Общественная палата России как институт гражданского общества

В качестве отдельной категории институтов, напрямую (по своей правовой природе) не относящихся к гражданскому обществу, но действующих на его «поле», следует выделить государственные образования, содействующие формированию и поддержке институтов гражданского общества, к таковым исследователи причисляют Общественную палату.

Создание Общественной палаты пошло по пути решения проблемы ретрансляции информации о нуждах народа к органам центральной власти, особенно это значимо потому, что становление гражданского общества в любой стране заключается в создании в обществе различных (преимущественно неполитических) публичных структур, представляющих собой разнообразные объединения граждан и формы их деятельности.

Что касается России, то объективный процесс конституирования гражданского общества был прерван неприятием Президентом страны Б.Н. Ельциным так называемого парламентского проекта Конституции, содержавшего соответствующий раздел, и отказом от закрепления в Основном законе даже упоминания о гражданском обществе. В последующем развитие российского общества пошло по пути так называемой управляемой демократии, выразившейся в искусственном «насаждении» элементов гражданского общества посредством упоминания их в отраслевых законах об адвокатуре, нотариате и др., созыве по инициативе власти гражданского форума и проч.

Не является исключением Общественная палата, созданная не по инициативе граждан и их объединений, а при активной поддержке, в том числе финансовой, со стороны органов государственной власти. Практическая деятельность этого органа нескольких созывов покажет, насколько он самостоятелен в принятии решений и формах воздействия на власть, насколько адекватно отражает позицию гражданского общества в целом.

Сама концепция создания, формирования и деятельности Общественной палаты РФ построена на закрепленном в ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Деятельность Общественной палаты РФ регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Общественную палату называют институтом, призванным выполнять роль посредника между властью и представителями различных социальных групп. Созданная как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, Общественная палата должна стать местом проведения экспертизы ключевых государственных решений, имеющих общенациональное значение, осуществления гражданского контроля государственного аппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы.

В отличие от иных субъектов гражданского общества, выражающих корпоративные позиции отдельных профессиональных или социальных групп общества (пенсионеров, молодежи, женщин, предпринимателей, наемных работников, адвокатов, нотариусов и др.), Общественная палата по статусу является выразителем интересов всех слоев российского общества, называемых обобщенным термином «граждане». Сразу отметим, что он представляется неудачным, поскольку по формальному признаку лишает права обращения в Палату неграждан России, находящихся на ее территории (иностранцев, мигрантов, лиц без гражданства и др.).

Содержание деятельности Общественной палаты в обобщенном виде определяется как взаимодействие. В данном случае речь идет об организации так называемой обратной связи, т.е. взаимном обмене информацией между гражданами и органами публичной власти, каковыми ст. 1 Закона «Об общественной палате Российской Федерации» называет федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Выделены два основных направления деятельности Общественной палаты, конкретизирующих взаимодействие граждан и названных органов.

Во-первых, это защита прав и свобод граждан и их объединений при формировании и реализации государственной политики. Очевидно, речь идет о конкретной деятельности органов публичной власти, направленной на реализацию их конституционных и иных установленных законом полномочий с учетом пожеланий граждан, доводимых до их сведения членами Общественной палаты и ее решениями. Вместе с тем упоминание в Законе «Об общественной палате Российской Федерации» такой функции, как «защита прав и свобод граждан», является весьма обязывающим для Палаты и ее членов. И дело даже не только в том, что в стране появляется новый правоохранительный орган (наряду с милицией, адвокатурой и т.д.), а в том, что Общественная палата, на наш взгляд, не обладает необходимым набором властных полномочий для обеспечения адекватной защиты прав человека. Очевидно, в ее дальнейшей работе такие полномочия должны получить правовое закрепление, причем не только в Законе «Об общественной палате Российской Федерации», но прежде всего в иных актах, регламентирующих деятельность органов публичной власти. При этом примечательно, что Палата – это единственный в стране (помимо судов) правоохранительный орган, который наряду с правами и свободами отдельных граждан защищает права и свободы общественных объединений.

Скорее всего, это связано с тем, что большинство их также являются институтами гражданского общества.

Во-вторых, взаимодействие Общественной палаты с органами публичной власти по смыслу комментируемой статьи включает в себя общественный контроль за отдельными из них.

В ч. 2 ст. 1 Закона «Об Общественной палате Российской Федерации» устанавливается перечень субъектов гражданского общества, участвующих в формировании Общественной палаты, и общие принципы этого участия. Ее формируют не все субъекты гражданского общества, а лишь те, которые перечислены в комментируемой статье: граждане Российской Федерации, общественные объединения и объединения некоммерческих организаций. Рассмотрим их подробнее.

Принцип участия, положенный в основу порядка формирования Общественной палаты, как установлено в комментируемой статье, один – добровольность. Для граждан это означает, что в случае получения предложения войти в состав Палаты они письменно уведомляют Президента РФ о своем согласии или отказе.

