Законодательная база Российской Федерации в области природопользования

Правовая охрана окружающей среды в Российской Федерации представ­ляет собой совокупность законодательно установленных норм, направлен­ных на выполнение мероприятий по рациональному использованию при­родных ресурсов, достижение оптимального уровня качества жизни населе­ния, обеспечения экологической безопасности, а также реализации целей устойчивого развития в интересах настоящего и будущих поколений людей.

В системе правового обеспечения природопользования и природоохран­ной деятельности России можно выделить следующие группы юридических мероприятий:

1. Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.

2. Финансирование и материально-техническое обеспечение природоохран­ных мероприятий.

3. Организация экологического контроля в области охраны окружающей среды (государственный, производственный, муниципальный и обще­ственный контроль).

4. Система воспитания и обучения кадров, повышение уровня квалифика­ции специалистов, а также мероприятия по повышению уровня экологи­ческого образования населения.

5. Юридическая ответственность нарушителей законодательства в области охраны окружающей среды.

В соответствии с природоохранным законодательством объектом право­вой охраны выступает природная среда — совокупность компонентов при­родной среды природных и природно-антропогенных объектов, обеспечи­вающих благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Природоохранное (экологическое) законодательство РФ представляет собой многогранную систему природоохранных норм и правовых актов, объ­единенных общностью объекта правовой охраны и регулирующих отноше­ния, возникающие между обществом и природой при осуществлении хозяй­ственной или иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

Источниками экологического и природоресурсного права выступают нор­мативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, реализую­щие экологические и природоресурсные отношения. К ним относятся зако­ны, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Также в числе источников природоохранного права значительное место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние природоохранные отношения на основе приоритета международного права. Оглядываясь на историю развития нашей страны можно выделить шесть основных перио­дов развития природоохранного законодательства России:

1. 1701-1922 гг. — возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов.

2. 1922-1957 гг. — активное развитие союзного законодательства природо­ресурсного направления.

3. 1953-1963 гг. — принятие во всех республиках СССР законов об охране природы (например, Закон РСФСР об охране природы был принят в 1960г.).

4. 1968-1980 гг. — проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмо­сферном воздухе. Принятие по этим объектам соответствующих Основ законодательства СССР и союзных республик, кодексов в союзных рес­публиках.

5. 1985-1990 гг. — попытка перестроить общественные отношения в охра­не природы и рациональном использовании природных ресурсов, разра­ботать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках.

6. С 1991 г. до настоящего времени — суверенизация России, распад СССР, принятие Закона об охране окружающей природной среды (1991 г.), Фе­дерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.), Земельных кодексов (1991 и 2001 гг.), Федерального закона о недрах (1992 г.), Лес­ного кодекса (1997 г.), Воздушного кодекса (1997 г.), Федерального за­кона «О животном мире» (1995 г.), Федерального закона «Об охране ат­мосферного воздуха» (1999 г.) и др.

Новая кодификация природоохранного законодательства происходила на основе преемственности законодательства, устранялись недостатки прежней системы правового регулирования, например, резко сократилось число по­рученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодатель­ства СССР и союзных республик. Также значительно сократилась деклара­тивная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодатель­ного материала. Необходимо отметить один из существенных недостатков прежней системы экологического и природоресурсного законодательства — ее ведомственность. Законы определяли лишь общие положения, а относи­тельно деталей регулирования ссылались на действующие нормативные акты правительства, министерств и ведомств. В новом законодательстве этот дик­тат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практи­чески отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложилась система природоохранного законодательства, в основе которой находятся три осно­вополагающих нормативных акта: Декларация первого съезда народных де­путатов РСФСР о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.), Деклара­ция прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция РФ (12 де­кабря 1993 г.).

Система экологического законодательства включает в себя две подсис­темы: природоохранное и природоресурсное законодательство, В подсисте­му природоохранного законодательства входят: Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особоохраняемых природных территори­ях» и др., в подсистему природоресурсного законодательства — Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» и др.

Основные положения экологической стратегии государства, главные на­правления укрепления экологического правопорядка, а также отношения в области природопользования урегулированы в Конституции РФ, в частно­сти в статьях 2, 9, 15, 35, 36, 42, 45, 46, 55, 58, 71-73, 76, 80, 84, 90, 94, 95, ПО, 114, 118, 125-127, 130 и 132. В Конституции отражено определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и' природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

Центральное место среди природоресурсных норм Конституции РФ за­нимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, законода­тельно определяется требование рационального использования природных ресурсов, устанавливаются общие права народов, проживающих на соответ­ствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую сре­ду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную соб­ственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2, ст. 9). Первая каса­ется биологических начал человека, вторая — материальных основ его су­ществования.

