Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: порядок формирования, структура и полномочия. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным законодательным органом и обладает правами юридического лица. Его наименование, структура устанавливаются конституцией (уставом) и не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти. Они осуществляют свои полномочия на принципах законности, коллегиальности, многопартийности и гласности.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации закрепляются различные названия этого органа: Законодательное Собрание (Республика Карелия, Новосибирская область и др.), Народное Собрание (Республики Дагестан, Ингушетия и др.), Законодательная Дума (Томская область), Государственное Собрание (Республики Татарстан, Удмуртия), Народный Хурал (Республика Бурятия), Парламент ((Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика), Верховный Совет (Республика Хакасия), Дума (Волгоградская область), Совет депутатов (Архангельская область, Ненецкий автономный) и др.).

Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на его территории и обладающие в соответствии с федеральным законом избирательными правами. Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается его конституцией (уставом) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять: а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек; б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до одного миллиона человек; в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от одного миллиона до двух миллионов человек; г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше двух миллионов человек.

Порядок формирования представительного органа субъекта Российской Федерации в последние годы претерпел изменения. До 2002 г. избирательная система по выборам законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ на федеральном уровне подробно не регламентировалась. Депутаты большинства региональных парламентов избирались на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Смешанная избирательная система использовалась в редких случаях.

В связи с партийной реформой, начатой в России после принятия Федерального закона «О политических партиях», были внесены изменения в порядок формирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В настоящее время не менее 25 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 25 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Например, в соответствии с Законом г. Москвы от 22 января 2014 г. «О выборах депутатов московской городской Думы» депутаты законодательного (представительного) органа г. Москвы избираются по сорока пяти одномандатным избирательным округам.

До 2013 г. в законодательстве было закреплено требование об избрании по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, не менее половины депутатов. В связи этим и в настоящее время в большинстве субъектов Федерации по пропорциональной избирательной системе избирается половина депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии в соответствии с Уставом (Основным Законом) Томской области в Законодательную Думу Томской области избирается 42 депутата: 21 депутат Законодательной Думы Томской области избирается по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. 21 депутат Законодательной Думы Томской области избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за областные списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями. В соответствии с Уставом Новосибирской области в Законодательное Собрание Новосибирской области (далее - Законодательное Собрание) избираются 76 депутатов, из которых 78 избираются по единому областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за областные списки кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвинутые избирательными объединениями.

Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, по общему правилу входят в депутатские объединения (фракции). Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, а также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Порядок создания и правовое положение депутатских объединений, фракций определяется регламентами законодательных (представительных) органов, их палат, или специальными актами.

В соответствии с Регламентом Законодательной Думы Томской области[264] фракции и депутатские группы являются депутатскими объединениями. Депутат Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Фракция включает в себя всех депутатов (депутата) Думы, избранных (избранного) в составе соответствующего областного списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Во фракции могут входить также депутаты Думы, избранные по одномандатным избирательным округам. Если фракция состоит из одного депутата, то он является её руководителем. Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе данной партии, в составе областного списка кандидатов которой были избраны соответствующие депутаты Думы.

Согласно Регламенту Законодательного Собрания Новосибирской области[265] регистрация депутатского объединения осуществляется в уведомительном порядке мандатной комиссией путем включения сведений о депутатском объединении в реестр депутатских объединений Законодательного Собрания. Для регистрации фракции в мандатную комиссию направляется протокол организационного собрания фракции, содержащий решение об избрании руководителя (руководящего органа) фракции, решение о лицах, имеющих право выступать от имени фракции на заседаниях Законодательного Собрания. К указанному протоколу прилагается списочный состав фракции. Для регистрации депутатской группы в мандатную комиссию направляется протокол организационного собрания депутатской группы, содержащий решение об образовании депутатской группы (с указанием ее наименования), решение об избрании руководителя (руководящего органа) депутатской группы, решение о лицах, имеющих право выступать от имени депутатской группы на заседаниях Законодательного Собрания.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и обычно составляет 10-30 % от установленного общего числа депутатов. Например, согласно Закону Кемеровской области от 19 января 2004 г. № 1-ОЗ «О Совете народных депутатов Кемеровской области»[266] в Совете народных депутатов Кемеровской области, который состоит из сорока шести депутатов, на профессиональной постоянной основе работают 10 депутатов.Но есть и исключения. Согласно ст. 1 Закона Московской области от 10 февраля 2004 г. № 26/2004-ОЗ «О числе депутатов Московской областной Думы, осуществляющих свою деятельность на профессиональной постоянной основе»[267] из 50 депутатов на постоянной профессиональной основе осуществляют свою деятельность 40 человек. В Московской городской Думе согласно ст. 4 Устава города Москвы[268] все депутаты работают на постоянной основе.

Законодательство субъектов Российской Федерации закрепляет гарантии политических партий, чьи списки были допущены до распределения депутатских мандатов, на право иметь в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Российской Федерации хотя бы одного депутата. Так в соответствии с Законом Алтайского края от 4 декабря 2000 года «76-ЗС «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания» не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в Алтайском краевом Законодательном Собрании предоставляется право осуществлять депутатскую деятельность в Алтайском краевом Законодательном Собрании на профессиональной постоянной основе.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца.

Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации из своего числа на первом организационном заседании выбирают председателя, его заместителей. В некоторых субъектах Федерации депутаты законодательного (представительного) органа образуют коллегиальные руководящие органы, в состав которого входят председатель, его заместители, руководители депутатских объединений, фракций, комитетов и комиссий. Например, в Законодательной Думе Томской области для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности Думы, а также рассмотрения иных вопросов создается Совет Законодательной Думы Томской области.

Законодательные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют законодательные и контрольные полномочия, которые находят закрепление в ст. 5 Федерального закона «Об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: а) принимают конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему; б) осуществляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; в) заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; г) осуществляют иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и др.

Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае: а) принятия им решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации; б) его роспуска высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по основаниям, предусмотренным законодательством; в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; г) его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены законодательством.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Например, согласно ст. 52 Устава Иркутской области полномочия Законодательного Собрания Иркутской области прекращаются досрочно в случая принятия Законодательным Собранием Иркутской области решения о самороспуске. Постановление Законодательного Собрания Иркутской области о самороспуске принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного Уставом Иркутской области числа депутатов Законодательного Собрания Иркутской области по инициативе не менее чем одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Иркутской области.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации:

- в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

- в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседаний;

- в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Это решение, которое оформляется руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в форме указа (постановления), может быть принято в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

В случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, то Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске.

Указанные положения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации носят превентивный характер, и является формами конституционной правовой ответственности. По настоящее время она пока не применялась.