Очевидно, что, если бы авторы Закона «Об Общественной палате» преследовали цель создать реально независимый орган общественного контроля за органами публичной власти, они предложили бы иной, более эффективный механизм формирования Общественной палаты путем непосредственного участия граждан в выдвижении кандидатов и голосовании.

Вообще следует отметить, что человек – существо субъективно мыслящее, поэтому в любом обществе присутствует огромное количество различных, в том числе – полярных, взглядов и мнений. Причем, чем более демократическим является юридический и фактический политический режим в обществе, тем большее число этих мнений и интересов в нем концентрируется. При этом возрастает вероятность конфликта этих интересов у различных членов гражданского общества.

В принципе основным регулятором и проводником этих интересов выступает государство, его органы власти. Однако это не исключает возможности участия негосударственных структур в выявлении и регулировании этих интересов. Подчеркнем, что для государства такое выявление и регулирование являются обязанностью, а для субъектов гражданского общества – правом. Именно поэтому в Законе «Об общественной палате» в отношении подобной деятельности Общественной палаты используются гибкая формулировка «призвана обеспечить».

Разумеется, ни государство, ни тем более Общественная палата не в силах обеспечить удовлетворение абсолютно всех интересов членов даже экономически и социально высокоразвитого общества. Поэтому в качестве критерия для определения интересов, подлежащих удовлетворению, в Законе «Об общественной палате» используется их общественная значимость. Иными словами, чем больше людей – членов данного общества и общественных объединений поддерживают такой интерес, тем в большей степени он нуждается в удовлетворении.

Следует также отметить, что интересы граждан общества далеко не всегда совпадают с интересами органов публичной власти государства. Например, вряд ли граждане страны непосредственно заинтересованы в обеспечении национальной безопасности или защите конституционного строя. Их интересы более конкретны и личностны. Поэтому интересы и тех, и других нуждаются в согласовании, что и призвана делать Общественная палата.

Общественная палата РФ была сформирована в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации». Согласно Закону, Общественная палата избиралась на два года (в настоящее время – на 3). Она призвана осуществлять взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Приоритетными направлениями работы Палаты являются защита прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России, проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Общественная палата РФ первого состава (2006 –2007 гг.), впервые начиная деятельность подобного рода, стала поддержкой и опорой для некоммерческих организаций России. Благодаря вмешательству Общественной палаты удалось смягчить положения закона об НКО; при активном участии Палаты общественные организации страны получили государственную финансовую поддержку.

В первые годы своего существования Общественная палата содействовала формированию и становлению региональных общественных палат, общественных советов и аналогичных структур. Ее члены вошли в 35 вновь сформированных общественных советов при федеральных министерствах и ведомствах.

В целях проведения общественной экспертизы законопроектов Общественная палата и Государственная Дума подписали Соглашение об информационном сотрудничестве и взаимодействии. Только в 2006 – 2007 гг. Общественной палатой была проведена экспертиза свыше 35 законопроектов. Многие рекомендации Палаты были учтены при принятии законов и других нормативных актов. Тем не менее, данная работа требует совершенствования и упорядочения. Поэтому в планах Палаты рекомендовать парламентариям, чтобы все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходили экспертизу в Общественной палате, с тем, чтобы при их принятии учитывалась позиция общественности.

Утверждая свое место на международной арене, Общественная палата РФ стала полноправным членом Международной Ассоциации экономических и социальных советов и схожих институтов (МАЭССИ), подписала Меморандум с Европейским социальноэкономическим комитетом.

В 2006-2014 гг. Общественной палатой РФ были подготовлены Доклады о состоянии гражданского общества в России, которые стали своего рода первыми в России полномасштабными исследованиями третьего сектора.

В Общественной палате РФ было сформировано 18 комиссий, а также 4 межкомиссионные рабочие группы: по подготовке ежегодного доклада Общественной палаты о состоянии гражданского общества в Российской Федерации; по организации экспертной деятельности Общественной палаты; по международной деятельности Общественной палаты; по этике, регламенту и организации работы Общественной палаты.

Основные направления работы Общественной палаты ведут профильные комиссии, которые определили стратегию изучения и решения наиболее актуальных проблем по своим направлениям. Кроме того, в Общественной палате созданы Подкомиссии и Рабочие группы по изучению наиболее актуальных социальных и экономических проблем современного российского общества.

На примере работы Общественной палаты видно, что важнейшим принципом реального функционирования гражданского общества стала возможность донести необходимую информацию до высших эшелонов власти. Этот принцип осуществляется систематически, а не случайно, как это было раньше. Теперь, по истечении определенного времени после принятия Закона, можно говорить о том, что полномочия Общественной палаты позволяют требовать внятного ответа от правительственных структур и гарантированно получать его, что снижает уровень раздражения (часто справедливого) в обществе по отношению к государству и стимулирует метод правового решения возникающих конфликтов.