Статья 36 Конституции РФ определяет возможность граждан и их объ­единений иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками в полной мере свободно при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и других законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона (ч. 3, ст. 6), — в настоящее время в России действует Земельный кодекс РФ, другие нормативные акты РФ, а также правовые акты субъектов Российской Федерации. В Краснодарском крае применяется так­же порядок предоставления и изъятия земель на территории Краснодарско­го края, в муниципальных образованиях действует порядок предоставления и изъятия земель, находящихся в муниципальной собственности.

Помимо общих прав Конституция РФ устанавливает также и обязанно­сти в области использования природных объектов и ресурсов: «...каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к при­родным богатствам» (ст. 58). Данная норма как нельзя более ясно согласует­ся с содержанием нормы ч. 1, ст. 9 Конституции РФ.

Конституция РФ также регламентирует организационно-правовые взаи­моотношения между Федерацией и субъектами Федерации. Так, согласно ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана ок­ружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются со­вместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.

По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федераль­ные законы, которые являются обязательными для выполнения на террито­рии всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регули­рование экологических отношений, включая принятие законов и иных нор­мативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федераль­ным законам. Положения Конституции РФ конкретизируются в источниках экологического права.

В январе 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Опираясь на фундаментальные положения Конститу­ции РФ, данный закон определяет правовые основы государственной поли­тики в области охраны окружающей среды, регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хо­зяйственной и иной деятельности.

Впервые в Законе конкретно определены и четко разграничены понятия: «природная среда» и «окружающая среда», установлена обязанность их охра­ны, причем не только природных объектов, как это было в предыдущем Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), но и природно-антропогенных и антропогенных объектов, т.е. природных объек­тов, измененных в процессе антропогенного воздействия и (или) созданных человеком. Таким образом, в законе определено, что природная среда явля­ется важнейшей составляющей окружающей среды, основой жизни на Зем­ле и подлежит охране.

В законе впервые дано понятие «природные ресурсы». Они определены как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антро-погенные объекты, используемые при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и пред­метов потребления и имеющие потребительскую стоимость. Одновременно к использованию природных ресурсов отнесена их эксплуатация и вовлече­ние в хозяйственный оборот. В законе введены новые и более четко сформу­лированы известные ранее принципы охраны окружающей среды, такие как:

1) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной де­ятельности, которая дает основание для реализации принципов обя­зательности оценки воздействия на окружающую среду и проведения государственной экологической экспертизы, а также запрещение хо­зяйственной и иной деятельности, последствия воздействий которой непредсказуемы для окружающей среды или могут привести к дегра­дации естественных экологических систем, изменению и уничтоже­нию генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям ок­ружающей среды;

2) приоритет сохранения естественных экологических систем, природ­ных ландшафтов и комплексов, не подвергшихся антропогенному воз­действию, сохранение биологического разнообразия;

3) обязанность использования наилучших возможных технологий, име­ющих природоохранный эффект, обеспечивая, с одной стороны, про­гресс в области развития технологий, а с другой — снижение негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности в соответствии с природоохранными требованиями на основе интег­рированного и индивидуального подходов к их установлению для каж­дого хозяйствующего субъекта;

4) ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

5) независимость экологического контроля;

6) платность природопользования и обязанность возмещения вреда ок­ружающей среде;

7) учет природных и социально-экономических особенностей террито­рии при планировании и осуществлении хозяйственной и иной дея­тельности.

Впервые в данном законе введен отдельный раздел «Основы формиро­вания экологической культуры», в котором заложены нормы экологическо­го образования, воспитания, просвещения и формирования экологической культуры в целом, без которых, конечно же, невозможно сохранение благо­приятной окружающей среды.

С целью государственного регулирования хозяйственной деятельности, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды, определе­на система природоохранных нормативов, которая включает:

— установление нормативов качества окружающей среды по химичес­ким, физическим, биологическим показателям состояния компонен­тов природной среды и природных объектов с учетом природных осо­бенностей территорий и акваторий и их целевого использования;

— нормативы воздействия хозяйственной или иной деятельности на ок­ружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

— нормативы качества окружающей среды и технологические нормати­вы на допустимые выбросы и сбросы;

— нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в со­ответствии с природоохранными требованиями.

Также впервые в данном законе установлены правовые нормы по осу­ществлению оценки воздействия на окружающую среду, учитывающие нор­мы международного права.

Законом однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на террито­рию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания. Оп­ределены понятия вреда окружающей среде от хозяйственной и иной дея­тельности, осуществляемой с нарушением законодательства, и установлен порядок ее компенсации. Предусмотрена также имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за нарушение при­родоохранного законодательства.

Таким образом, данный закон привел в соответствие с Конституцией РФ нормы природоохранного законодательства. Тем не менее некоторыми авторами вполне справедливо были высказаны сомнения относительно не­зависимости и эффективности осуществления государственного экологичес­кого контроля на уровне субъектов Российской Федерации. Смогут ли госу­дарственные экологические службы субъектов противостоять натиску руко­водителей областей и республик и не приведет ли это к возможности субъек­тов РФ беспрепятственно контролировать самих себя после получения ими права на проведение государственной экологической экспертизы? Ответы на эти вопросы даст время.

В любом случае на сегодняшний день Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является базой по осуществлению природоохранной де­ятельности на территории РФ и направлен на гармонизацию российского природоохранного законодательства с международными нормами, принци­пами и правилами в области охраны окружающей среды.

В развитие нового закона «Об охране окружающей среды» в Государ­ственной Думе проводится обсуждение следующих законопроектов: «Об эко­логическом страховании», «Об охране почв», «Об экологической культуре», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и др., принятие которых в ближайшем будущем позволит более радикально регулировать взаимоотношения между обществом и природой.

Следующим источником экологического права выступает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), который регулирует отношения в области организации, охраны и использования осо­бо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в ноосфере и кон­троля за изменением ее состояния.

Среди многообразия актов природоресурсного законодательства России, наиболее значимым является Земельный кодекс РФ, принятый Государ­ственной Думой 28 сентября 2001 г. Это четвертый Земельный кодекс РФ, который принципиально отличается от первых трех, принятых соответственно в 1922, 1970, 1991 гг. Новый кодекс закрепил переход от административно­го метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Земельный кодекс разработан как рамочный закон, т.е. законодательный акт, который прямо не регулирует земельные отношения, а определяет об­щие принципы и подходы регулирования таких отношений. В Земельном кодексе 2001 г. в сравнительно достаточной степени урегулированы следую­щие вопросы:

1) установлена законодательная возможность приобретения в собствен­ность и продажи земельных участков;

2) определены права иностранных граждан, лиц без гражданства и ино­странных юридических лиц как участников земельных отношений; при этом права перечисленных категорий собственников и арендато­ров земельных участков не принципиально отличаются от прав рези­дентов;

3) установлен порядок изъятия земель для государственных и муници­пальных нужд и возвращения убытков, связанных с таким изъятием;

4) установлен порядок передачи земельных участков в некоторых опре­деленных случаях;

Прочие вопросы земельных отношений регулируются посредством от­сылок к правовым актам. Отношения в сфере землепользования регулиру­ются также Федеральными законами «О мелиорации земель» от 10.01.96, «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19.06.97, «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельско­хозяйственного назначения» от 18.06.98, «О плате за землю» от 11.10.91 и др.

Отход от административного метода регулирования характерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде за­конов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты. Так произошло, например, с Федеральным законом «О недрах» (1992 г.).

Цель правового регулирования использования недр как объекта государ­ственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установлении строгой системы лицензирования на использо­вание недр; введении оплаты за использование недр и распределении доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, а также захоронения вредных веществ. Несмотря на то, что недра являются состав­ной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в за­кон не включены нормы собственно эколого-правового содержания, поэто­му как источник природоресурсного права данный закон можно рассматри­вать лишь в самом общем виде.

Наряду с указанными в отношении отдельных участков недр, место­рождений полезных ископаемых, рассматриваемых в качестве объекта со­глашений о разделе продукции, принимаются отдельные федеральные зако­ны (например, ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть представлено на условиях раздела продукции (Комсомольском нефте-газоконденсатном месторождении)» и др.).

