образования в форме выплаты соответствующих компенсаций родителям после 2004 года.

И хотя федеральный закон явным образом не устанавливает обязанности или права субъекта Российской Федерации или муниципалитета осуществлять финансовую поддержку семейного образования путем выплаты соответствующих компенсаций родителям получающих его детей, из федерального закона прямо следует возможность такой поддержки и право региона (муниципалитета) ее осуществлять.

Существует несколько путей нормативного закрепления выплаты компенсаций в связи с семейным образованием на уровне региона:

А) Выплата компенсации родителям детей, получающих семейное образование в качестве меры социальной поддержки:

Выплата компенсаций родителям в связи с семейным образованием может устанавливаться и рассматриваться в качестве дополнительной меры социальной поддержки регионального или муниципального уровня.

Возможность этого на региональном уровне прямо следует из действующей редакции статьи 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая, в частности, устанавливает:

«Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право».

Такая же возможность на муниципальном уровне прямо следует из действующей редакции ст. 20 ч. 5 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая, в частности, устанавливает:

«Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право».

Таким образом, выплата компенсации в связи с семейным образованием может устанавливаться в качестве меры социальной поддержки нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Такой подход представляется наиболее логичным и преемственным по отношению к существовавшей до 2004 года федеральной норме о финансовом обеспечении семейного образования (из текста которой следует, что рассматриваемая выплата рассматривалась в качестве социального пособия или его аналога).

Выплата компенсации на региональном (или муниципальном) уровне может устанавливаться в качестве меры социальной поддержки обучающихся (конкретной категории обучающихся – детей, получающих семейное образование) или в качестве меры социальной поддержки конкретной категории семей, имеющих детей (семей, дети в которых получают семейное образование).

Представляется справедливым, чтобы объем этой компенсации был соразмерен объему финансовой поддержки иных форм обучения. Именно на это и была направлена действовавшая до 2004 года федеральная норма. Эта цель достигается в указанных нормах путем нормативной привязки размера данной меры социальной поддержки к размеру соответствующих нормативов финансового обеспечения получения образования в образовательных учреждениях.

Поскольку речь идет о мере социальной поддержки, выплата соответствующих компенсаций никак не связана и не может быть связана с тем, зачислен ли на данный момент ребенок, получающий семейное образование, в школу в качестве экстерна для прохождения промежуточных и итоговых аттестаций, или нет. Представляется, что данная мера социальной поддержки также не может правомерно привязываться к образовательным результатам ребенка как таковым (иное было бы необоснованной дискриминацией детей в области социальной поддержки по признаку учебных достижений).

Представляется, что если такая компенсация регионального уровня рассматривается как мера социальной поддержки обучающегося (как представляется, именно такая трактовка косвенно следует из текста ранее действовавшей федеральной нормы и ныне действующей нормы регионального московского законодательства), то ее выплата должна учитываться в бюджете мер социальной поддержки по линии регионального органа управления образованием, а в случае если она устанавливается как мера социальной поддержки семьи, имеющей детей – по линии соответствующего регионального органа управления социальной защитой населения.

Финансовое обеспечение данных мер социальной поддержки, согласно положениям ранее указанных федеральных законов осуществляется за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления соответственно.

На данный момент такие выплаты уже получают следующие регионы: Ижевск, Омск. Министр образования Д, Ливанов также на пресс-конференции ИТАР-ТАСС от 26.02.14 при ответе на вопрос одного их журналистов также высказал свою однозначную позицию по данному вопросу по принятию региональных законов по организации выплат родителям детей, находящихся на семейном образовании. Фрагмент видеозаписи данного выступления можно посмотреть по ссылке https://youtu.be/yPb6n7O2lxs Данный овпрос озвучен на 17 минуте