Предмет административного права

Предмет, методы и система административного права как отрасли российского права

Предмет административного права

В качестве предмета любой отрасли права выступают те общественные отношения, которые регулируются нормами этой отрасли права.

Административное право как самостоятельная отрасль российского права регулирует общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере.

Что такое «административно-публичная сфера»? Это такая область функционирования государства, в которой формируются и реализуются группы общественных отношений, возникающих:

· в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности, как одного из видов властно-публичной деятельности государства с непосредственным участием в них соответствующих административных органов;

· в процессе разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях;

· между физическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов, но находящиеся под контролем (надзором) последних.

В этой связи предмет административного права составляют три группы общественных отношений.

Первая группа

1. Отношения в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти, которые, в свою очередь, могут быть дифференцированы следующим образом:

· внутриорганизационные управленческие и охранительные отношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего управления и обеспечения внутренней дисциплины во всех без исключения государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (например, между Председателем Правительства РФ и министрами, между председателем суда и сотрудниками аппарата этого суда, между главой местной администрации и сотрудниками этой администрации);

· внутрисистемные управленческие и охранительные отношения, т.е. отношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего управления и обеспечения дисциплины внутри организационно обособленной системы государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений (например, между Министерством внутренних дел РФ и его территориальными органами в субъектах РФ, т.е. министерствами, главными управлениями и управлениями, между министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями);

· межведомственные управленческие отношения, т.е. координационные отношения, возникающие между административными органами, не подчиненными друг другу, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач в административно-публичной сфере (например, между Министерством внутренних дел РФ и Федеральной службой безопасности по поводу планирования и координации совместных действий в сфере выявления и пресечения преступлений);

· надведомственные управленческие и охранительные отношения, т.е. отношения, возникающие в ходе осуществления административными органами в пределах их ведения внешней административно-публичной деятельности в отношении иных не подчиненных им государственных органов или органов местного самоуправления (например, между Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и проверяемыми ею иными органами исполнительной власти, отношения между Федеральной антимонопольной службой и иными органами исполнительной власти, нарушающими антимонопольное законодательство).

2. Отношения в сфере внешнего взаимодействия публичной административной власти с обществом, т.е. управленческие и охранительные отношения, возникающие в процессе осуществления административными органами в пределах предоставленной им компетенции внешней административно-публичной деятельности в отношении не подчиненных им организационно (по службе) организаций и физических лиц. Например, это могут быть отношения между налоговыми органами и проверяемыми ими предприятиями, между сотрудниками полиции и гражданами, совершившими административные правонарушения и т.п.

Вторая группа

В нее входят отношения, возникающие в процессе разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных им дел об административных правонарушениях, в том числе:

· при рассмотрении судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных им дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности;

· при рассмотрении судами общей юрисдикции жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные административными органами или нижестоящими судами.

Отношения, возникающие в процессе разрешения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, нельзя включать в содержание предмета административного права, поскольку в настоящее время они регулируются нормами другой самостоятельной отрасли права — арбитражного процессуального права.

Третья группа

1. Отношения в процессе публичного общения физических лиц в общественных местах по поводу соблюдения правил поведения в этих местах, находящиеся под надзором компетентных административных органов, в частности, органов внутренних дел (например, между гражданами на улицах, в местах массового публичного общения, при проведении массовых общественных мероприятий).

2. Отношения в процессе публичного взаимодействия физических лиц в ходе дорожного движения по поводу соблюдения правил дорожного движения, находящиеся под надзором органов внутренних дел — ГИБДД МВД РФ (например, между водителями транспортных средств, между водителями и пешеходами).

3. Отношения между организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, и физическими лицами — потребителями по поводу соблюдения установленных публичных правил (регистрационных, лицензионных, санитарных, экологических и т.п.) осуществления указанной деятельности, находящиеся под надзором (контролем) компетентных контрольно-надзорных административных органов (например, между продавцом товара и покупателем товара по поводу соблюдения санитарных требований к условиям и срокам хранения данного товара).

4. Отношения между государственными и муниципальными организациями и физическими лицами, находящимися в зависимости от них, по поводу соблюдения последними публичных правил поведения в этих организациях (например, между государственными высшими учебными заведениями и студентами, обучающимися в них, между государственными медицинскими учреждениями и больными, находящимися в них на излечении, по поводу соблюдения внутренней дисциплины).