Наиболее активным направлением сотрудничества Общественной палаты с российской общественностью является та область, где личные и имущественные интересы граждан входят в противоречие с засильем бюрократии и произволом правоохранителей. Это область права, юриспруденции. Здесь мы видим наиболее ярко представленные формы самоорганизации и наиболее последовательные и активные действия Общественной палаты. Достаточно привести несколько примеров, которые не сходят со страниц печатных изданий до сих пор. Это коллективный протест жителей московского района Южное Бутово против несправедливого отношения властей города к семьям, чье жилище шло под снос для строительства новых зданий. Это массовый отклик сообщества автомобилистов всей России на «дело Щербинского». Это поистине «народный контроль» за событиями в Челябинском танковом училище, где замалчиваемые командованием случаи дедовщины привели к страшной трагедии: молодой солдат Андрей Сычев от жестокости сослуживцев и при равнодушии командиров получил серьезнейшие увечья и остался на всю жизнь инвалидом. Только активное участие сообществ граждан, их активная позиция не позволили замолчать этот случай и привели к ужесточению государственного контроля за дисциплиной в армии.

Это и массовое движение обманутых участников долевого строительства жилья. Это проблема наиболее сложная, где государство несет скорее моральную ответственность за сложившуюся трагическую ситуацию с обманутыми дольщиками, а не юридическую. Формально чиновникам легко отмахнуться от претензий этих людей, сославшись на то, что никто не заставлял их заключать договоры с сомнительными фирмами, обещавшими дешевое жилье. Только участие Общественной палаты позволяет сосредоточить внимание власти на этой проблеме и каким-то образом попытаться ее решить с участием всех сторон – дольщиков, застройщиков, местных властей и, разумеется, государства.

То же самое можно сказать по поводу конфликта в Кондопоге, принявшего межнациональную окраску, хотя в его основе лежало несоблюдение принципа равенства всех граждан перед законом. Пристальное и беспристрастное внимание к нему членов Общественной палаты позволило населению этого города (местному и пришлому) открыто и широко заявить обо всех накопившихся проблемах (прежде всего о слабой и коррумпированной правоохранительной системе), которые привели к столь острому конфликту. Это признают даже последовательные критики самой идеи создания Общественной палаты. Именно ее участие позволило перевести данный конфликт в плоскость глубокого общественного разбирательства причин его возникновения. Впервые отчетливо и на достаточно высоком уровне было заявлено, что корень бед лежит в некомпетентности местных органов МВД, которые не смогли помешать складыванию этнической монополии в определенных сферах экономической жизни города. Оптимальное разрешение кондопожской проблемы может стать показательной для остальных регионов России.

Важным событием стала в августе 2006 г. договоренность Общественной палаты с Генеральной прокуратурой РФ о создании общественно-консультационного совета, в состав которого вошли представители Палаты и прокуратуры. Под влиянием общественности в Генпрокуратуре создано новое подразделение – управление по защите прав граждан. Новое подразделение сформировано в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства. Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан принимает любые жалобы от населения. Генпрокуратура намерена стать одной из основных правозащитных организаций нашей страны.

При содействии палаты было привлечено внимание к проекту прокладки нефтепровода в природоохранной зоне озера Байкал, в результате чего проект был изменен; принято решение об ограничении игорного бизнеса, состоялись многие другие важные для страны и ее гражданского общества решения.

Во исполнение Федерального закона от 10 июня 2008 года " Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" Общественная палата стала координатором работы по формированию общественных наблюдательных комиссий в субъектах Российской Федерации. К сентябрю 2009 года эти комиссии приступили к работе уже в 70 субъектах Федерации.

В 2009 году, благодаря поправкам в законодательство, был установлен порядок, в соответствии с которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты. С начала своей деятельности палата провела экспертизу более 150 проектов федеральных законов и правительственных нормативных актов, среди которых законы о целевом капитале, о саморегулируемых организациях, о работе с обращениями граждан, о военном призыве, о местном самоуправлении и многие другие.

Палата использует разнообразные формы своей работы: общественные слушания, круглые столы, выездные заседания и другие. Ежегодно проводится более 100 публичных мероприятий. Проводится в среднем около четырех‑ пяти пленарных заседаний в год. Общественная палата РФ содействует формированию региональных Общественных палат. Члены палаты входят в общественные советы при федеральных министерствах и ведомствах.

Это положительные симптомы, говорящие о том, что в деле формирования гражданского общества в нашей стране началась положительная динамика. Роль каждого гражданина России видится в том, чтобы, используя возможности Общественной палаты, поддержать данную динамику, развить и ускорить ее. Недолгий опыт работы Общественной палаты показывает, что деятельность гражданского общества можно инициировать и активизировать через подобную структуру.

По итогам рассмотренного можно сделать вывод о том, что вне зависимости от степени самоорганизации или «помощи сверху» институты гражданского общества создают организации, которые, являясь в достаточной степени обособленными от государственного аппарата, представляют структурные единицы большой системы – гражданское общество. Они реально решают наиболее важные вопросы экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.