Методика проведения прокурорских проверок

Рассмотренные выше этапы следует выделять не только применительно к надзорным проверкам, но и к проверочным действиям прокурора, осуществляемым в ненадзорных направлениях деятельности. В любом случае методические рекомендации должны разрабатываться с учетом особенностей каждого из этапов.

Поскольку принцип единства организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации является одним из основных, обоснованным представляется вывод о существовании общих закономерностей деятельности прокурора по проведению прокурорской проверки (проверочных действий) в любом из направлений. Поэтому могут быть сформулированы наиболее общие подходы к разработке и использованию методических рекомендаций по организации, подготовке и проведению прокурорской проверки, а также оценке ее результатов.

Для обеспечения единства подходов к осуществлению деятельности прокурора представляется целесообразным говорить не просто о методических рекомендациях, призванных обеспечить необходимый уровень эффективности этой деятельности, но о методике и тактике проведения прокурорских проверок (проверочных действий).

Следуя традициям, сложившимся в науке, под методикой прокурорской проверки будем понимать комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения.

Методику прокурорской проверки следует отличать от методики прокурорской деятельности, под которой понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, установления виновных в этом лиц, восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное.

Методика прокурорской проверки призвана обеспечивать достижение целей прокурорской деятельности. Именно поэтому к числу основных принципов, в соответствии с которыми должны разрабатываться и использоваться методические рекомендации, следует относить принципы законности, эффективности, научности, этичности.

Принцип законности, будучи одним из основных в организации и осуществлении деятельности прокуратуры Российской Федерации, не нуждается в дополнительном рассмотрении. Методика проведения любой прокурорской проверки должна разрабатываться и использоваться таким образом, чтобы обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Важное значение имеет принцип эффективности, поэтому методические рекомендации должны быть ориентированы на повышение эффективности деятельности прокурора либо на обеспечение надлежащего уровня эффективности такой деятельности.

Разрабатываемые и применяемые рекомендации должны быть научно обоснованными, т. е. использовать современные достижения науки: теории прокурорской деятельности, научной организации труда, психологии, науки управления и т. д.

Кроме того, использование разрабатываемых рекомендаций должно нацеливать прокурора на необходимость соблюдения этики прокурорского работника в любых ситуациях, в том числе и носящих остроконфликтный характер, как это иногда бывает при проведении проверок, и обеспечивать возможность соблюдения соответствующих норм и правил, используя определенный спектр тактических приемов и средств.

Методические рекомендации также призваны обеспечить реализацию принципов планомерности, экономичности, избирательности, оперативности, динамичности, внезапности.

Другими словами, деятельность прокурора в целом и прокурорская проверка в частности должна осуществляться планомерно, т. е. в соответствии с обоснованными планами, последовательно, логично. Для своевременного достижения стоящих перед прокуратурой целей прокурор должен быть вооружен наиболее экономичными, наиболее целесообразными средствами и методами, использование которых обеспечит надлежащую результативность деятельности.

Решению стоящих перед прокурором задач способствует и избирательность проверок. Наличие большого числа объектов и субъектов надзора, в деятельности и решениях которых могут иметь место нарушения законов (в широком смысле), диктует необходимость продуманного подхода прокурора к планированию проверок.

В случае, когда проведение проверки уже намечено, деятельность прокурора должна носить оперативный, динамичный характер. Неоправданное промедление в проведении тех или иных действий может привести к тому, что нарушения закона будут продолжаться, нарушения прав и свобод человека и гражданина будут принимать все более серьезные или даже угрожающие размеры, что, в свою очередь, будет приводить к более существенным нарушениям интересов общества или государства. Внезапное проведение тех или иных проверок или даже отдельных проверочных мероприятий также призвано обеспечить достижение стоящих перед прокуратурой целей наиболее эффективным образом.

В целях обеспечения единства в разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки (проверочных мероприятий) представляется целесообразным рассмотреть типичную структуру такой методики.

К числу основных элементов структуры методики прокурорской проверки представляется целесообразным отнести:

информацию о наиболее типичных поводах и основаниях для проведения проверки;

рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки:

определению предмета проверки; выбору объектов проверки;

определению наиболее целесообразных времени и места проведения проверки;

определению круга участников проверки; составлению плана проверки;

перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке;

рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению;

типичные нарушения закона, выявляемые в ходе прокурорской проверки;

рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий;

тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий;

рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения.

