Виды систематизированных нормативно-правовых актов.

Юридический учет – это разновидность ПСП, связанная с нахождением соответствующих правовых актов (нормативных, правоприменительных и т.п.), их регистрацией и расположением в определенном порядке (системе) по конкретным основаниям (дате издания, предметному признаку и т.п.) в журналах, карточках и т.п.

Объектом учета могут быть любые правовые акты: нормативные правовые, интерпретационные, судебные и т.п. В качестве субъектов учета выступают государственные и негосударственные учреждения и организации, правотворческие и правоприменительные органы, ученые и практические работники. В зависимости от средств и способов ПСД выделяются журнальный, картотечный, автоматизированный и смешанный учеты, а также ведение контрольных текстов действующих правовых актов.

В качестве критериев указанных видов учета могут избираться: а) природа юридических актов (нормативные или правоприменительные, интерпретационные или иные), б) их юридическая сила (законы, подзаконные акты и т.п.), в) дата издания, г) предметы их регулирования (институт, отрасль и т.п.) и др.

1. Журнальный учет используется при небольшом объеме правового материала. Он предполагает регистрацию и группировку правовых актов в специальных журналах в зависимости от вида акта (законы, постановления Пленума Верховного Суда РФ и т.п.), даты их издания, юридической силы и иных критериев, указанных выше.

2. Картотечный учет предполагает систематизацию актов с помощью разного рода карточек, расположенных в определенном порядке. На карточке указывается орган, издавший акт, его наименование, дата принятия и т.д., а также реквизиты, связанные с дополнениями и изменениями данного акта. Карточки группируются по соответствующему основанию: виду актов, предмету регулирования и т.д. в соответствии, например, с разделами «Классификатора правовых актов» (см. [13. Ч. 5. С. 46-103; 155. С. 158 и след.]).

На правовом акте, подлежащем учету, проставляется индекс (цифровое обозначение раздела и подраздела Классификатора) в соответствии с основным вопросом, который регулируется актом. Если статьи и пункты акта содержат нормы (предписания) относящиеся к другим разделам и подразделам Классификатора, соответствующие индексы проставляются против этих статей, пунктов. В соответствии с проставленными индексами на акт заполняются карточки по установленной форме. Если акт имеет гриф “не для печати”, “не подлежит опубликованию” и т.п., этот гриф переносится на карточку, на которой указывается и номер дела, где акт хранится.

Карточки на нормативные правовые акты, опубликованные в «Собрании законодательства РФ» и других официальных изданиях, нередко рассылаются вышестоящими органами подведомственным им учреждениям в виде типовых образцов (например, Генеральная прокуратура РФ делает такую рассылку в виде Экспресс – бюллетеней).

Карточки размещаются в картотеке в соответствии с указанными на них индексами по разделам и подразделам Классификатора в строго хронологическом порядке. Разделы и подразделы Классификатора разграничиваются карточками – разделителями, которые должны быть несколько выше учетных. На карточках-разделителях указывается индекс и наименование раздела и подраздела. Индексы разделов указываются также на картотечных ящиках.

Несмотря на достаточную сложность и громоздкость картотечного учета, этот вид ПСД имеет еще достаточно широкое распространение в судах, органах внутренних дел, прокуратуры и т.п., особенно там, где не созданы еще условия для внедрения современных технических средств обработки и хранения правовой информации.

3. Автоматизированный учет правовых актов осуществляется на основе использования современной компьютерной техники и информационно-поисковых правовых систем (подробнее см. [13. Ч. 5. С. 104-220; 155. С. 35-37, 367-373]).

Преимущества данной разновидности ПСП заключаются в том, что использование автоматизированного учета на базе новейшей компьютерной техники позволяет, во-первых, сконцентрировать огромный объем нормативных правовых, правоприменительных, интерпретационных, иных актов национальных, зарубежных и международной правовых систем, документов федерального и регионального уровней органов государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, оперативно вносить изменения и дополнения в информационную базу; в-третьих, максимально быстро находить нужный юридический материал и тиражировать его в необходимых экземплярах.

4. Ведение контрольных текстов действующих правовых актов предполагает хранение в том или ином учреждении официальных изданий нормативных актов (ГК РФ, УК РФ, Собрание законодательства РФ и др.), актов толкования, опубликованных в Вестнике Конституционного Суда РФ и Бюллетенях Верховного Суда РФ и т.п., а также других правовых актов, внесение в их тексты отметок о дополнении, изменении или отмене этих актов (отдельных их частей и пунктов) с указанием конкретных документов, на основании которых данные отметки производятся. Широкое распространение этот вид ПСП получил в суде, адвокатуре, прокуратуре и других правоохранительных органах.

