Вопрос 49. Система органов местного самоуправления. Модели организации системы органов.

Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 и других Конституции РФ. Согласно Основному Закону органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

Органы местного самоуправления имеют много общего с органами государственной власти. Так, орган местного самоуправления также является публично‑ правовым образованием, он наделен определенной компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную организационно‑ правовую структуру, осуществляет свою деятельность на определенной территории, его деятельность является подзаконной. Вместе с тем органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, не могут выступать от имени государства и призваны выражать интересы местного населения. Иная природа и у властных полномочий органа местного самоуправления: органы местного самоуправления обладают не государственно‑ властными, а юридически властными полномочиями.

Закон о местном самоуправлении (1995) предусматривал обязательное наличие в муниципальных образованиях только выборных органов местного самоуправления. На практике в большинстве муниципальных образований сложилась трехзвенная схема органов местного самоуправления, включавшая в себя выборный (представительный) орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления и главу муниципального образования. При этом уставами муниципальных образований предусматриваются различные варианты соотношения полномочий всех этих органов. Должность главы муниципального образования в большинстве случаев замещается посредством прямых выборов, однако используются и выборы главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Следует также иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении (1995) не предусматривал обязательности использования принципа разделения властей на местном уровне. В силу этого во многих муниципальных образованиях допускалось их смешение. Так, в соответствии с Уставом г. Саратова глава города является одновременно руководителем Городской Думы и администрации города.

Закон о местном самоуправлении (2003) гораздо жестче определяет структуру органов местного самоуправления, закрепляя всего несколько допустимых моделей муниципальной власти. При этом соблюдение принципа разделения властей становится обязательным.

В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении (2003) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно‑ распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации по общему правилу является обязательным.

Можно выделить следующие основные схемы организации органов местного самоуправления согласно Закону о местном самоуправлении (2003).

I. Поселения (городские округа) с числом жителей свыше 1000 человек(рис. 1):

1) представительный орган избирается населением;

2) глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его;

3) глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса;

4) контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования;

5) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Эта модель представляет собой разновидность используемой в некоторых странах Европы и США модели «совет – управляющий», которая, как правило, бывает востребована муниципалитетами с численностью населения от 25 000 до 250 000. Похожие формы организации местной власти были реализованы в городах Ломоносове и Смоленске, где должность главы муниципального образования не предусматривалась, а глава администрации назначался на должность представительным органом по результатам конкурса по контракту.

II. Поселения (городские округа) с числом жителей свыше 1000 человек(рис. 2):

1) представительный орган избирается населением;

2) глава муниципального образования избирается населением;

3) в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет представительный орган;

4) глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса;

5) контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования;

6) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данную модель можно охарактеризовать как «сильный представительный орган – слабый исполнительный». Похожие структуры создавались в г. Кургане, где представительный орган, возглавляемый избранным главой муниципального образования, имел право нанять по контракту управляющего, и г Тюмени, где администрацией руководил первый заместитель главы муниципального образования.

III. Поселения (городские округа) с числом жителей (обладающих избирательным правом) свыше 1000 человек(рис. 3):

1) представительный орган избирается населением;

2) глава муниципального образования избирается населением;

3) в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

4) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Эта достаточно традиционная модель «сильный мэр – совет» до принятия Закона о местном самоуправлении (2003) оставалась наиболее распространенной России. В частности, она была реализована в таких городах как Екатеринбург, Калуга, Красноярск, Нижний Новгород, Тверь, Ульяновск, Южно‑ Сахалинск.

IV. Поселения (городские округа) с числом жителей до 1000 человек(рис. 4):

1) представительный орган избирается населением;

2) глава муниципального образования избирается представительным органом или населением;

3) в соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении (2003) глава муниципального образования возглавляет представительный орган и местную администрацию;

4) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данная схема является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством такой схемы является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании.

V. Поселения с числом жителей (обладающих избирательным правом) до 100 человек(рис. 5):

1) глава муниципального образования избирается населением на сходе;

2) глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

3) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данная схема также представляет собой исключение из общего правила. В поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, формирование представительного органа муниципального образования является нецелесообразным и его функции реализует сход местных жителей.

Выбор конкретной структуры органов местного самоуправления из возможных возлагается на само муниципальное образование. Выбранная модель закрепляется в его уставе.