Наиболее типичными поводами и основаниями для проведения проверки относятся заявления и сообщения граждан, сообщения средств массовой информации, результаты анализа состояния законности на территории, результаты проведенных ранее проверок, результаты расследования преступлений, иных правонарушений. Основаниями для планирования и проведения поверок выступают также планы работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, вышестоящих прокуратур, прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур.

Рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки должны ориентировать прокурора прежде всего на правильное определение предмета проверки и объектов проверки. Выбор наиболее целесообразных времени и места проведения проверки, а также определение круга участников проверки во многом зависят от предмета и объектов проверки. Результаты этой деятельности должны найти отражение в плане проверки. Чем сложнее планируемая проверка, тем обоснованнее будут рекомендации по составлению именно письменного плана, который, кроме того, будет включать перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке; перечень документов и материалов, подлежащих изучению. В особо сложных случаях план может также содержать перечень планируемых проверочных мероприятий и тактические приемы проведения отдельных проверочных мероприятий.

Результаты изучения материалов прокурорской деятельности позволяют в наиболее общем виде сформулировать перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке. Однако практически невозможно разработать эти перечни для всех случаев проведения прокурорских проверок (проверочных действий). Поэтому при планировании конкретной проверки прокурору следует самостоятельно разработать конкретизированный перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке, который будет базироваться на перечне, приведенном в методике прокурорской проверки в наиболее обобщенном виде для соответствующего направления (поднаправления или участка) деятельности.

Рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению, также носят достаточно обобщенный характер и должны нацеливать прокурора на правильное определение такого перечня в каждом конкретном случае.

Информация о типичных нарушениях закона, выявляемых в ходе прокурорской проверки при осуществлении деятельности в том или ином направлении (поднаправлении), позволит прокурору более целенаправленно организовать, подготовить и провести проверку. Зная о том, какие нарушения относятся к числу наиболее типичных, прокурор сможет в ходе проверки своевременно выявить информацию об аналогичных или похожих нарушениях.

Рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий также могут быть сформулированы в наиболее общем виде и должны помочь прокурору выбрать те мероприятия, которые будут наиболее целесообразными в каждом конкретном случае.

Прежде чем рассматривать тактические аспекты проведения прокурорских проверок, следует определить само понятие тактики применительно к прокурорской деятельности.

Как известно, термин «тактика» многими науками и прикладными дисциплинами заимствован из военной науки, где она понимается как теория и практика подготовки и ведения боя, умение располагать имеющимися силами. Ближе других представляется понятие тактики, используемое в криминалистике: совокупности научных рекомендаций по наиболее эффективным организации и производству отдельных следственных и судебных действий.

Следуя сложившимся в науке традициям, тактику прокурорской проверки можно определить как совокупность научно обоснованных приемов и средств реализации полномочий прокурора при подготовке, проведении и оценке результатов прокурорской проверки.

Соответственно, тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий являются значимой составной частью методики прокурорской проверки. От того, насколько тактически грамотно будут проведены отдельные запланированные мероприятия, во многом зависит успешность всей проверки в целом.

Таким образом, будем исходить из того, что тактика проведения прокурорской проверки включает тактические особенности подготовки к проведению прокурорской проверки в зависимости от направления (поднаправления) деятельности и предмета деятельности (надзорной или ненадзорной); тактику отдельных проверочных действий прокурора: тактику получения объяснений, тактику изучения документов и т. д.; тактические особенности оценки полученных результатов, а также тактические особенности выбора средств прокурорского реагирования.

Успешность проведения проверки еще не обеспечивает в полной мере достижения целей, стоящих перед прокурором. Важно, чтобы прокурор не только выявил допущенные нарушения закона, но и правильно выбрал и использовал те средства, которые предусмотрены законом. Именно поэтому в качестве последней составной части тактики проведения прокурорской проверки предлагаются рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения. Правильный выбор и надлежащее использование существующих средств реагирования обеспечивают достижение целей и отдельно взятой проверки, и деятельности прокуратуры в целом по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства[16].