В контрольные экземпляры правовых актов вносятся отметки о всех изменениях, дополнениях и признании правовых актов (статей, пунктов, абзацев) утратившими силу. Контрольные отметки должны точно отражать формулировку предписания акта, которым вносятся изменения, и содержать ссылку на его вид, дату, номер и источник его опубликования. Причем возможно определенное сокращение, как например: акт утратил силу – “утр. с.”; частично утратил силу – “ч./утр. с.”; действие акта продлено – “продл. на... (до)”; распространено – “распр.”; акт дополнен – “доп.”; изменен – “изм.”; изложен в новой редакции – “нов. ред.”. Сокращаются также наименования вида акта и его источника (“пост.”, “распор.”, “СЗ РФ”).

Контрольные отметки ко всему акту в целом производятся на верхнем поле первой страницы, а при большом количестве отметок на отдельной вклейке. Контрольные отметки к статьям, пунктам делаются на полях напротив соответствующих статей, пунктов.

В случае признания акта, статьи, пункта утратившими силу или изложения их в новой редакции текст акта, статей, пунктов перечеркивается косой чертой. При признании утратившей силу статьи (пункта) акта, в которой содержится запись об утверждении прилагаемого к акту положения, устава, инструкции, текст такого приложения также полностью перечеркивается и над его заголовком делается контрольная отметка. Текст акта (статьи, пункта) не перечеркивается, если он признается утратившим силу частично.

При дополнении, изменении редакции статьи кодексов или постановлений пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ кроме соответствующих отметок на полях в кодексы и постановления пленумов вклеиваются тексты новой редакции статьи или дополнений.

При получении нового издания кодекса (сборника и т.п.) контрольный экземпляр заменяется новым. Изменения и дополнения вносятся в контрольный экземпляр после даты, по состоянию на которую издан кодекс (сборник и т.п.). Контрольный экземпляр предыдущего издания сохраняется для справок.

Существуют и смешанные типы учета правовых актов, когда одновременно ведется журнальный, картотечный и автоматизированный их учет или одновременно упорядочиваются, например, нормативные правовые акты и акты толкования.

Консолидация представляет собой укрупнение множества правовых актов, принятых по одному или нескольким смежным вопросам в единый новый правовой акт. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. “О праздничных и памятных днях” заменил 48 нормативных актов, регулирующих эти вопросы. Консолидированные акты имеют собственное наименование, структуру, дату издания и другие реквизиты. Входящие в этот акт правовые акты свои реквизиты, как правило, утрачивают.

Природа консолидации правовых актов еще недостаточно исследована в отечественной юридической науке. Поэтому не случаен “разброс” мнений на ее понятие и природу. Так, одни ученые (А.С. Шебанов, Д.А. Керимов и др.) рассматривают ее как разновидность (прием, форму и т.п.) инкорпорации; другие (А.А. Ушаков, Н.Н. Захарова и др.) – в качестве самостоятельной формы ПСД. Позиции некоторых авторов (например, И.Н. Сенякина) являются весьма туманными и расплывчатыми: то они относят консолидацию к инкорпорации, а то – к самостоятельному виду ПСД.

Консолидация, на наш взгляд, может быть как официальной, так и неофициальной. Если ее субъектом являются компетентные на то органы и должностные лица, то она является официальной. В случаях консолидации правовых актов любыми не управомоченными на то лицами и организациями она будет считаться неофициальной. Акт официальной консолидации обязателен для адресата.

Поэтому трудно согласиться с В.В. Лазаревым и Н.Л. Гранат в том, что в результате консолидации “создаются сборники законодательства, которые обычно носят неофициальный характер (выделено нами. – В.К.). Здесь нормы права, – продолжают авторы, – соединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, капитальное строительство, кадровые работы и т.п.)... Акты консолидации обычно используются как юридические пособия для лиц, занятых в соответствующих государственных и общественных сферах деятельности” [20. С. 134-135]. Авторы, как мы видим из приведенной цитаты, консолидацию явно путают с неофициальной инкорпорацией.

Нам больше импонирует позиция А.С. Пиголкина, который пишет, что это такая ПСД, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы [155. С. 41]. Поэтому проблема консолидации в настоящее время “становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства” [109. С. 63].

