Высшие и центральные государственные органы

Высшие государственные органы СССР во второй половине 20-х - первой половине 30-х гг. XX в. Конституция СССР 1924 г. и разработанные на ее основе республиканские конституции закрепили систему высших, центральных и местных государственных органов.

Верховным органом власти в СССР являлся Съезд Советов СССР. В Конституции СССР 1924 г. компетенция съездов не оговаривалась. Он мог принять к рассмотрению любой вопрос, находившийся в ведении Союза ССР. К исключительной компетенции съездов относились изменение Конституции и выборы Центрального исполнительного комитета (ЦИК) СССР.

Съезд Советов СССР формировался путем многоступенчатых выборов. Городские Советы посылали своих представителей на все­союзный съезд из расчета 1 депутат от 25 тыс. избирателей, губернские Советы — 1 депутат от 125 тыс. жителей. В тех республиках, где отсутствовало губернское административно-территориальное деление, депутаты избирались на республиканских съездах Советов. Согласно Конституции съезды должны были созываться не реже одного раза в год, с 1927 г. — не реже одного раза в два года. Однако эти сроки не всегда соблюдались. Помимо очередных съездов по инициативе ЦИК СССР или по требованию не менее двух союзных республик мог быть созван чрезвычайный съезд Советов СССР. Всего с момента образования СССР было созвано семь очередных (1922, 1924, 1925, 1927, 1929, 1931, 1935) и один чрезвычайный Съезд Советов СССР (1936).

Съезды Советов СССР представляли собой многолюдные собрания депутатов — 1, 5—2 тыс. человек. Во время работы съездов избирались Президиум, мандатная и редакционные комиссии.

Поскольку съезды Советов СССР собирались периодически, необходим был постоянно действующий высший орган государственный власти. Эту роль выполняли ЦИК СССР и его Президиум. ЦИК избирался Съездом Советов СССР и состоял из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Обе палаты обладали одинаковыми правами и различались лишь порядком формирования. Союзный Совет состоял из представителей союзных республик пропорционально численности населения каждой из них. В Совет Национальностей входили представители союзных и автономных республик (по 5 депутатов от каждой республик» вне зависимости от ее статуса, численности населения и размер: территории), и автономных областей (по 1 депутату от каждой области). Заседания ЦИК СССР обычно проводилась по палатам, но с конца 1920-х гг. получила широкое распространение практика совместных заседаний палат.

ЦИК СССР был наделен Конституцией широкими полном чиями: утверждал планы экономического развития и государственный бюджет, вводил новые налоги, устанавливал принципы землеустройства и судопроизводства, разрешал споры между союзными республиками, отменял постановления их высших органов в случае несоответствия принимаемых ими актов союзной Конституции, одобрял соглашения по внешним займам, ратифицировал международные договоры, формировал правительство страны.

ЦИК СССР работал сессионно: очередные сессии проводились три раза в год. Председателями ЦИК СССР являлись поочередно председатели ЦИК союзных республик.

С конца 1920-х гг. регулярность проведения сессий ЦИК была нарушена. В этой связи значительно возросла роль Президиума ЦИК. Будучи по Конституции СССР 1924 г. высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом власти в период между сессиями ЦИК, он с начала 1930-х гг. стал активно вторгаться в сферу компетенции ЦИК СССР, принимая соответствующие решения.

Правительство СССР — Совет народных комиссаров, — было образовано в июле 1923 г. Формально его возглавил В.И.Ленин. После смерти Ленина председателем Совнаркома стал А. И. Рыков (1924—1930), позднее — В.М.Молотов (1930—1941). Конституция СССР 1924 г. определила статус Совнаркома как исполнительного и распорядительного органа ЦИК. Совнарком формировался ЦИК СССР на срок, не превышавший срок полномочий самого ЦИК, т.е. до очередного Съезда Советов СССР. В его состав входили с правом решающего голоса только наркомы СССР, а с правом совещательного голоса — руководители ряда других ведомств, председатели совнаркомов союзных республик.

Совнарком осуществлял общее руководство отраслями народного хозяйства, просвещением, здравоохранением, организацией обороны страны, ее внешними сношениями, контролировал деятельность наркоматов. На правах постоянной комиссии Совнаркома функционировал Совет труда и обороны, занимавшийся координацией хозяйственных, финансовых и оборонных мероприятий.

Центральные государственные органы. Федеральные отраслевые органы управления были образованы 6 июля 1923 г. В соответствии с принципом разграничения полномочий между Союзом ССР и союзными республиками все федеральные наркоматы подразделялись на две группы: общесоюзные и объединенные наркоматы. Последние позднее стали именоваться союзно-республиканскими наркоматами.

