Система общественных палат субъектов РФ и муниципалитетов

Важнейшей площадкой общественно-государственного диалога в нашей стране постепенно становится сеть общественных палат субъектов Российской Федерации. Общественные палаты дают гражданским активистам, представителям некоммерческих организаций и всем неравнодушным гражданам возможность публично представить, обсудить и довести свои инициативы до сведения представителей власти и средств массовой информации.

Так, в соответствии с законом Белгородской области от 21 июля 2008 г. N 226 " Об общественной палате Белгородской области" Общественная палата Белгородской области обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти Белгородской области и органами местного самоуправления в Белгородской области в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации федеральной и региональной государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Общественная палата осуществляет свою деятельность на общественных началах.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти Белгородской области и органов местного самоуправления муниципальных образований в Белгородской области для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества путем:

1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации федеральной и региональной государственной политики в Белгородской области;

2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, и общественных объединений;

3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проектов законов Белгородской области, а также проектов нормативных правовых актов;

4) осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Белгородской области и органов местного самоуправления;

5) выработки рекомендаций органам государственной власти Белгородской области при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества.

Общественная палата формируется из 22 граждан, утверждаемых губернатором Белгородской области, и 22 представителей структурных подразделений межрегиональных, региональных и местных общественных объединений.

Губернатор Белгородской области по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, высшими учебными заведениями и творческими союзами определяет кандидатуры двадцати двух граждан - видных представителей общественности области: ученых, деятелей искусства и культуры, представителей деловых кругов, религиозных конфессий и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты.

Граждане, получившие предложение войти в состав Общественной палаты, в течение пятнадцати дней письменно уведомляют губернатора о своем согласии либо об отказе войти в состав Общественной палаты.

Не позднее тридцати дней со дня утверждения губернатором Белгородской области определенных им членов Общественной палаты структурные подразделения межрегиональных, региональных и местных общественных объединений направляют в палату заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений.

Члены Общественной палаты, утвержденные губернатором Белгородской области, в течение шестидесяти дней со дня своего утверждения принимают решение о приеме в члены Общественной палаты двадцати двух представителей структурных подразделений межрегиональных, региональных и местных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня первого пленарного заседания.

Члены Общественной палаты на первом пленарном заседании избирают совет Общественной палаты и секретаря. Общественная палата вправе образовывать комиссии и рабочие группы. В состав комиссий входят члены Общественной палаты. В состав рабочих групп могут входить члены Общественной палаты, представители общественных объединений и иные граждане, привлеченные к работе Общественной палаты.

Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп. Пленарные заседания Общественной палаты проводятся не реже двух раз в год. По решению совета Общественной палаты может быть проведено внеочередное пленарное заседание.

В целях реализации функций, возложенных на Общественную палату настоящим законом, Общественная палата вправе:

1) проводить слушания по общественно важным проблемам;

2) давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации органами государственной власти Белгородской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в Белгородской области и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;

3) проводить общественную экспертизу проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проектов законов Белгородской области и нормативных правовых актов органов исполнительной власти Белгородской области, проектов правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Белгородской области;

4) приглашать руководителей органов государственной власти Белгородской области и органов местного самоуправления муниципальных образований в Белгородской области на пленарные заседания Общественной палаты;

5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Белгородской областной Думы, а также в заседаниях органов исполнительной власти Белгородской области в порядке, определяемом губернатором Белгородской области;

6) направлять в соответствии со статьей 21 настоящего закона запросы Общественной палаты. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты направляет совет Общественной палаты.

Решения Общественной палаты принимаются в форме заключений, предложений и обращений и носят рекомендательный характер. Решения Общественной палаты направляются в соответствующие органы государственной власти Белгородской области, органы местного самоуправления, должностным лицам.

Общественные палаты сформированы во всех 85 субъектах Федерации. В 2014 году впервые в состав Общественной палаты Российской Федерации вошли представители от каждой региональной общественной палаты, в том числе от общественных палат Автономной Республики Крым и г. Севастополя. Сегодня членами региональных общественных палат являются почти 2, 5 тысячи граждан нашей страны.

В 2010 году при Общественной палате Российской Федерации был создан Совет по взаимодействию с региональными общественными палатами (Совет общественных палат). В президиуме Совета представлены по одному представителю от каждого федерального округа и четыре представителя от Общественной палаты Российской Федерации; возглавляет президиум один из руководителей региональной общественной палаты. В 2014 году в качестве приоритетных направлений деятельности Совета были определены укрепление межнационального согласия, а также экономическое и социальное развитие общества.

Формирование региональных общественных палат ведется на основании законов субъектов Федерации. Как правило, они избираются из числа представителей региональных общественных организаций.

В числе приоритетных задач всей системы общественных палат – организация общественного контроля и экспертизы на уровне субъектов Федерации.

