Совет по опеке

Важную роль в содействии становлению и обретению свободы и независимости народами, находившимися под колониальным гнетом, сыграла предусмотренная Уставом ООН международная опека - уп­равление под контролем ООН территориями, включенными в систе­му опеки на основании соглашений, утверждаемых Генеральной Ас­самблеей или, если территория признана стратегической, Советом Безопасности. В соответствии с Уставом ООН (ст. 77) включению в систему опеки подлежали:

территории, ранее находившиеся под мандатом Лиги Наций;

территории, которые могли быть отторгнуты от вражеских госу­дарств в результате Второй мировой войны;

территории, добровольно включенные в систему опеки государ­ствами, ответственными за их управление.

В Уставе ООН (ст. 76) определяются следующие задачи системы опеки: а) укреплять международный мир и безопасность; б) способ­ствовать политическому, экономическому и социальному прогрессу населения подопечной территории, его прогрессу в области образова­ния и его прогрессивному развитию в направлении к самоуправлению или независимости; в) поощрять уважение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии; г) обеспе­чивать равное отношение к членам ООН и их гражданам в социаль­ной, экономической и торговой областях.

Выполнение контрольных функций ООН в отношении нестрате­гических подопечных территорий возлагалось на Совет по опеке под руководством Генеральной Ассамблеи, а в отношении подопечных территорий, отнесенных к числу стратегических, - на Совет Безо­пасности.

Многие западные исследователи¹ отмечают своеобразный характер Совета по опеке как одного из главных органов ООН. Они указывают, в частности, на то, что при разработке Устава ООН Великобритания и

Франция всячески противодействовали международному наблюдению за колониальными владениями, поскольку считали это внутренним делом. Отчасти потому одна из глав, относящихся к колониальным и зависимым территориям, а именно глава XI Устава ООН, в отличие от всех остальных глав, сформулирована в виде политической деклара­ции, не имеющей обязательных для исполнения положений и не нала­гающей международных обязательств. Это не могло не отразиться и на системе опеки, и на положении Совета по опеке. Он во многих отно­шениях отличался от Постоянной мандатной комиссии, которая яв­лялась частью мандатной системы Лиги Наций и была органом Совета Лиги. В Постоянную мандатную комиссию входили независимые экс­перты, а Совет по опеке согласно Уставу ООН состоял из представите­лей государств. Кроме того, управляющие державы автоматически за­нимали постоянные места в Совете по опеке.

Хотя пункт 1 статьи 7 Устава ООН характеризует Совет по опеке как один из шести главных органов ООН, однако в пункте 2 статьи 85 на него возлагаются функции оказания помощи другому главному органу - Генеральной Ассамблее, под руководством которой он осу­ществляет свою деятельность. Что касается стратегических подопеч­ных территорий, тут статус Совета по опеке еще более ущемлен. В со­ответствии с пунктом 3 статьи 83 Устава Совет Безопасности ООН был наделен правом осуществлять все функции, относящиеся к стра­тегическим подопечным территориям, и мог по своему усмотрению прибегать к помощи Совета по опеке.

В октябре 1946 г. Генеральная Ассамблея утвердила представлен­ные правительствами Великобритании, Франции, Австралии, Бель­гии и Новой Зеландии соглашения об опеке над территориями, ко­торыми эти государства управляли по мандату Лиги Наций. В них предусматривались положения, позволявшие опекающим государ­ствам управлять подопечными территориями как составной частью своих территорий, в том числе и право возводить в их пределах во­енные базы. В связи с тем что эти соглашения фактически возрож­дали колониальную систему, Советский Союз голосовал против их одобрения.

2 апреля 1947 г. Совет Безопасности ООН утвердил Соглашение с США об установлении системы опеки над Тихоокеанскими острова­ми (бывшими подмандатными территориями Японии), которые были признаны стратегическими. 1 ноября 1947 г. Генеральная Ассамблея утвердила Соглашение об установлении совместной опеки Великоб-

ритании, Австралии и Новой Зеландии над островом Науру, а 2 де­кабря 1950 г. - Соглашение об установлении опеки Италии над ее бывшей колонией Сомали. К настоящему времени все подопечные территории получили независимость и стали членами ООН.

В Уставе ООН (ст. 78) четко оговариваться, что система опеки не распространяется на страны, ставшие членами ООН, отношения меж­ду которыми должны основываться на уважении принципа суверен­ного равенства.

Одним из важных направлений деятельности ООН были и оста­ются ее активность и настойчивые усилия по освобождению народов планеты от кабальной зависимости, экономического угнетения, в под­держку их борьбы за свободу и независимость. Результаты такой дея­тельности говорят сами за себя: за более чем полвека существования ООН свыше 100 стран стали благодаря ее усилиям суверенными и независимыми государствами. Весомый вклад в этот исторический процесс внес и один из главных органов ООН - Совет по опеке².

Совет по опеке состоит в настоящее время из пяти членов (Рос­сия, США, Великобритания, Франция и КНР). Из первоначальных 11 подопечных территорий все в ходе работы Совета получили неза­висимость. Это Гана, Сомали, Камерун, Того, Руанда, Бурунди, Объе­диненная Республика Танзания, Самоа, Науру, Папуа-Новая Гви­нея. Кроме того, народы четырех групп стратегической подопечной территории Тихоокеанские острова, а именно Северных Марианских островов, Республики Маршалловы Острова (РМО), Федеративных Штатов Микронезии (ФШМ) и Палау, свободно осуществили свое право на самоопределение в ходе плебисцитов и избрали свободную ассоциацию с США (РМО, ФШМ и Палау), а Северные Марианские острова - статус содружества в отношении США.

В 1994 г. с истечением срока действия Соглашения об опеке для последней подопечной территории Тихоокеанские острова и приемом Палау в качестве 185-го члена в ООН Совет по опеке завершил вы­полнение задачи, возложенной на него в соответствии с Уставом ООН в отношении всех 11 территорий, которые были включены в систему опеки. В этой связи Совет по опеке внес поправки в свои правила процедуры, и впредь он будет созываться только тогда, когда этого Потребуют обстоятельства, и там, где это представляется наиболее Уместным. На заседании Совета Безопасности 10 ноября 1994 г. было отмечено, что система опеки ООН полностью выполнила свои задачи, внеся значительный вклад в решение вопросов, связанных с реа­лизацией неотъемлемого права народов на самоопределение. В соот­ветствии с единогласно одобренной Советом Безопасности резолю­цией 956 (1994) от 10 ноября 1994 г. действие Соглашения об опеке в отношении последней подопечной территории было прекращено.

По предложению Мальты в повестку дня 50-й сессии Генеральной Ассамблеи был включен пункт «Обзор роли Совета по опеке». В ходе обсуждения этого вопроса вносились различные предложения, в том числе об упразднении Совета по опеке, превращении его в Совет по правам человека, о наделении его функциями хранителя и попечителя общего наследия человечества и сохранения окружающей среды. В принятой без голосования резолюции Генеральной Ассамблеи 50/55 от 11 декабря 1995 г. всем государствам предложено представить пись­менные замечания относительно дальнейшей судьбы Совета по опе­ке. В последующем этот вопрос был вынесен на рассмотрение Спец­комитета по Уставу ООН и усилению роли Организации. Генсекре-тарь ООН в своем докладе «Обновление ООН: программа реформы»³ от 16 июля 1997 г. выдвинул идею преобразовать Совет по опеке в форум коллективной опеки над окружающей средой, мировым океа­ном, атмосферой и космическим пространством как «всеобщим дос­тоянием» с подключением к работе этого форума большого числа не­правительственных организаций и других институтов «гражданского общества».

Выдвинутые предложения об упразднении Совета по опеке или возможном наделении его какими-то новыми функциями представ­ляются неприемлемыми по ряду причин. Прежде всего в случае их реализации Совет дублировал бы работу уже существующих органов ООН типа Программы ООН по окружающей среде, Программы раз­вития ООН, Международного органа по морскому дну и т.п. Хотя те­зис о необходимости повышения эффективности деятельности по­следних представляется вполне обоснованным, вряд ли эту задачу сле­дует решать, перераспределяя полномочия органов ООН и создавая по существу новый параллельный орган. Вышеупомянутые предло­жения, несмотря на заявленные благие намерения, на деле ведут к «вскрытию» Устава ООН со всеми вытекающими последствиями: они могут положить начало пересмотру функций и других главных орга­нов ООН, что нарушит закрепленное в Уставе ООН четкое сбаланси­рованное соотношение компетенции этих органов, приведет к сбоям в их работе, снижению их эффективности. Реализация подобных преД-

ложений не служила бы никакой полезной цели, а обернулась бы лишь разбуханием и без того огромного бюрократического аппарата и рас­пылением, растранжириванием ограниченных финансовых ресурсов ООН, которая и так переживает острый финансовый кризис. Это яви­лось бы также отходом от утвердившейся в практике ООН и прове­ренной более чем полувековым опытом системы методов и форм адап­тации Устава ООН к меняющимся условиям мирового развития, при­вело бы к разжиганию споров и разногласий между государствами и посеяло сомнения в непреходящей ценности основных положений Устава ООН. Наконец, следует учитывать, что Совет по опеке еще не исчерпал возможностей, предусмотренных статьей 77 Устава, согласно которой в ведение Совета могут быть переданы территории, добро­вольно включенные в систему опеки государствами, ответственными за их управление. Это и нашло подтверждение в принятой Советом по опеке резолюции 2200/LXI от 25 мая 1994 г., в которой, в частно­сти, прямо предусматривается возможность созыва данного органа в будущем. В соответствии с указанной резолюцией Совет по опеке может быть созван по собственному решению, или решению Предсе­дателя, или по требованию большинства его членов, или по требова­нию Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности. Поэтому на данном этапе нет никаких, ни юридических, ни практических, осно­ваний для упразднения Совета по опеке или наделения его новыми функциями и полномочиями. Списывать со счетов этот один из глав­ных органов ООН пока не приходится.

В ходе рассмотрения в Спецкомитете по Уставу ООН и усилению роли Организации в 2002 г. вопроса о будущем Совета по опеке были выявлены три основные точки зрения государств на этот счет. Одни Делегации, в том числе делегация Мальты, которая еще на 50-й сессии Генеральной Ассамблеи внесла предложение (А/50/42) относительно новой роли Совета по опеке, высказались за наделение Совета функ­циями хранителя и попечителя глобальных интересов и общего насле­дия человечества. Это предложение поддержал Генеральный секретарь ООН в своей записке «Новая концепция опеки» (А/52/849). По мне­нию других делегаций, видоизмененный Совет по опеке путем коор­динации соответствующей деятельности других органов ООН будет существенно дополнять, но не дублировать работу, уже проводимую Ими. За необходимость пересмотра роли Совета по опеке в свете воз-^ложенных в последнее время государствами на ООН обязанностей и требований вновь высказался Генеральный секретарь ООН К. Аннан в докладе по осуществлению положений Декларации тысячелети ООН от 2 сентября 2003 г. (А/58/323). Однако в целом возобладало мнение, что нет срочной необходимости в рассмотрении этого во­проса и незамедлительном углубленном изучении данного предло­жения на нынешнем этапе, когда отсутствует консенсус относитель­но реформы ООН и соответствующих поправок к ее Уставу.

Нежелательность идти в вопросе о будущем Совета по опеке по пути внесения изменений в Устав ООН и даже исключения из него главы 13, как это предлагается, в частности, в докладе Группы высо­кого уровня по угрозам, вызовам и переменам от 1 декабря 2004 г., объясняется не только тем, что это может вызвать «эффект лавины» выдвижения других поправок и изменений Устава ООН и в результа­те привести к развалу ООН, но и тем, что этот орган не выработал свой ресурс и может быть задействован в целях реализации в полной мере закрепленного в Уставе ООН существенного потенциала.

Совет по опеке мог бы, в частности взять на себя осуществление административных функций в постконфликтных условиях (по типу временных администраций в Восточной Славонии, в Восточном Ти­море, в Косово и др.), что позволяет сделать не реализованный до сих пор пункт 1 с) статьи 77 Устава ООН, а также координировать осуще­ствление восстановительных и других реабилитационных проектов ООН в выходящих из фазы конфликтов государств. При этом Совет по опеке действовал бы на основе решений Совета Безопасности ООН (в случаях временных администраций, а применительно к постконф­ликтному миростроительству - как на базе решений Совета Безопас­ности, так и Генеральной Ассамблеи ООН). Такое задействование Совета по опеке способствовало бы в определенной степени и кол­лективному правовому урегулированию проблемы «несостоявшихся» государств. В случае согласования в ООН подобной новой нагрузки для Совета по опеке можно было бы соответствующим образом под­корректировать его структуру и процедуру деятельности и тем самы полнее задействовать заложенный в Уставе ООН нереализованны потенциал.