5. Отношения между работодателями в лице соответствующих руководителей или индивидуальных предпринимателей и работниками по поводу соблюдения последними установленных публичных правил общественной безопасности (пожарной, экологической, безопасной эксплуатации транспортных средств и т.п.). В данном случае работодатели, а именно организации и индивидуальные предприниматели, выступают в качестве субъектов, на которых государство возложило обязанность по обеспечению в процессе предпринимательской и иной деятельности соблюдения публичных правил и требований общественной безопасности, а также ответственность за нарушение этих правил и требований.

Именно эти названные выше группы общественных отношений и входящие в них виды отношений, возникающих в административно-публичной сфере, и образуют, по нашему мнению, предмет административного права. В дальнейшем по ходу изложения материала в целях упрощения терминологии под предметом административного права мы будем понимать общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере.

С нашей точки зрения, в систему указанных выше отношений, образующих предмет административного права, включаются не только материальные, но и процессуальные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления административно-пуб­личной деятельности. Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, не образуют предмет самостоятельной отрасли права — административно-процес­суального права, а входят в содержание предмета административного права.

Кроме того, исходя из изложенного выше подхода к пониманию административно-публичной деятельности, полагаем, что в предмет административного права не входят следующие группы регулируемых нормами права отношений:

1) возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных объединений, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах этих объединений (уставах, положениях и т.п.);

2) возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри государственных и муниципальных унитарных предприятий, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах этих предприятий (уставах, положениях и т.п.).

3) возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри иных негосударственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, некоммерческих партнерств, товариществ собственников жилья, фондов и т.п.), регулируемые нормами гражданского, жилищного и иных отраслей права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах этих организаций (уставах, положениях и т.п.).

4) возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений.

В литературе по административному праву перечисленные виды общественных отношений иногда включаются в предмет административного права. Однако нам представляется, что такой подход необоснованно расширяет предмет административного права.

Во-первых, управленческие отношения внутри любых видов предприятий, общественных объединений, любых частных организаций не являются по своей природе публичными. Они возникают не в процессе административной деятельности публичной власти, т.е. государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а в ходе частного, корпоративного управления, осуществляемого не субъектами публичной власти. В этой связи такие отношения не могут регулироваться отраслью публичного права — административным правом.

Во-вторых, процессуальные отношения в ходе рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, а именно дел об оспаривании физическими лицами и организациями ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) административных органов, регулируются в настоящее время гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом. Именно поэтому они не могут регулироваться еще и административным правом. По указанной причине не регулируются административным правом также процессуальные отношения, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях.

2. Методология административного права

Общественные отношения, составляющие предмет административного права, регулируются посредством определенных методов. Под методами правового регулирования общественных отношений обычно понимаются определенные приемы, способы и средства воздействия правовых норм на эти отношения. В общей теории права выделяют два основных глобальных метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный.

Административное право, регулируя общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, использует оба метода, однако основным методом административно-правового регулирования является все-таки императивный. Это объясняется тем, что нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в ходе властной деятельности административных органов или находящиеся под их контролем (надзором).

Применительно к административным правоотношениям с учетом их особенностей названные выше два общих метода правового регулирования будем именовать соответственно административно-императивным и административно-диспозитивным.

Административно-императивный метод

1. Большинство норм административного права определяют правила поведения в виде категорических предписаний, отступление от которых недопустимо. В частности, административно-правовые нормы, исчерпывающим образом определяют права и обязанности участников регулируемых ими отношений, а также правовые процедуры реализации этих прав и обязанностей. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения.

2. В качестве основных средств властного воздействия административных органов на других участников административных правоотношений нормы административного права предусматривают такие средства, как издание обязательных для исполнения правовых актов, выдача обязательных для исполнения предписаний и указаний, совершение властно-распорядительных действий, применение мер административного принуждения. Именно при помощи этих средств и осуществляется текущая административно-публичная деятельность. В частности, решение административными органами таких текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц, как государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом, назначение пенсий, предоставление земельных участков, получение лицензий и иных разрешений и т.п., осуществляется соответственно посредством издания этими органами правовых актов или совершения властно-распорядительных действий.

3. Нормы административного права дают возможность административным органам в ходе осуществления ими административно-публичной деятельности во многих случаях самим, по собственной инициативе, принимать те или иные властные решения, совершать властные действия в отношении физических и юридических лиц, в том числе не подчиненных им организационно. Например, в соответствии с действующим административным законодательством сотрудники полиции вправе по собственной инициативе доставлять граждан, совершивших административные правонарушения, в органы внутренних дел, задерживать их и применять в отношении их иные меры административного принуждения, предусмотренные законом.