Объектом консолидации могут быть не только нормативные правовые акты, о чем пишут практически все авторы, но и правоприменительные и интерпретационные акты. Например, постановление № 1 Пленума Верховного Суда РФ от 27 января 1999 г. “О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ)” объединило постановление Пленума Верховного Суда РФ № 15 от 22 декабря 1992 г., постановления Пленума Верховного Суда СССР № 4 от 27 июня 1975 г. и № 10 от 22 сентября 1989 г.

Консолидация нормативных правовых актов представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Поэтому ей присущи признаки одновременно и ПСП, и правотворческой практики.

Инкорпорация – это объединение правовых актов в хронологическом, предметном или ином порядке без существенного изменения содержания данных актов. Е.Н. Трубецкой, например, писал, что “инкорпорация представляет такую обработку законодательства, которая не вносит в нее никаких новых начал. Это – внешняя систематическая обработка действующих узаконений, которая облегчает пользование ими, располагает их в систематическом порядке, но оставляет без изменения их внутреннее содержание” [137. С. 124]. Примерами инкорпорации могут служить издания сборников “Жилищное законодательство”, “Охота”, “О безопасности”.

Объектами инкорпорации являются не только нормативно-правовые, но и иные юридические акты (например, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ).

Главная особенность инкорпорации, которая отличает ее от консолидации и кодификации, заключается в том, что содержание правового регулирования в данном случае остается неизменным. Из объединяемых в один сборник актов удаляются только те части, разделы и предписания, которые носили временный характер и фактически или юридически уже утратили свою силу.

Субъектами инкорпорации могут быть любые органы и лица, однако в зависимости от их полномочий она бывает официальной, официозной (полуофициальной) и неофициальной.

1. Официальной инкорпорация считается в тех случаях, когда она осуществляется компетентным на то органом либо по его поручению другими субъектами. В последнем случае компетентный орган должен официально утвердить либо иным образом одобрить подготовленный инкорпорированный акт. Примерами официальной инкорпорации могут служить изданное в 1830 г. первое в России Полное Собрание законов, еженедельно издаваемое Собрание законодательства РФ и др.

Инкорпорация нормативных правовых актов является одновременно способом их официального опубликования или переопубликования. На подобного рода инкорпорированные сборники (собрания и т.п.) можно делать ссылки при разрешении любых юридических дел в процессе правотворчества, толкования, реализации и систематизации права.

2. Официозная (полуофициальная) инкорпорация – это упорядочение правовых актов по поручению уполномоченного на то органа другими субъектами без последующего утверждения (одобрения) полученного акта. Подобным образом были подготовлены Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР в 60-х г. XX столетия, многочисленные сборники постановлений Пленума Верховного Суда РФ по уголовным и гражданским делам (если они были изданы по поручению Верховного Суда РФ).

3. Неофициальную инкорпорацию могут осуществлять любые государственные и негосударственные органы, юридические учреждения и издательства, отдельные юристы (ученые и практики). На такие сборники нельзя ссылаться как на формально-юридические источники права в процессе ЮП.

Все виды инкорпорации (официальная, неофициальная и т.п.) в свою очередь подразделяются: а) по объему охватываемого материала (полная и частичная), б) юридической силе упорядочиваемых актов, в) органам, их издавшим, г) наименованию (собрание, сборники и т.п.), д) хронологическому, е) предметному и другим основаниям. Нередко используется смешанный способ инкорпорации (например, одновременно по юридической силе и предметному признаку).

“Полной” инкорпорация будет тогда, когда она охватывает либо большую часть законодательства страны (например, принятие Свода законов государства), либо почти всю отрасль права (например, подготовка сборника нормативных актов о земле) или институт права (например, издание “Сборника законов о государственной службе”), либо все нормативные акты, регулирующие определенную сферу общественной жизни (например, формирование Сборника нормативных актов о рекламе).

Предметом частичной инкорпорации соответственно являются правовые акты, составляющие часть института или отрасли права, сферы жизнедеятельности и т.д. Например, “Сборник нормативных актов о высшем образовании” охватывает лишь отдельный раздел законодательства об образовании.

Разграничение инкорпорации на полную и частичную во многом носит условный характер и зависит от того, что следует считать целым, а что частью в системе правовых актов.

В процессе инкорпорации по хронологическому основанию правовые акты располагаются последовательно по датам их принятия. Например, результатом текущей хронологической инкорпорации является “Собрание законодательства Российской Федерации”, служащее одновременно специальным периодическим изданием, в котором официально публикуются ФКЗ, ФЗ, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ.