Тема 1. Поняття, принципи та інформаційно-технологічні аспекти електронного урядування

1. Роль сучасних інформаційних технологій в системі державного управління

2. Поняття, сутність та актуальність впровадженняінформаційної системи " Електронний уряд”

3. Принципи створення і функціонування інформаційної системи «Електронний уряд»

4. Проблеми формування і використання державнихінформаційних ресурсів

Сучасні інформаційні технології відіграють дедалі важливішу роль у системі державного управління розвинутих країн. Якщо до кінця 80-х рр. минулого століття уряди цих країн використовували такі технології для задоволення внутрішніх потреб та управлінських цілей, то стрімке поширення Інтернету та глобальної мережі стало базисом для зміни пріоритетів з внутрішніх управлінських потреб на зовнішні - зв'язки з громадськістю. Інтернет поступово перетворився на економічно ефективну зорієнтовану на користувача платформу для службовців, які отримали можливість спілкуватися безпосередньо з громадянами та поширювати великі масиви інформації серед громадськості.

Це зумовило трансформування державного управління з метою пристосування його до вимог інформаційного суспільства та інформаційної ери. На основі інформаційних технологій прискорюється процес прийняття рішень та їх реалізації, вивільняється робочий час, з’ являється механізм ефективного консультування громадськості щодо державної політики, окреслюються нові канали надання громадянам інформації та послуг. Цей процес змінює підходи до механізмів управління, переорієнтовує його і поступово трансформує базисні принципи для забезпечення широкої участі громадян в обговоренні та прийнятті державних рішень.

Розвиток інформаційного суспільства стимулює країни й органи державного управління до прийняття концепції «електронного уряду», спрямованої на досягнення таких цілей:

• Надавати населенню інтегровані послуги в мережі Інтернет.

• Перебудувати відносини з населенням. Замість того, щоб надавати однакові послуги всім громадянам, державні установи можуть використовувати нові інформаційні технології для надання персоналізованих послуг фізичним та юридичним особам. Громадяни стають більш відповідальними за свої відносини з державними органами на основі поновлення довіри до державного сектора.

• Побороти інформаційну нерівність. Держава може зробити нові технології доступнішими для менш забезпечених прошарків суспільства, а також організувати навчання комп'ютерній грамотності, особливо молоді та людей похилого віку.

• Забезпечити громадянам можливість навчатися протягом усього життя. Ідея безперервного навчання, яке не припиняється після закінчення школи чи вузу, може втілитися в життя через поширення електронного (дистанційного) навчання спеціалістів у галузі обробки і аналізу інформації (knowledge workers).

• Сприяти розвитку економіки. Приватні компанії, що провадять електронну комерцію, орієнтуються не лише на місцевих споживачів, а виходять на нові ринки, що сприяє підвищенню рівня професійної підготовки і зайнятості населення на місцях.

• Розробляти ефективні нормативно-правові акти та здійснювати раціональну політику. Інформаційне суспільство ставить перед органами законодавчої влади безліч нових проблем, серед них — ідентифікація громадян і посвідчення особи, конфіденційність, захист даних, питання юрисдикції в кіберпросторі, оподаткування електронної комерції, кібер-злочинність і кібер-тероризм. Держава повинна створити гнучке законодавство, стимулюючи довіру до всіх видів електронних операцій і зберігаючи рівновагу між необхідністю економічного розвитку та потребами забезпечення конфіденційності інформації.

• Створити форми управління з активним залученням громадськості. Широка інформатизація відносин органів державної влади з суспільством врешті-решт може забезпечити реалізацію «прямої демократії», без проміжних ланок, у яких втрачається і спотворюється інформація. На місцевому рівні муніципальні органи вже нині підтримують проведення дебатів, діяльність дискусійних форумів в Інтернеті, що допомагає їм у прийнятті рішень.

Державні установи, які успішно впроваджують програму «Електронний уряд», мають такі переваги:

• Відкритість і широке охоплення. Державні служби є відкритими, оскільки Інтернет-послуги базуються на існуючих у комп’ ютерних мережах стандартах і доступні всім громадянам у будь-який час.

• Орієнтація на потреби споживачів. Державні установи, що взяли на озброєння Інтернет-технології, найкраще фокусуються на потребах громадян. Використовуючи системи керування відносинами з громадянами (Citizen Relationship Management systems), організації можуть стежити за проходженням інформації, отриманої від громадян, і аналізувати її для надання якісних, оперативних і персоналізованих послуг. Додаткові можливості та двосторонній обмін інформацією залучають до використання Інтернет-послуг дедалі більше юридичних і фізичних осіб.

• Інтеграція послуг. Бізнес-процеси всіх державних установ представлені в Інтернет-мережі як єдина інтегрована система.

• Партнерство між державою і приватним сектором. Багатьом державним установам бракує досвідчених працівників, здатних здійснювати експертизу та керівництво проектами з автоматизації державних установ. Для підвищення якості послуг, швидкого й ефективного впровадження порталів державних служб вони налагоджують партнерство з приватним сектором.

“Електронний уряд” є не просто технологічним рішенням, а концепцією здійснення державного управління як елементу масштабного перетворення суспільства [1]. Зміна нормативно-правової бази, освітніх акцентів, принципів формування і витрат бюджету, перерозподіл зон пріоритетної компетенції державних і громадських структур, оновлення та розширення ціннісних парадигм суспільства є підґрунтям для реінженірингу державного управління, а отже - для створення і функціонування електронного уряду. Також зміни мають торкнутися і виборчої системи, і принципів законодавчої діяльності, і схем здійснення контролю та відповідальності всіх гілок влади перед громадянами, їх об’ єднаннями та бізнесом [2-4]. Проте основою для перетворень у діяльності державних структур є готовність громадян скористатися можливостями інформаційних технологій, оцінити їхні переваги, застосовувати їх безпосередньо у своєму житті, бізнесі, громадській та науковій діяльності, навчанні тощо. Цей процес має ініціюватися спільно трьома секторами - державним, громадським і бізнесовим [5].

Поняття, сутність та актуальність впровадження інформаційної системи " Електронний уряд”

В умовах побудови соціально-орієнтованої ринкової економіки і становлення громадянського суспільства держава має вирішувати взаємопов’ язані в часі і просторі завдання: забезпечення економічного зростання й суспільного добробуту, досягнення соціальної злагоди, підвищення прозорості та ефективності державного управління за максимальної довіри громадян. Оптимальне досягнення поставлених цілей в умовах утвердження нового, інформаційного, укладу економіки можливе лише на основі впровадження інформаційної системи “Електронний уряд”1.

Розширення доступу до Інтернету в Україні та перші кроки щодо побудови електронного уряду офіційних установ спонукають не лише до впровадження його технологічного компонента, а й до сприйняття відповідних принципів і підходів до державного електронного управління в інформаційному суспільстві. Органічність та зрозумілість, прийнятність нової концепції, створення умов для побудови електронного урядування - запорука ефективності та результативності заходів із впровадження комп'ютерних технологій у щоденну управлінську практику, шлях до прискореної інтеграції України до кола розвинених високотехнологічних країн.

З позиції управління соціальними системами, інформаційна система “Електронний уряд” - це система збору, введення, пошуку, обробки, збереження та надання на вимогу користувача згідно з визначеними критеріями інформаційних ресурсів, покликана забезпечити надання державними органами всіх гілок влади численних послуг бізнесу та всім категоріям громадян, а також інформування громадян про роботу державних органів.

Мета створення інформаційної системи “Електронний уряд”:

• досягнення об’ єктивності, оперативності, відкритості державного управління;

• якнайповніше забезпечення реалізації громадянами конституційних прав на участь в управлінні державними справами;

• підвищення ефективності діяльності органів державної влади всіх рівнів [6].

Основні завдання системи:

• налагодження інформаційних комунікацій між суб’єктами державної влади всіх рівнів, створення централізованих баз даних з технологіями розподіленої обробки даних для забезпечення електронного документообігу в усіх державних органах та установах;

• забезпечення надання державними органами повного спектра інформаційних послуг електронними засобами всім категоріям громадян у доступній та зручній формі, без часових та просторових обмежень;

• сприяння розвитку електронного ринку товарів і послуг для забезпечення державних замовлень, організації тендерів, ефективності управління виробництвом та реалізацією товарів і послуг з метою підвищення конкурентоспроможності вітчизняних виробників на міжнародному ринку;

• впровадження електронної демократії як форми забезпечення прозорості, довіри у відносинах між державою і громадянами, приватним бізнесом, громадськими організаціями та інституціями; відкритості державного управління для громадського й суспільного обговорення, контролю та ініціатив;

• підвищення якості життя громадян через удосконалення надання соціальних послуг, системи охорони здоров’я, забезпечення гарантій правової, екологічної та особистої безпеки, розширення можливостей для освіти;

• впровадження системи електронного голосування як форми забезпечення прозорості виборчого процесу, зворотного зв’язку відносин виборець - депутат та контролю за діяльністю депутатів з боку виборців.

У результаті впровадження інформаційної системи «Електронний уряд» очікується [6, 7]:

1) підвищення достовірності, повноти та оперативності інформації, що використовується та накопичується в органах державної влади;

2) прозорість виконання рішень і доручень уряду органами виконавчої влади та високий рівень контролю за їх реалізацією;

3) зниження накладних витрат у державних установах;

4) зростання довіри суспільства до діяльності уряду;

5) забезпечення взаємодії громадян та органів державної влади, налагодження зворотного зв’язку для задоволення індивідуальних інформаційних потреб громадян щодо отримання необхідної інформації та стосовно надання відомостей інститутам державної влади.

Якщо «Електронний уряд» розглядати як явище, то його можна ототожнити з такими поняттями [5]:

• засіб, за допомогою якого організовується державне управління на основі електронних технологій обробки, передачі й поширення інформації, надання послуг державних органів усіх гілок влади всім категоріям громадян (пенсіонерам, робітникам, бізнесменам, державним службовцям тощо);

• використання в державному управлінні інформаційних технологій;

• присутність держави в мережі Інтернет;

• метафора, що означає інформаційну взаємодію органів державної влади і суспільства з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій;

• трансформовані для урядових і державних організацій ідеї електронного бізнесу, в яких уряд виступає як своєрідний корпоративний користувач інформаційних технологій;

• автоматизовані державні служби, основними функціями яких є забезпечення вільного доступу громадян до державної інформації, збір податків, реєстрація транспортних засобів і патентів, надання інформації, укладання

1 Термін «електронний уряд» походить від англ. electronic government - електронний уряд, електронне урядування.

угод про постачання необхідних державному апарату матеріалів і оснащення. Це знизить витрати і зекономить кошти платників податків на утримання й фінансування діяльності державного апарату, підвищить відкритість і прозорість діяльності органів управління;

• використання в органах державного управління інноваційних технологій, зокрема інтернет-технологій.

У західному сприйнятті електронний уряд складається з трьох основних модулів: G2G - government to government (уряд -урядові), G2B - government to business (уряд - бізнесу), G2C - government to citizens (уряд - громадянам), і включає численні прикладні елементи. Серед них - вільний доступ

Рисунок 1.1. Основні модулі електронного уряду в західних країнах. громадян до державної інформації; переведення державних органів на безпаперове діловодство; планування для всіх державних органів показників ефективності роботи на рік і регулярний їх контроль, який здійснюється і парламентом, і громадянами; запровадження в державних органах пластикових карток для ідентифікації державних службовців, виплати їм зарплати та інших виплат; перенесення в інформаційні мережі більшості стандартних трансакцій між державою та громадянами чи бізнесом тощо.

G2G

С2С В2В

3.Принципи створення і функціонування інформаційної системи «Електронний уряд»

Створюючи інформаційну систему “Електронний уряд”, слід керуватися принципами системності, розвитку, сумісності, стандартизації та ефективності, що їх використовують при проектуванні автоматизованих систем згідно з нормативними документами.

Принцип системності передбачає встановлення між структурними елементами інформаційної системи зв’язків, які забезпечують цілісність функцій та проблем управління та діяльності державних органів.

Принцип розвитку (відкритості) враховує можливість поповнення й оновлення функцій та складу інформаційної системи “Електронний уряд” без порушення її функціонування.

Принцип сумісності означає, що при створенні системи мають бути реалізовані інформаційні інтерфейси, завдяки яким вона може взаємодіяти з іншими системами згідно з установленими правилами (наприклад з аналогічними системами країн СНД та ЄС).

Принцип стандартизації забезпечує стандартизацію інформаційної системи та її складових для мінімізації всіх видів витрат, уніфікації прийомів, методів та інструкцій, якими керується користувач при роботі з системою.

Принцип ефективності означає раціональне співвідношення між витратами на створення інформаційної системи “Електронний уряд” і цільовими ефектами, досягнутими завдяки її функціонуванню, причому вони можуть мати не тільки грошову форму, а й форму економії часу, підвищення якості та зручності державних послуг.

Принцип нових завдань забезпечує врахування при визначенні переліку завдань, які доцільно включити до інформаційної системи, основних технологічних операцій обробки документів та завдань, що випливають з потреби забезпечення повноти, вчасності й оптимальності прийняття державних рішень, які раніше не виконувалися через обмежені можливості обробки інформації.

Принцип надійності передбачає, що інформаційна система повинна функціонувати навіть у разі виходу з ладу технічних засобів та програмного забезпечення. Для цього інформація дублюється, використовуються джерела безперебійного живлення. Інформація для користувачів має бути точною, доступною і надаватися без затримки згідно із запитами. У разі виходу системи з ладу дані мають бути відновлені, а пошкодження - усунуті.

Принцип безпеки даних означає, що інформаційні ресурси мають бути надійно захищені і при їх безпосередній обробці та зберіганні в системі, і в момент обміну між комп’ ютерами; треба виключити можливість несанкціонованого доступу до даних; всі операції в системі реєструються, будь-яке порушення системи безпеки виявляється.

Принцип єдиної інформаційної бази вимагає застосування єдиної системи класифікації та кодування одних і тих самих структурних одиниць державних інформаційних ресурсів.

Потреба дотримання принципу продуктивності системи випливає із значної нерівномірності надходження потоків інформації, яку слід обробляти в певні проміжки часу, і жорстких вимог до термінів її обробки. Окрім того, інформаційна

система повинна мати певний запас потужності, який забезпечує оперативне надання інформації користувачам за їхніми запитами незалежно від завантаженості системи. Фактор оперативного надання користувачам інформації є вирішальним при оцінці системи та її ефективності.

Принцип пристосування (адаптації) означає придатність інформаційної системи до модифікації та розширення. Більше того, з часом система може бути повністю перероблена, але її інформаційні ресурси при цьому повинні зберігатися. Водночас із розширенням спектра завдань державних органів, обсягу послуг і кількості користувачів системи вона має бути спроможною до розширення без порушення цілісності.

Зауважимо, що всі викладені вимоги до створення та функціонування інформаційної системи “Електронний уряд” є досить загальними, а отже, ступінь їх дотримання залежатиме від обставин.

Завдання впровадження та функціонування інформаційної системи “Електронний уряд”

Враховуючи загальні принципи створення і функціонування інформаційних систем, найбільш значущі завдання при впровадженні інформаційної системи “Електронний уряд” в Україні та інших країнах СНД можна поділити на організаційні, економічні, законодавчі, правові, технологічні і кадрові, причому їх розв’ язання повинно базуватися на системному та комплексному підходах [8].

Проаналізувавши правову базу впровадження електронного урядування, виділимо такі напрями її розбудови.

Прискорити прийняття законів України:

• " Про діяльність у сфері інформатизації";

• " Про захист персональних даних";

• " Про внесення змін до Закону України " Про захист інформації в автоматизованих системах";

• " Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо боротьби з комп’ютерною злочинністю)". Розробити проекти нормативно-правових актів на виконання законів України " Про електронний цифровий підпис" [9] та " Про електронні документи та електронний документообіг" [10]:

• Порядку застосування електронного цифрового підпису органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності;

• про визначення центрального засвідчувального органу;

• Положення про центральний засвідчувальний орган;

• Порядку акредитації та вимог до центру сертифікації;

• Положення про засвідчувальний центр центрального органу виконавчої влади;

• Типового порядку здійснення електронного документообігу в органах виконавчої влади;

• Порядку надання послуг і фіксації часу;

• Програми заходів щодо впровадження електронного документа, електронного документообігу та електронного цифрового підпису, стимулювання підприємств, установ і організацій, які впроваджують електронний документообіг.

Затвердити загальнодержавну програму " Електронна Україна", Положення про Національний реєстр електронних інформаційних ресурсів.

На даний час у сфері електронного урядування діють:

• закони України " Про електронний цифровий підпис", " Про електронні документи та електронний документообіг", " Про внесення змін до деяких законів України з питань інтелектуальної власності";

• постанови Кабінету Міністрів України " Про заходи щодо створення електронної інформаційної системи " Електронний уряд", " Про Порядок здійснення видатків, передбачених Законом України " Про Державний бюджет України на 2003 рік" на виконання завдань (проектів) Національної програми інформатизації органів державної влади", " Про утворення Національного підготовчого комітету із забезпечення участі України у Всесвітньому саміті з питань інформаційного суспільства", " Про затвердження порядку використання комп’ютерних програм в органах законодавчої влади";

• розпорядження Кабінету Міністрів України " Про затвердження Концепції формування системи національних електронних інформаційних ресурсів", " Про затвердження переліку завдань (проектів) Національної програми інформатизації, їх державних замовників та обсягів фінансування", " Про адміністрування домену ".UA".

Шляхом консолідації зусиль і досвіду представників державного апарату, ділових кіл та науковців з урахуванням міжнародної практики необхідно вжити заходів для:

• врегулювання питань впровадження електронних документів та електронного документообігу з

використанням електронного цифрового підпису; захисту персональних даних;

формування та розвитку системи національних інформаційних ресурсів; розвитку телекомунікацій;

захисту державних інформаційних ресурсів у мережах передачі даних; впровадження державних стандартів у сфері інформатизації; запровадження технологій " електронного урядування".

До правових завдань слід зарахувати визначення правового статусу електронних документів та електронного підпису, електронних інформаційних ресурсів виконавчої та законодавчої влади, умов правового захисту соціальної інформації та відповідальності за її розголошення державними службовцями.

Разом з тим законодавчо має бути закріплений універсальний алгоритм отримання громадянами державних послуг в реальному масштабі часу, регламентації порядку звернення, стандартизації та уніфікації форм документів і заяв, запитів і відповідей. Також законодавчо треба визначити права й обов’ язки, порядок підключення користувачів до інформаційної системи «Електронний уряд» та надання їм визначеного статусу, відповідальності, порядок їх взаємодії між собою, характер і статус інформації в інформаційній базі системи, відповідальність сторін за надання та використання інформації, а також правовий статус документів, генерованих системою.

Серед основних організаційних завдань при впровадженні системи «Електронний уряд» виділимо такі:

- розроблення уніфікованої та стандартизованої технології збору, документування, обробки та перетворення в електронну форму, введення, комп’ ютерної обробки за заданими правилами і алгоритмами, пошуку і видачі за запитом інформації в рамках урядової системи з використанням новітніх комп’ ютерних інформаційних технологій

і геоінформаційних систем;

- забезпечення на базі сучасних інформаційних технологій, міжнародних стандартів, уніфікованих систем класифікації і кодування інформації сумісності взаємодії та інтеграції створення, поповнення, збереження і використання державних інформаційних ресурсів незалежно від їх відомчої належності, форми власності;

- розроблення технологій взаємодії урядових структур для спільного, повного і якомога швидшого обслуговування громадян, громадських організацій та сфери виробництва;

- ліцензування діяльності державних і комерційних організацій з розробки та реалізації технологій уніфікованого і стандартизованого способу введення, обробки, оновлення, зберігання і видачі інформації із забезпеченням ефективності, якості, низької собівартості та швидкості виконання робіт;

- забезпечення комплексного захисту інформаційних ресурсів з використанням ефективних засобів і методів захисту інформації від несанкціонованого доступу, зумисного або випадкового пошкодження та викривлення, підробки, блокування з організацією відповідних рівнів доступу для різних категорій користувачів [6];

- організація моніторингу стану, контролю цілісності та використання всієї інформаційної бази системи «Електронний уряд»;

- створення мережі державних, громадських і приватних приймалень для забезпечення масового доступу громадян до мережі Інтернет;

- взаємодія інформаційної системи «Електронний уряд» з міжнародними і вітчизняними системами електронних банківських платежів;

- здійснення організаційних змін в урядових структурах для їх адаптації до умов функціонування інформаційної системи «Електронний уряд».

До економічних завдань належать:

• підвищення життєвого рівня громадян, що є умовою рівного доступу до мережі Інтернет в домашніх умовах,

психологічного сприйняття та набуття навичок застосування новітніх інформаційних технологій у своїй діяльності;

• фінансування функціонування програми з державного бюджету та із залученням приватного капіталу;

• державна підтримка розвитку національного ринку високих інформаційних технологій, виробництва ПК і програмного забезпечення, розвитку телекомунікацій та мобільного зв’язку;

• проведення державних тендерів для створення окремих модулів “електронного уряду”;

• проведення сертифікації розроблених модулів системи з урахуванням міжнародних стандартів.

Потенційними національними джерелами фінансування створення і впровадження інформаційної системи “Електронний уряд” можуть бути кошти:

• державного та місцевих бюджетів;

• державних підприємств;

• комерційних структур, у тому числі через задіяння механізму пільгового оподаткування та інших економічних пільг.

Слід наголосити на необхідності державного контролю не так за розробкою та впровадженням системи “Електронний уряд” і використанням фінансових ресурсів, як за оцінкою результатів і наслідків її впровадження, що дасть змогу розробникам програмного і технічного забезпечення самостійно обирати шляхи та засоби розв’язання поставлених завдань.

Найважливіші технологічні завдання:

- створення мультисервісної ергономічної телекомунікаційної мережі, зорієнтованої на потреби громадян, приватного бізнесу, громадських організацій та інституцій, окремих підрозділів державних органів, міжнародних суб’єктів;

- уніфікація і стандартизація інформаційної моделі взаємодії структур виконавчої влади при забезпеченні управлінської діяльності;

- забезпечення інтерактивного злагодженого інтерфейсу всіх урядових інформаційних систем;

- максимальне використання наявного технічного і програмного забезпечення збору, введення, обробки, пошуку і збереження даних.

Також необхідно створити метабазу інформаційних ресурсів системи “Електронний уряд”, яка міститиме профілі даних користувачів, сертифікаторів і рубрикаторів баз даних органів державної влади й органів місцевого самоврядування, навігаційно-пошуковий апарат, засоби конвертування різнотипової і різномовної інформації, єдині методичні підходи до вибору і використання інформаційно-пошукових мов для створення запитів та індексування текстових документів, лінгвістичного забезпечення (інформаційно-пошукові системи, автоматичні перекладачі з різних мов, тезауруси, словники). Одним з першочергових кадрових завдань є професійна й соціально-психологічна адаптація державних службовців до роботи в середовищі інформаційної системи “Електронний уряд”. Для його розв’язання треба готувати державних службовців, підвищувати їхню кваліфікацію з мотивацією збереження робочого місця і кар’єрного зростання; формувати вміння комплексного аналізу проблем, розроблення і реалізації плану дій, оцінки його результатів і наслідків у різних сферах

життя суспільства; впроваджувати комп’ютерні технології імітаційного й оптимізаційного моделювання при вирішенні завдань державного управління, прогнозування ситуацій та розв’язання широкого спектра проблем в управлінні державою. Створення інформаційної системи “Електронний уряд” потребує наукових інноваційних підходів до вироблення концептуальних положень розробки і подальшої модернізації системи, побудови базових теоретичних моделей та програмних механізмів її функціонування з урахуванням міжнародного досвіду, а також прогнозування результатів і наслідків у процесі її впровадження та експлуатації.

Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів державного управління і місцевого самоврядування в рамках функціонування інформаційної системи “Електронний уряд”