Региональные общественные палаты приняли активное участие в подготовке и обсуждении проекта Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Подписанный Президентом Российской Федерации закон не просто включил региональные общественные палаты в число субъектов общественного контроля, но сделал их структурной основой всей этой системы.

С 2012 года региональные общественные палаты ведут мониторинг выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. К примеру, в Мурманской области при содействии региональной Общественной палаты создана сеть некоммерческих организаций по оказанию содействия уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением организациями коммунального комплекса обязательств по исполнению Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». В рамках этой работы в Общественной палате Мурманской области был организован еженедельный прием граждан.

Региональные общественные палаты осуществляют экспертизу федерального и регионального законодательства. Так, в Общественной палате Калининградской области в 2013–2014 годы была проведена экспертиза 13 нормативных актов.

С апреля 2014 года в Общественной палате Липецкой области подготовлено 16 экспертных заключений на проекты областных законов и других нормативных правовых актов. По данным официального сайта Общественной палаты Тверской области, за 2013 год там было подготовлено 46 экспертных заключений.

Общественная экспертиза проектов нормативно-правовых актов закреплена в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации». Комплексное независимое исследование законопроектов на соответствие правам и законным интересам граждан позволяет учитывать мнения и потребности различных социальных групп.

Общественная экспертиза, именно общественная, – незаменима в оценке регулирующего воздействия как уже принятых законов, так и разрабатываемых законопроектов. Через механизм «нулевого чтения» проект нормативного акта получает всестороннее рассмотрение на ранней стадии разработки, что повышает качество проекта, его эффективность.

В 2014 году в рамках реализации закона «Об основах общественного контроля» в Общественной палате РФ прошли первые «нулевые» чтения, которые были посвящены обсуждению проекта федерального закона № 623874-6 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Закон устанавливает особую экономическую зону на территории Дальнего Востока. В общественных слушаниях приняли участие Министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока А. С. Галушка, председатель Комитета Государственной Думы РФ по безопасности и противодействию коррупции И. А. Яровая, профильные эксперты и предприниматели из дальневосточных регионов.

По итогам слушаний экспертное заключение Общественной палаты было направлено в Государственную Думу. Затем позиция Общественной палаты была представлена на пленарном заседании Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта многие депутаты ссылались на заключение Общественной палаты РФ.

Результаты экспертной деятельности Общественной палаты, безусловный успех первых «нулевых» чтений показывают широкие возможности общественной экспертизы как инструмента конструктивного взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти на федеральном уровне.

Общественные палаты субъектов Федерации должны стать эффективной площадкой общественной экспертизы. Через апробированный уже Общественной палатой России механизм «нулевых» чтений в региональных общественных палатах должна проводиться экспертиза наиболее значимых законодательных актов регионального уровня. Таким путем будет обеспечено участие общественных палат в разработке проектов нормативных правовых актов.

В ряде субъектов Федерации общественным палатам предоставлено право законодательной инициативы. К примеру, в законе Тверской области от 2 октября 2008 № 96-ОЗ «Об Общественной палате Тверской области» предусмотрено право законодательной инициативы.

Наряду с общественными палатами субъектов Федерации в ряде регионов на основе местных нормативно-правовых актов формируется система муниципальных общественных палат (советов). В отдельных регионах (среди них – Воронежская, Калининградская, Московская, Мурманская области) уже сегодня муниципальные общественные палаты созданы в каждом муниципальном образовании. На интернет-голосование по выбору кандидатов в члены муниципальных общественных палат Московской области было подано более 6 тысяч заявок.

Взаимодействие региональных и муниципальных общественных палат организовано по-разному. В ряде регионов по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации члены от муниципальных общественных палат входят в состав региональных общественных палат. В других случаях взаимодействие не налажено.

Согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» за муниципальными общественными палатами также закреплен статус субъекта общественного контроля. Муниципальные общественные палаты должны активно взаимодействовать с органами местного самоуправления, организовывать и привлекать граждан к открытым и прозрачным публичным слушаниям по важным вопросам местной жизни.

Нужно признать, что пока деятельность местных общественных палат (советов) законодательно слабо отрегулирована. Поэтому представители гражданского общества имеют значительную свободу в выборе оптимальной модели организации и работы своей общественной палаты. Однако, к сожалению, наблюдается и негативная тенденция, когда муниципальными общественными палатами руководят главы муниципальных образований или их заместители. Есть примеры, когда во главе муниципальных общественных палат оказывались люди, не связанные с гражданским обществом.

Также в отдельных регионах при поддержке местных общественных палат сформированы общественные советы при региональных органах исполнительной власти. Так, например, в соответствии с типовым положением «Об общественных советах» Общественная палата Кабардино-Балкарской Республики участвует в формировании общественных советов при исполнительных органах государственной власти Республики, рассматривает отчеты о работе советов. Члены Общественной палаты Мурманской области принимают участие в работе конкурсных комиссий по формированию общественных советов при исполнительных органах государственной власти Мурманской области.