Общесоюзные наркоматы создавались для управления отраслями, отнесенными Конституцией СССР к исключительному ведению Союза ССР. Их было пять: Наркомат иностранных дел, Наркомат по военным и морским делам, Наркомат внешней торговли, Наркомат путей сообщения и Наркомат почт и телеграфов (рис. 17). Общесоюзные наркоматы осуществляли управление подведомственными объектами непосредственно на территории всей страны и могли иметь своих уполномоченных при совнаркомах союзных республик.

Объединенные наркоматы управляли отраслями, отнесенным Конституцией СССР к совместному ведению Союза ССР и союзных республик. Их тоже было пять: Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), Наркомат финансов, Наркомат труда, Наркомат продовольствия и Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. В непосредственном ведении объединенных наркоматов могли находиться некоторые подведомственные объекты, но управление отраслью в целом осуществлялось через одноименные наркоматы союзных республик.

Все наркоматы возглавлялись наркомами, ответственными перед Совнаркомом, ЦИК СССР и его Президиумом. В организации и деятельности наркоматов сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При наркоме и под его председательством действовала коллегия, члены которой назначались Совнаркомом. Нар­ком самостоятельно принимал решения и доводил их до сведения коллегии. Ее члены или коллегия в целом имели право обжаловать решения наркома в Совнаркоме.

Ряд отраслей Конституция СССР отнесла к самостоятельному ведению союзных республик. Для управления ими республики создавали собственные, республиканские наркоматы. Одноименные наркоматы СССР в таких случаях не образовывались. Республиканскими являлись наркоматы земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью непосредственно и в пределах территории республики.

Во второй половине 1920-х — первой половине 1930-х гг. в системе федеральных наркоматов произошли изменения. Успешное восстановление народного хозяйства, укрепление товарно-денежных отношений позволили ликвидировать в мае 1924 г. Наркомат продовольствия как выполнивший свои задачи. Вместо него был образован Наркомат внутренней торговли, объединившийся в 1925 г. с Наркоматом внешней торговли в одно ведомство. Провалы в экономической политике и введение карточной системы заставили в ноябре 1930 г. разделить Наркомат внешней и внутренней торговли на два самостоятельных наркомата: внешней торговли и снабжения. В 1934 г. Наркомат снабжения был преобразован в Наркомат внутренней торговли.

Коллективизация сельского хозяйства заставила преобразовать Наркомат земледелия из республиканского в союзно-республиканское ведомство: в декабре 1929 г. был создан Наркомат земледелия СССР, на который было возложено руководство колхозным строительством. В 1932 г. из него выделился в самостоятельный орган Наркомат зерновых и животноводческих совхозов.

В 1931 г. появляется Наркомат водного транспорта. В 1932 г. ликвидируется ВСНХ и на его основе начинается создание системы отраслевых промышленных наркоматов. В 1933 г. упраздняется Наркомат труда, а его функции передаются в ведение профсоюзов. В 1934 г. Наркомат рабоче-крестьянской инспекции преобразуется в Комиссию советского контроля. В 1932 г. Наркомат почт и телеграфов, а в 1934 г. Наркомат по военным и морским делам переименовываются, соответственно, в Наркомат связи и Наркомат обороны.

Кроме наркоматов в 1920-х — первой половине 1930-х гг. существовали другие органы центрального государственного управления: Государственный плановый комитет, Центральное статистическое управление, Объединенное государственное политическое управление и др.

Объединенное государственное политическое управление. Объ­единенное государственное политическое управление (ОГПУ) было образовано, как и федеральные наркоматы, 6 июля 1923 г. Ему была посвящена целая глава в Конституции СССР 1924 г. (глава 9). На ОГПУ возлагались объединение усилий республик по борьбе с контрреволюцией, бандитизмом, шпионажем, контрабандой, подавление открытых вооруженных выступлений против Советской власти, охрана границ, железнодорожных и водных путей сообщения. Председатель ОГПУ и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. В составе ОГПУ действовала коллегия, члены которой утверждались Совнаркомом. Председатель ОГПУ входил в состав Совнаркома с правом совещательного

Рис. 17. Федеральные наркоматы в 1923-1936 гг.

голоса. ОГПУ руководило работой ГПУ союзных республик через своих уполномоченных. В частях Красной армии и на транспорте создавались особые отделы ОГПУ. В распоряжении ОГПУ находились особые и пограничные войска, а также лагеря особого назначения, в том числе знаменитый Соловецкий, в которых содержались политзаключенные. В 1929 г. в систему ОГПУ была передана часть исправительно-трудовых лагерей. Возглавлял ОГПУ Ф. Э.Дзержинский (1923—1926), а после его смерти — В.Р.Менжинский (1926—1934).