Горное право как отрасль.

Различают такие отрасли права, как государственное (конституционное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, международное право и др. Регулирование отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются соответственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и как самостоятельные отрасли права.

Разработка недр не может осуществляться без пользования земельным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения, устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транспорта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извлеченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает оснований и возможности использовать нормы земельного права при регулировании горных отношений, которые по своей природе настолько специфичны, что объективно могут регулироваться только специальными нормами.

Приступая к освоению ресурсов недр, недропользователь зачастую не знает не только количественной, но часто и качественной характеристики будущего месторождения. В 60—70-е гг. в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газовые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, извлечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пустую породу. В то время как целью рационального землепользования является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, освоение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истощение. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверхности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и использования особых норм права и правовых механизмов, регулирующих именно горные отношения.

Термин «горное право» произошел от понятия «горное производство». В последние годы термин «горное производство» в законодательных актах и научной литературе часто заменяется термином «недропользование». Обусловлено это существенным расширением сферы использования полезных свойств недр. Помимо создания горных выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще используются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культурного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эволюция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Российской Империи, 1832 г.; Горный закон РСФСР, 1928 г.; Кодекс РСФСР о недрах, 1976 г.; Закон РФ «О недрах», 1992 г.

Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юридическое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра земные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи, где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр. Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодательных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь назывались «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность».

Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ «О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано определение термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном случае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащихся там ископаемых?»].

Интерес к определению правового содержания понятия «недра» возник и активно обсуждался в научной литературе в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с подготовкой Основ законодательства Союза ССР о недрах. В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Лис-ковец, Н.Б. Мухитдинова, В.Г. Плахуты, Н.А. Сыродоева и др. исследовались самые различные аспекты проблемы. Так, Б.А. Лисковец утверждал, что давать определение понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых по­стоянно меняется. Он ссылался на академика В.И. Вернадского, который подсчитал, что в древние времена человек использовал всего около 20 видов полезных ископаемых, а в XX веке — уже около 100, и эта цифра постоянно увеличивается. Безусловно, наибольший хозяйственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права государственной собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы неполным, а материальный объект этого права неопределенным.

Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верх­ней и нижней границы недр вызывает споры и дискуссии. Верхняя граница, очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность» также весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли толщина у поверхности и если есть, то какова она.

Оригинальное решение, а главное, подходящее для разграничения недр и поверхности по вертикали, было предложено еще в 1897 г. А.Л. Боровиковским [129]. Он считал, что с правовой точки зрения недра и поверхность различаются только характером использования. Если преследуется цель отделить вещество от земного шара, то налицо использование недр, в остальных случаях перед нами пользование поверхностью. «Недра» земли — это ее состав, ее содержимое, — писал Боровиковский. — Пока я пользуюсь возможными от земли выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее не проникал, пользуюсь лишь ее «поверхностью». Но когда я расходую самую почву, я эксплуатирую «недра» земли. Таков принцип разгра­ничения. Спорные же случаи должен решать суд».

Интересен способ вертикального разграничения поверхностного слоя и недр, который принят в Польше. Согласно польскому законодательству, граница между поверхностью и недрами проходит на глубине 30 м от поверхности земли. Поэтому здесь к области горного законодательства и к компетенции горных органов относятся вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых, с их разведкой и т.п., где бы они ни происходили, а также вопросы использования толщи земного шара для иных целей на глубине более 30 м.

В ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагается считать с глубины 5 м. В Законе РФ «О недрах» указано, что верхняя граница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный слой и его толщина, не определяется. К недрам предлагается также относить выходы на поверхность горных пород.

В отношении определения нижней границы недр существуют две основные позиции. По первой граница ограничена техническими возможностями освоения недр; по второй — простирается до центра земного сфероида.

Недра, так же как и земля, леса и воды, в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природ­ной среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра, воды, леса выступают как элементы природной среды, а когда речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и лесов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природных ресурсов. Рассматривая природные ресурсы в качестве объектов права собственности, законодательство определяет правовой статус, в частности, недр именно как одного из видов природных ресурсов.

Перечень природных ресурсов встречается впервые в Декрете «О земле». Он включал землю, воду, недра и леса. Этот перечень повторялся в последующих редакциях Конституции Российского государства (1924, 1936 гг.). Конституция 1978 г. содержала уже два варианта перечня природных ресурсов. Один повторял ранее исполь­зовавшийся перечень, т.е. земля, недра, воды и леса, в другом выде­лялись опять-таки земля, недра и водные ресурсы, а вот леса были заменены более широким понятием — «растительный и животный мир». Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского конституционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные классифицировались как «другие природные ресурсы»; в другом случае (ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы, остальные отнесены к категории «другие».

Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» к категории природных ресурсов отнесены: земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира.

Резюмируя изложенное в современных законодательных и нормативных правовых актах, исчерпывающим переднем природных ресурсов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как пользование всеми перечисленными природными ресурсами.

Современное юридическое определение термина «недра» раскрывается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различаются, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены определения, встречающиеся в различных законодательных актах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что в конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение — часть земной коры.

В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зарубежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основанием которого является территория государства, а вершиной — центр земного сфероида. Сейчас трудно прогнозировать практическую значимость такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объемное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно подпадает под действие международной юрисдикции.

Практически все определения недр как объекта горных отношений содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра — это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является дина­мичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени, очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий. Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках обозримой перспективы.

Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, глав­ным образом, различиями в понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей.

Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определенная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения права собственности и целый ряд других.

Все земли в соответствии с основным целевым назначением под­разделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и другие. По каждой категории земель законодательством установлены специальные правовые нормы, отражающие особенности их правового режима.

В отношении недр такого детального деления не разработано. Недра подразделяют лишь на две категории: используемые участки недр и неиспользуемые части недр. Однако по существу в скрытой форме действует более подробное деление по различным критериям: участки недр, содержащие полезные ископаемые и используемые для целей, не связанных с добычей; участки недр, представляющие научный и социальный интерес и др. Учитывая это, законодательство о недрах следует рассматривать как законодательство о недропользовании. Этот аспект важен не только в теоретическом, но, главное, в практическом плане.