Кроме проведения общественной экспертизы и общественного контроля региональные общественные палаты активно взаимодействуют с местными некоммерческими организациями и гражданскими активистами, выступают со своими проектными инициативами. Многие из них достойны дальнейшего тиражирования. К примеру, по инициативе Общественной палаты Липецкой области создано государственное областное бюджетное учреждение «Центр развития добровольчества». Действуют 84 добровольческих отряда, за первое полугодие 2014 года в мероприятиях центра приняло участие более 100 тысяч граждан.

На базе Общественной палаты Тамбовской области действует Комиссия по общественным проектам, которая осуществляет юридическую поддержку гражданских активистов. В Республике Коми запущен совместный телевизионный проект региональной Общественной палаты и республиканского телевизионного канала «Юрган».

В 2014 году региональные общественные палаты активно включились в работу по оказанию помощи вынужденным переселенцам с территории Украины. Так, в Общественной палате Липецкой области были собраны средства в размере 8 миллионов рублей, которые использовались на медицинское обследование и обслуживание беженцев, содержание и организацию питания переселенцев в пунктах временного размещения, социальную поддержку.

При поддержке Общественной палаты Воронежской области были реализованы проекты «Помоги собрать ребенка в школу» и «Мы вместе» (сбор одежды, игрушек, книг для детей беженцев из Украины, помощь в подготовке к началу учебного года).

В ряде субъектов Федерации по инициативе общественных палат приняты комплексные региональные программы развития гражданского общества.

Региональные общественные палаты обладают различными ресурсными возможностями для реализации своих инициатив, в первую очередь – разным финансовым и кадровым обеспечением. Как правило, организационное обеспечение деятельности общественных палат осуществляется за счет регионального бюджета.

Принципы такого финансирования в региональных законах не определены. При этом вопросы обеспечения деятельности палаты, ее финансирование из бюджета субъекта Федерации законодательно не урегулированы. В отдельных субъектах Федерации общественные палаты не имеют постоянного бюджета и аппарата, нет помещений для проведения мероприятий.

Не все общественные палаты готовят ежегодные доклады о состоянии гражданского общества в регионе.

Есть и юридические казусы.

В Орловской области региональная общественная палата имеет статус юридического лица (ассоциация общественных объединений). Есть примеры, когда члены общественных палат получают за свою работу денежное вознаграждение, что противоречит идее, заложенной в основу деятельности общественных палат.

В итоге не все региональные общественные палаты способны на достойном уровне организовать гражданский контроль, значительная часть общественных палат не планирует и не осуществляет мероприятия по общественной экспертизе законопроектов. Эти мероприятия требуют участия не только общественников, но и квалифицированных экспертов. В целом ряде общественных палат отсутствуют возможности для организации экспертизы законопроектов, привлечения к этой работе квалифицированных специалистов. А ведь только после подготовки экспертного заключения у общественной палаты появляется основа качественного диалога с региональными властями по новым законопроектам.

Члены общественных палат должны налаживать живой контакт с региональными НКО и местными гражданскими активистами. Подчас повестка региональной общественной палаты слабо соприкасается с деятельностью местных активистов, а общественная палата не становится реальным центром общественной активности. Налицо и различия в работе с медиасредой. Гражданские активисты – в основном из молодежной среды – активно пользуются социальными сетями. Общественные палаты задействуют новые медиа значительно реже, тогда как они дают широкие возможности для оперативной обратной связи. Бросается в глаза, что интернет-сайты многих региональных общественных палат не предполагают возможности обратной связи. У ряда общественных палат свой сайт вообще отсутствует. Региональные общественные палаты должны активнее присутствовать в интернет-пространстве, развивать официальные сайты и использовать возможности социальных сетей и новых медиа для информирования о своей работе и привлечения к ней новых гражданских активистов.

Наделение общественных палат дополнительными полномочиями и возможностями предполагает, что должна возрасти и ответственность членов общественных палат перед гражданским обществом.

Задача нового этапа – консолидировать усилия общественных палат, выявить и распространить лучшие практики в их деятельности.

В 2014 году Общественная палата Российской Федерации выступила с инициативой проведения регулярных школ общественных палат, ориентированных как на членов общественных палат субъектов Федерации, так и на региональных экспертов, которые будут способствовать активизации экспертизы на уровне региональных общественных палат.

Вопросы для повторения и закрепления материала

1. Каковы предпосылки создания Общественной Палаты РФ?

2. Какие функции выполняет Общественная Палата России?

3. Каков порядок формирования Общественной Палаты?

4. Каковы основные итоги работы Общественной палаты?

5. Каковы итоги работы региональных и муниципальных общественных палат?