Отношения по вопросам использования и охраны водных объектов ре-_ч гулируются Водным кодексом РФ (1995 г.). Здесь отражены основные по­нятия, перечислены объекты и субъекты водных отношений, права собствен­ности на водные объекты, приведены полномочия государственных и муни­ципальных органов в области использования и охраны водных объектов, определены принципы экономического регулирования использования, вос­становления и охраны водных объектов, а также меры ответственности за нарушение водного законодательства Российской Федерации. Также вопро­сы водопользования регулируются Федеральным законом «О плате за пользо­вание водными объектами» от 06.05.98 и др.

Лесной кодекс РФ (1997 г.) устанавливает правовые отношения основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Регулирование лес­ных отношений в нашей стране осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное эко­логическое, экономическое и социальное назначение.

Воздушный кодекс РФ (1997 г.) устанавливает правовые основы исполь­ зования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации на­правлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопас­ности нашего государства, охраны интересов государства, безопасности поле­тов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

Правовые нормы по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России (Федеральные законы «О животном мире» (1995 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др.).

Следует отметить, что отношения по природопользованию могут регу­лироваться и иным законодательством, в частности бюджетным законода­тельством РФ (устанавливающим особенности поступления и использова­ния средств, взимаемых за пользование природными ресурсами).

Отдельно необходимо остановиться на указах и распоряжениях Прези­дента РФ, играющих существенную роль в регулировании экологических правоотношений. В их числе следует назвать Указы Президента РФ от 04.02.94 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 01.04.96 № 440.

Общую ресурсную направленность имеет Указ Президента РФ «О фе­деральных природных ресурсах» от 16.12.93 № 2144. В свою очередь Указ Президента РФ от 06.06.94 № 1470 (с изм. от 01.03.96) «О природных ресур­сах побережий Черного и Азовского морей» конкретизирует использование природных ресурсов по географическому признаку.

Кроме того, отдельно нужно выделить Указы Президента РФ, опреде­ляющие структуру государственных органов исполнительной власти, в том числе в области природопользования. Например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 20.05.2004 № 649).

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, а также Указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правитель­ства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство обеспечивает проведение единой государ­ственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохране­ния, социального обеспечения, экологии. Постановления Правительства РФ по вопросам экологии можно разделить на три группы:

1) принимаемые во исполнение закона для конкретизации отдельных положений, например, Постановление Правительства РФ от 11.06.96 № 698 «Об утверждении положения о порядке проведения государ­ственной экологической экспертизы» и др.;

2) обозначающие компетенцию органов управления и контроля, напри­мер, Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 № 169 «Вопро­сы Федерального агентства водных ресурсов», Постановление Прави­тельства РФ от 22.07. 2004 № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» и др.;

3) включающие нормативно-правовые акты дальнейшего правового ре­гулирования экологических отношений. В эту группу можно отнести Постановление Правительства РФ от 01.06.98 № 551 (в ред. от 24.09.2002 № 700 «Об утверждении правил отпуска древесины на кор­ню в лесах Российской Федерации») и др.

В свою очередь природоохранные министерства и ведомства также на­делены правом издавать нормативные акты в пределах своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерства­ми и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, Министер­ство природных ресурсов РФ издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и использования при­родных ресурсов. Госсанэпиднадзор России (теперь Роспотребнадзор) наде­лен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды — воздуха, водных источников, почв — от загрязнения.

Нормативные правила — санитарные, строительные, технико-экономи­ческие, технологические и т.д. — играют далеко не последнюю роль в систе­ме правового обеспечения природопользования России. К ним относятся нор­мативы качества окружающей среды: размеры санитарно-защитных зон пред­приятий, нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т.д. (на­пример, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01 «Санитарно-защитные зоны и санитар­ная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», зарегист­рированные в Министерстве юстиции Российской Федерации 18.05. 2001, № 2712 и др.).

Эти нормативы представляют собой свод технических правил, и в этом случае они не рассматриваются как источники права, однако Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает юридическую обязан­ность их исполнения, что и придает таким нормам юридический характер. Ведомственные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат действующему законодательству. Акты вступают в силу пос­ле регистрации в Министерстве юстиции и официального опубликования.

Необходимо отметить, что постоянное развитие нашего общества, при котором неизбежно возникают новые проблемы в области охраны окружаю­щей среды и рационального природопользования, требует и принятия новых нормативно-правовых актов для их решения. Поэтому процесс формирования эколого-правовых и природоресурсных норм — процесс непрерывный и неиз­бежный, что полностью соответствует требованиям сегодняшнего дня.