Окружающей среды. В формируемом экологическом праве России очевидна тенден­ция развития лицензионно-договорных основ регулирования при­родопользования и охраны окружающей

В формируемом экологическом праве России очевидна тенден­ция развития лицензионно-договорных основ регулирования при­родопользования и охраны окружающей среды. Лицензия и дого­вор в данной сфере приобретают большое юридическое значение. Получение лицензии и заключение договора создают основание для приобретения права природопользования и осуществления ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Закон запрещает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии (иногда наряду с договором), если она требуется для ее ведения. Проведение такой деятельности без над­лежаще оформленных документов является основанием для при­менения к виновному лицу мер юридической ответственности.

Значение лицензирования и договорной практики определяет­ся также другими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким функциям относятся:

а) информационная, в рамках которой собирается, накаплива­ется и распространяется информация о масштабах, видах и пре­делах экологически значимой деятельности, о состоянии окру­жающей среды в месте осуществления деятельности, мерах по охране окружающей среды и рационального природопользования и др.;

б) превентивная. С учетом данных о масштабах и видах эко­логически значимой деятельности посредством установления в лицензии и договоре пределов использования природных ресур­сов, химических, физических и биологических воздействий на природу, других экологически значимых условий осуществле­ния такой деятельности достигается предупреждение экологи­ческого вреда;

1. Лицензия и договор как правовые инструменты регулирования 247

в) контрольная, которая проявляется в том, что, выдавая ли­цензию и заключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом требований законодательст­ва об окружающей среде;

г) гаранта реализации прав граждан и юридических лиц в об­ласти природопользования и охраны окружающей среды.

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использова­нием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказы­вать вредное воздействие на состояние окружающей среды, до­пускается, как правило, на основании специальных лицензий. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществления, как и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального при­родопользования, включая, к примеру, пользование недрами, рубку леса, забор воды для промышленных целей, выброс загряз­няющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т.п. Правовой институт экологического лицензирования получает в России все более широкое развитие.

В соответствии с экологическим законодательством исполь­зуются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользо­вания недрами, комплексное природопользование, пользование лесным фондом и др.) применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет. Несмотря на многообразие форм документов, применяемых в данной сфере, все они в силу вы­полнения ими одинаковой функции охватываются понятием «лицензирование».

В отличие от лицензии договор как инструмент регулирова­ния природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. Особенностью этого договора является то, что он носит публично-правовой характер. Одной из его сторон является участник публично-правовых отно­шений, к примеру, уполномоченный государственный орган. Ха­рактерной чертой такого договора является и то, что взаимные права и обязанности определяются не произвольно по усмотре­нию сторон, а вытекают из положений законодательства об окру­жающей среде и строго в рамках компетенции уполномоченного органа публичной власти.

В соответствии с экологическим законодательством договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством

XII. Лицензионно-договорные основы природопользования

правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоятельно, устанавливая соответствующие права (на арен­ду земли, на пользование водными ресурсами и др.).

Регулируя одни и те же отношения по установлению права пользования природными ресурсами, лицензия и договор служат средствами выражения и защиты общественных и государствен­ных, федеральных и региональных экологических интересов. Это проявляется в том, что лицензии на природопользование выдают­ся федеральными специально уполномоченными органами управ­ления в области использования и охраны природных ресурсов (к примеру, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ), а договоры на пользование теми же ре­сурсами заключаются с органами исполнительной власти субъек­тов Федерации.

Выдача лицензии уполномоченным федеральным органом и заключение договора на природопользование с органом исполни­тельной власти субъекта РФ является реализацией положения Конституции РФ относительно того, что природопользование и охрана окружающей среды являются предметом совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов.

Так как природные ресурсы, предоставляемые в специальное природопользование на основе лицензий и договоров, находятся в государственной собственности, получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются одновременно двумя видами органов - - специальной и общей компетенции, представляющими национальные и региональные интересы. С учетом общественного интереса в обеспечении охра­ны окружающей среды при предоставлении природных ресурсов в пользование важно то, что в этой деятельности участвуют госу­дарственные природоохранные органы посредством проведения государственной экологической экспертизы материалов экологи­ческого обоснования лицензий на природопользование.

В России существует множество законодательных и иных нор­мативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицен­зировании в области охраны окружающей среды. Закон об охране окружающей среды содержит ст. 30, в которой сказано, что от­дельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Их перечень устанавливается феде­ральными законами. Однако такое указание не имеет практичес­кого значения, поскольку в головном акте экологического зако­нодательства такие виды деятельности конкретно не названы. Со­ответствующие нормы предусмотрены преимущественно в приро-

2. Лицензируемые виды экологически значимой деятельности 249

доресурсном законодательстве, а также в правительственных по­становлениях, регулирующих лицензирование отдельных видов экологически значимой деятельности. Ряд таких постановлений Правительства РФ приведен в приложении к учебнику. Однако хотя действие Федерального закона «О лицензировании отдель­ных видов деятельности» (ст. 1) не распространяется на деятель­ность по охране окружающей среды и связанную с использовани­ем природных ресурсов, этот Закон определяет как лицензионные некоторые экологически значимые виды деятельности, поэтому он также относится к числу источников экологического права.

Совокупность норм, регулирующих лицензионные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, может рассматриваться как активно развивающийся комплекс­ный институт экологического права.